Bewilligung zur Berufsausübung als Tierarzt

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2

Nach § 49 i. V. m. § 21 Abs. 1 VRG ist zum Rekurs bzw. zur Beschwerde berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Abänderung hat. Da die angefochtenen Disziplinarmassnahmen trotz des nachträglichen Verzichts des Beschwerdeführers auf seine Berufsausübungsbewilligung nicht gegenstandslos werden, hat der Beschwerdeführer auch nach Aufgabe der selbständigen Tätigkeit als Tierarzt im Kanton Zürich und Verzicht auf die Berufsausübungsbewilligung ein schützenswertes Interesse an der Aufhebung der Busse und der Anordnung in Disp.-Ziff. II.a der Verfügung des VETA, zumal ein Verbot im Medizinalberuferegister eingetragen werden müsste und den Beschwerdeführer in seinem beruflichen Fortkommen und in seinem Ansehen beeinträchtigen könnte.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen grundsätzlich erfüllt sind, ist auf die Beschwerde unter Vorbehalt von E. 4 einzutreten.

2.

2.1

Die selbständige Tätigkeit in einem universitären Medizinalberuf bedarf einer Bewilligung des Kantons, auf dessen Gebiet sie ausgeübt wird (Art. 34 des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe [Medizinalberufegesetz, MedBG]). Die Bewilligung wird erteilt, wenn die gesuchstellende Person ein entsprechendes eidgenössisches Diplom besitzt (Art. 36 Abs. 1 lit. a MedBG) und vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG). Die Bewilligung wird entzogen, wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind oder nachträglich Tatsachen festgestellt werden, aufgrund derer sie hätte verweigert werden müssen (Art. 38 MedBG; BGr, 17. Juni 2014,2C_853/2013, E. 5.3). Gemäss Art. 37 MedBG können die Kantone vorsehen, dass die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung mit bestimmten Einschränkungen fachlicher, zeitlicher und räumlicher Art oder mit Auflagen verbunden wird, soweit sie sich aus Erlassen des Bundes ergeben oder dies für die Sicherung einer qualitativ hochstehenden und zuverlässigen medizinischen Versorgung erforderlich ist. Das am 1. Juli 2008 in Kraft getretene Gesundheitsgesetz des Kantons Zürich vom 2. April 2007 (GesG) sieht lediglich eine zeitliche Einschränkung der Berufsausübungsbewilligungen vor (vgl. § 4 Abs. 3 GesG).

2.2

Art. 40 lit. a MedBG verpflichtet Personen, die einen universitären Medizinalberuf selbständig ausüben, zur sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung. Gemäss Art. 43 Abs. 1 MedBG kann die Aufsichtsbehörde bei Verletzung der Berufspflichten, der Vorschriften dieses Gesetzes oder von Ausführungsbestimmungen zu diesem Gesetz als Disziplinarmassnahmen eine Verwarnung, einen Verweis, eine Busse bis zu Fr. 20'000.-, ein Verbot der privatwirtschaftlichen Berufsausübung für längstens sechs Jahre (befristetes Verbot) oder ein definitives Verbot der privatwirtschaftlichen Berufsausübung für das ganze oder einen Teil des Tätigkeitsspektrums anordnen.

Die disziplinarische Verfolgung verjährt zwei Jahre, nachdem die Aufsichtsbehörde vom beanstandeten Vorfall Kenntnis erhalten hat (Art. 46 Abs. 1 MedBG). Diese Frist wird durch jede Untersuchungs- oder Prozesshandlung über den beanstandeten Vorfall unterbrochen, welche die Aufsichtsbehörde, eine Strafverfolgungsbehörde oder ein Gericht vornimmt (Art. 46 Abs. 2 MedBG; relative Verjährung). Die absolute Verjährungsfrist beträgt zehn Jahre (Art. 46 Abs. 3 MedBG).

2.3

Die Bewilligungspflicht nach Art. 34 MedBG und die Berufspflichten nach Art. 40 MedBG richten sich an Personen, welche einen universitären Medizinalberuf selbständig ausüben. Beide Rechtsinstitute haben den Schutz der öffentlichen Gesundheit zum Ziel. Der Inhalt der Berufspflichten überschneidet sich teilweise mit den Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung, indem ihnen das Element der Vertrauenswürdigkeit implizit zugrunde gelegt ist: Durch die mehrfache und gravierende Verletzung von Berufspflichten kann die Vertrauenswürdigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG zerstört werden (zur Vertrauenswürdigkeit BGr, 13. Januar 2015,2C_504/2014, E. 3.4 f.). Der Verlust der Vertrauenswürdigkeit kann also, muss aber nicht, aus der Verletzung von Berufspflichten resultieren.

Wie beispielsweise auch im Anwaltsrecht (vgl. BGE 137 II 425 E. 7.2) ist zwischen und Administrativ- und Disziplinarmassnahmen zu unterscheiden. Der Entzug der Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung nach Art. 38 MedBG stellt eine prospektive Massnahme dar, weshalb er auch als "Sicherungsentzug" bezeichnet wird (Jean-François Dumoulin in: Ariane Ayer/Ueli Kieser/Tomas Poledna/Dominique Sprumont [Hrsg.], Medizinalberufegesetz [MedBG], Kommentar, Basel 2009 [fortan: Medizinalberufegesetz], Art. 38 N. 4). Mit den Disziplinarmassnahmen nach Art. 43 MedBG sollen Verfehlungen im Zusammenhang mit der selbständigen beruflichen Tätigkeit nachträglich sanktioniert werden. Dies gilt auch für das disziplinarische Verbot der selbständigen Berufsausübung nach Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG (z.B. BGr, 18. März 2015,2C_523/2014, E. 2.2): Es kann nur ausgesprochen werden, wenn Berufspflichten, Vorschriften des MedBG oder zugehörige Ausführungsvorschriften verletzt worden sind.

2.4

Seit dem Inkrafttreten des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 per 1. Juli 2008 wird die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Berufsausübung (generell) befristet erteilt (§ 4 Abs. 3 GesG). § 3 der Verordnung vom 28. Mai 2008 über die universitären Medizinalberufe (MedBV) präzisiert, dass die Bewilligung jeweils für die Dauer von zehn Jahren gilt, jedoch längstens bis zum Erreichen des 70. Altersjahres der Gesuchstellerin oder des Gesuchstellers; danach wird sie jeweils für die Dauer von längstens drei Jahren erteilt. Übergangsrechtlich statuiert § 62 GesG, dass Bewilligungen, die gestützt auf bisheriges Recht erteilt wurden, in Kraft bleiben. Sie sind innert fünf Jahren nach Inkrafttreten des Gesundheitsgesetzes an die gestützt auf § 4 Abs. 3 GesG festzulegenden Befristungen anzupassen (vgl. VGr, 19. November 2009, VB.2009.00459, E. 2.2).

3.

3.1

Die Vorinstanz kam unter Berufung auf das Bundesgerichtsurteil vom 16. Juni 2014 (2C_879/2013, E. 7.2.2) zum Schluss, dass ein Verbot, fremde Pferde zu behandeln, nur als disziplinarische Massnahme hätte angeordnet werden können und deshalb nicht – wie der Beschwerdegegner dies in seiner Verfügung vom 27. März 2013 getan habe – auf Art. 38 i. V. m. Art. 37 MedBG, sondern auf Art. 43 Abs. 1 lit. e MedBG hätte abgestützt werden müssen. Sie erachtete indes die Anordnung eines dauernden Verbots eines Teils des tierärztlichen Tätigkeitsspektrums i. S. v. Art. 43 Abs. 1 lit. e MedBG als strengste Disziplinarmassnahme angesichts der Sachlage nicht für gerechtfertigt. So handle es sich zwar um eine gravierende, aber einmalige Verletzung der Berufspflichten, die mittlerweile bereits über neun Jahre zurückliege. Weitergehende Verfehlungen bei der Behandlung von Pferden lägen nicht vor. Der Beschwerdegegner habe seit dem 1. Oktober 2007 von den Vorfällen und dem Verdacht auf ein die Berufsplicht verletzendes Verhalten und seit Februar 2011 von der Rechtskraft des Strafurteils Kenntnis gehabt, aber erst im Juli 2013 einschränkende Massnahmen verfügt. Angesichts der Schwere des Verschuldens, aber auch angesichts des Umgangs des Beschwerdeführers mit dem gezeigten Fehlverhalten rechtfertige sich die Anordnung einer Busse in Höhe von Fr. 2'000.-. Der Beschwerdegegner schloss sich dieser Auffassung in seiner Beschwerdeantwort vom 23. Juni 2017 an.

3.2

In seiner Beschwerde vom 18. Mai 2017 monierte der Beschwerdeführer, die Vorinstanz habe mit dieser geänderten rechtlichen Begründung den Streitgegenstand unzulässigerweise ausgeweitet. Im vorliegenden Verfahren sei es um die (eingeschränkte) Erneuerung der Berufsausübungsbewilligung als Tierarzt, explizit beschränkt auf eine Kleintierpraxis, gegangen. Disziplinarische Massnahmen hätten indessen nie Streitgegenstand gebildet. Sollte keine unzulässige Erweiterung des Streitgegenstands vorliegen, stelle die angeordnete Disziplinarmassnahme eine nicht zulässige reformatio in peius dar. Sodann sei eine Berufung auf den vom Bezirksgericht C festgestellten Sachverhalt nicht zulässig. Schliesslich sei die angeordnete Disziplinarmassnahme weder im öffentlichen Interesse, noch sei sie mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip vereinbar. Mit Eingabe vom 9. Oktober 2017 erhob der Beschwerdeführer die Verjährungseinrede.

3.3

Die Vorfälle, deretwegen dem Beschwerdeführer eine Disziplinarstrafe auferlegt wurde, hatten sich aktenkundigerweise am 1. Oktober 2007 ereignet. Folglich trat die absolute Verjährung der disziplinarischen Verfolgung ab 1. Oktober 2017 ein (Art. 46 Abs. 3 und 4 MedBG), da die strafrechtliche Verjährungsfrist ebenfalls zehn Jahre beträgt (Art. 333 Abs. 1 i. V. m. Art. 97 Abs. 1 lit. c des schweizerischen Strafgesetzbuchs [StGB] und Art. 26 Abs. 1 lit. a TSchG) und die absolute Verjährungsfrist nicht unterbrochen werden kann.

Nachdem es sich bei der Verjährungseinrede um ein zulässiges neues rechtliches Vorbringen handelt und diese auch erst im Verfahren vor Verwaltungsgericht erhoben werden kann, ist die Beschwerde in diesem Punkt gutzuheissen und Disp.-Ziff. I des angefochtenen Rekursentscheids bzw. die dem Beschwerdeführer auferlegte Busse von Fr. 2'000.- aufzuheben. Ob es sich hierbei um eine unzulässige Ausdehnung des Streitgegenstands oder eine unzulässige reformatio in peius gehandelt hätte, braucht daher nicht mehr geprüft zu werden.

3.4

Die Gutheissung zufolge Verjährung und Aufhebung von Disp.-Ziff. I des Rekursentscheids vom 31. März 2017 führt nicht automatisch dazu, dass Disp.-Ziff. II.a der Verfügung des VETA vom 17. Juli 2013 vom Verwaltungsgericht zu bestätigen wäre. § 63 Abs. 1 VRG räumt dem Verwaltungsgericht zwar das Recht ein, bei Aufhebung der angefochtenen Anordnung selber einen neuen Entscheid zu treffen. Dabei ist das Verwaltungsgericht jedoch an die Rechtsbegehren des Beschwerdeführers gebunden und darf die aufgehobene Anordnung nicht zu seinem Nachteil abändern (§ 63 Abs. 2 VRG; Verbot der reformatio in melius vel in peius).

Der Beschwerdeführer beantragt ausdrücklich die ersatzlose Aufhebung von Disp.-Ziff. II.a der Verfügung des VETA vom 17. Juli 2013. Wie die Vorinstanz zutreffend und unangefochten festhielt, hätte dem Beschwerdeführer ein Verbot, fremde Pferde zu behandeln, nicht im Rahmen eines Entzugsverfahrens gemäss Art. 38 MedBG, sondern nur als disziplinarische Massnahme gestützt auf Art. 43 Abs. 1 lit. e MedBG auferlegt werden können. Ein definitives Verbot der selbständigen Berufsausübung für das ganze oder einen Teil des Tätigkeitsspektrums nach Art. 43 Abs. 1 lit. e MedBG ist nach einhelliger Meinung die strengste Disziplinarmassnahme, während eine Busse (Art. 43 Abs. 1 lit. c MedBG) eine mildere Massnahme im "Mittelfeld" der disziplinarischen Massnahmen darstellt (vgl. Tomas Poledna, Medizinalberufegesetz, Art. 43 N. 23 und 30; VGr, 26. April 2017, VB.2016.00367, E. 2.4.3). Dies ergibt sich im Übrigen bereits aus der Gesetzessystematik.

Die Bestätigung von Disp.-Ziff. II.a der Verfügung des VETA vom 17. Juli 2013 – richti­gerweise abgestützt auf Art. 43 Abs. 1 lit. e MedBG – käme demzufolge einer nach § 63 Abs. 2 VRG unzulässigen reformatio in peius der mit Rekursentscheid verhängten Busse gleich, weshalb Disp.-Ziff. II.a der Verfügung des VETA vom 17. Juli 2013 nur schon aus diesem Grund aufzuheben und die Beschwerde auch in diesem Punkt gutzuheissen ist.

4.

4.1

In Ziffer 2 seines Rechtsbegehrens verlangt der Beschwerdeführer eine bereinigte und dem MedBG entsprechende Bewilligung, ohne diesen Antrag in der Beschwerde allerdings weiter auszuführen. Der Beschwerdegegner vertritt in seiner Beschwerdeantwort die Auffassung, dem Begehren könne nicht vollumfänglich entsprochen werden. Denn eine Berufsausübungsbewilligung könne nur bis zum Alter von 70 Jahren, also bis zum 21. August 2023 erteilt werden. Sodann setze die Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung voraus, dass dem VETA der Praxisstandort gemeldet sei, was derzeit unklar sei. Schliesslich enthalte eine Berufsausübungsbewilligung nach MedBG keine Bewilligung zur Führung einer Privatapotheke. Dem hält der Beschwerdeführer in seiner Replik vom 16. August 2017 entgegen, die Erneuerung der Berufsausübungsbewilligung bilde nicht mehr Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens, und die aufgeworfenen Fragen seien zum jetzigen Zeitpunkt des Verfahrens nicht mehr zu hören. Der Beschwerdeführer habe lediglich die Einschränkung der Berufsausübungsbewilligung, nicht aber deren Befristung oder die Bewilligung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke angefochten. Die ursprüngliche Verfügung des Beschwerdegegners sei daher insoweit in Rechtskraft erwachsen, als ihm darin die befristete Berufsausübungsbewilligung sowie die Bewilligung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke erteilt worden seien.

4.2

Wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat, wurde mit Disp.-Ziff. I der Verfügung des VETA vom 17. Juli 2013 die vorbestehende, unbefristete Berufsausübungsbewilligung in eine auf 10 Jahre umgewandelt (vgl. auch E. 2.4). Mit seinem Rekurs vom 9. August 2013 focht der Beschwerdeführer Disp.-Ziff. II.a (betreffend die Bewilligungseinschränkungen) sowie Disp.-Ziff. VII (Kostenauflage) an und verlangte zusätzlich, der Beschwerdegegner sei anzuweisen, seine Verurteilung durch das Bezirksgericht C in der Bewilligungsbegründung nicht mehr zu erwähnen. An diesen Anträgen hielt der Beschwerdeführer teilweise auch in seiner Stellungnahme vom 7. November 2016 fest (vgl. oben Sachverhalt II.). Im Übrigen wurde die Verfügung des VETA vom 17. Juli 2013 nicht angefochten und erwuchs daher in (Teil-)Rechtskraft.

Mit Schreiben vom 7. Januar 2014 teilte die Vertreterin des Beschwerdeführers dem VETA mit, dass der Beschwerdeführer seine selbständige Erwerbstätigkeit aufgegeben und die Praxisräumlichkeiten in D verkauft habe. Demzufolge ziehe der Beschwerdeführer sein Gesuch vom 3. Juni 2013 vollständig zurück. Die vom VETA erteilte Bewilligung werde deshalb vollumfänglich, d. h. auch in Bezug auf die nicht angefochtene Bewilligungserteilung in Disp.-Ziff. I der Verfügung, gegenstandslos. Das VETA nahm mit Verfügung vom 15. Januar 2014 vom Verzicht auf die Berufsausübungs- und die Detailhandelsbewilligung Kenntnis, änderte den Bewilligungsstatus des Beschwerdeführers im Medizinalberuferegister auf "abgemeldet" und die Berechtigung zur Selbstdispensation sowie zum Bezug von Betäubungsmitteln auf "keine". Weiter machte es den Beschwerdeführer erwägungsweise darauf aufmerksam, dass angesichts der Praxisaufgabe eine Reaktivierung seiner Berufsausübungsbewilligung von einer vorherigen Prüfung des beruflichen und persönlichen Leumunds i. S. v. Art. 36 MedBG abhängig gemacht werde. Diese Verfügung erwuchs ungehindert in Rechtskraft.

Die Vorinstanz trat auf den Rekurs ein, weil sie auch nach Aufgabe der selbständigen Tätigkeit als Tierarzt im Kanton Zürich und Verzicht auf die Berufsausübungsbewilligung ein schützenswertes Interesse des Beschwerdeführers an der Aufhebung der Anordnung in Disp.-Ziff. II.a der Verfügung des VETA bejahte, zumal ein Verbot im Medizinalberuferegister eingetragen werden müsste und den Beschwerdeführer in seinem beruflichen Fortkommen und in seinem Ansehen beeinträchtigen könnte.

4.3

Ein nachträglicher Verzicht auf die Berufsausübungsbewilligung und/oder die Bewilligung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke ist zwar gesetzlich nicht geregelt, aber möglich (vgl. Art. 7 Abs. 1 lit. c der Verordnung über das Register der universitären Medizinalberufe [SR 811.117.3]; Mario M. Marti/Philipp Straub, in: Moritz W. Kuhn/Tomas Poledna [Hrsg.], Arztrecht in der Praxis, 2. A., Zürich 2007, S. 242; Regina E. Aebi-Müller/Walter Fellmann/Thomas Gächter/Bernhard Rütsche/Brigitte Tag, Arztrecht, Bern 2016, § 11 Rz. 37). Indem das Bewilligungsverfahren durch ein Gesuch von interessierten Privaten eingeleitet wird, folgt es der Dispositionsmaxime. Mit der Bewilligung nimmt der Adressat überwiegend private Interessen wahr, weil sie ihm eine nicht für jedermann zugängliche und polizeilich geschützte wirtschaftliche Tätigkeit ermöglicht (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 2654). Wurde eine Bewilligung erteilt, besteht daran kein derart grosses öffentliches Interesse, dass der Berechtigte in einem späteren Zeitpunkt darauf nicht verzichten könnte. Durch den Verzicht wird es dem Adressaten möglich, sich von der durch das Bewilligungsverhältnis entstandenen Beziehungsnähe zum Staat und den damit einhergehenden Rechten und Pflichten wieder zu distanzieren (VGr SG, 14. Februar 2012, B 2011/134, E. 2.2.2 m. w. H.).

Ebenso wenig wie der Verzicht ist die Reaktivierung einer Berufsausübungs- oder einer Bewilligung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke (nach einem freiwilligen Verzicht) gesetzlich geregelt. Doch muss auch hier für die Einleitung eines Verfahrens die Dispositionsmaxime gelten, d. h. es bedarf eines Gesuchs des Beschwerdeführers um Reaktivierung seiner Bewilligungen an den Beschwerdegegner. Ein solches Gesuch ist vorliegend indessen nicht aktenkundig. Sofern der Beschwerdeführer mit seinem Antrag um Reaktivierung seiner Berufsausübungsbewilligung und seiner Bewilligung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke, auf die beide er freiwillig verzichtet hat, ersucht, ist daher mangels vorinstanzlicher Entscheide auf die Beschwerde insoweit nicht einzutreten.

5.

5.1

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann, und Disp.-Ziff. I des angefochtenen Rekursentscheids bzw. die dem Beschwerdeführer auferlegte Busse von Fr. 2'000.- sowie auch Disp.-Ziff. II.a der Verfügung des VETA vom 17. Juli 2013 sind aufzuheben (vorn E. 3.3, E. 3.4 und E. 4.3).

5.2

Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen die Verfahrensbeteiligten die Kosten in der Regel nach ihrem Unterliegen. Nachdem der Beschwerdeführer im Hauptpunkt obsiegt, erscheint es gerechtfertigt, die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu einem Viertel dem Beschwerdeführer und zu drei Vierteln dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Die Verfahrenskosten des Rekursverfahrens (Fr. 500.-) sind der Vorinstanz aufzuerlegen, welche nach rund dreijähriger Verfahrensdauer eine Disziplinarmassnahme verfügte, die lediglich sechs Monate später absolut verjährte.

Soweit sich die Beschwerde gegen die Kostenauflage des Beschwerdegegners für die Erneuerung bzw. Anpassung der Bewilligungen richtet, erweist sie sich angesichts von § 29 Abs. 1 lit. a der Verordnung vom 28. Mai 2008 über die universitären Medizinalberufe (MedBV) unbegründet.

5.3

Der Beschwerdegegner ist sodann zu verpflichten, dem Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren auszurichten. Als angemessen erscheint ein Betrag von Fr. 2'500.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer).