Verpflichtungskredit für den Neubau der Flüchtlingsunterkunft "Einfaches Wohnen"

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über einen Stimmrechtsrekurs nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Der Beschwerdeführer ist nach § 49 in Verbindung mit § 21a Abs. 1 lit. c VRG beschwerdelegitimiert (vgl. VGr, 19. Dezember 2019, VB.2019.00724, E.1).

Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die obere Rechtsmittelinstanz prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei den unteren Instanzen gegeben waren (VGr, 28. Oktober 2021, VB.2021.00510, E. 4.1 mit Hinweisen).

2.2

Die Rekurslegitimation in Stimmrechtssachen richtet sich nach § 21a VRG. Die Legitimation der kommunalen Behörden zum Stimmrechtsrekurs nach dessen Abs. 1 lit. c geht über die Anforderungen des Bundesrechts hinaus und ergänzt gegebenenfalls die Legitimation von Trägern öffentlicher Aufgaben nach § 21 Abs. 2 VRG, den Rekurs im Allgemeinen zu ergreifen (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21a N. 19). Sie setzt die juristische Persönlichkeit nicht voraus, anders als dies bei der Legitimation nach § 21 Abs. 2 VRG grundsätzlich der Fall ist. Vorliegend stellt sich die Frage, ob die Rechnungsprüfungskommission der Gemeinde Glattfelden zum Rekurs berechtigt war und die Vorinstanz zu Recht auf den Rekurs eingetreten ist. Die Vorinstanz befand, die Rechnungsprüfungskommission sei als betroffene Gemeindebehörde nach § 21a Abs. 1 lit. c VRG rekursberechtigt. Die Rechnungsprüfungskommission ist eine Gemeindebehörde (§§ 58 f. GG). Fraglich ist jedoch, ob sie vorliegend betroffen im Sinn von § 21a Abs. 1 lit. c VRG ist. Nach den Materialien und der Lehre zu § 21a VRG setzt die Betroffenheit einer Gemeindebehörde voraus, dass sie einen Beurteilungs- oder Handlungsspielraum geltend machen kann, der sich der kommunalen Autonomie zuordnen lässt (Antrag und Weisung vom 28. August 2002 zum Gesetz über die politischen Rechte, ABl 2002 1507 ff., 1635; Bertschi, § 21a N. 19; Anja Martina Binder, Verwaltungsrechtspflege des Kantons Zürich, Zürich 2021, Rz. 1033). Als Grundlage dieser Ansicht ist ein älterer Entscheid des Regierungsrats auszumachen, in dem es letztlich darum geht, dass eine Gemeindebehörde nicht deshalb betroffen ist, weil sie das höherrangige Recht - namentlich die politischen Rechte - durchsetzen will (27. November 1985, ZBl 88/1987, S. 66 E. 5).

2.3

Eine solch restriktive Auslegung, die eine Rekursberechtigung der Gemeindebehörde in Stimmrechtssachen nur im Fall eines Autonomiesachverhalts bejaht, ergibt sich nicht aus dem Wortlaut von § 21a Abs. 1 lit. c VRG. Ebenso wenig lässt sie sich daraus ableiten, dass in § 21a Abs. 1 lit. c VRG die Legitimationsgründe gemäss § 21 Abs. 2 VRG nicht erwähnt werden. Vielmehr ist nach dem Wortlaut von § 21a Abs. 1 lit. c VRG davon auszugehen, dass Gemeindebehörden auch in nicht die Gemeindeautonomie betreffenden Fällen rekursberechtigt sind, wenn ihnen in der im Streit liegenden Stimmrechtssache besondere Aufgaben zukommen, die sie mit der Rekurserhebung verfolgen (vgl. auch zu § 151 des früheren Gemeindegesetzes vom 26. Juni 1926: Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151 N. 3.3).

2.4

Vorliegend führte die Rechnungsprüfungskommission der Gemeinde Glattfelden bei der Vorinstanz Rekurs. Die Rechnungsprüfungskommission ist eine Behörde, deren Aufgabe unter anderem die Prüfung des Finanzhaushalts und des Rechnungswesens nach finanzpolitischen Gesichtspunkten ist (§ 59 Abs. 1 GG). Gegenstand dieser Prüfung sind Geschäfte, über die die Stimmberechtigten an der Urne oder an der Gemeindeversammlung oder das Gemeindeparlament befinden. Die Rechnungsprüfungskommission hat zu diesem Zweck ein Antragsrecht, welches mit dem Antragsrecht der Stimmberechtigten in der Gemeindeversammlung oder der Parlamentsmitglieder im Gemeindeparlament vergleichbar ist (Christina Walser in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017 [Kommentar GG], § 59 GG N. 7 ff.). Indem der Gemeinderat Glattfelden die Kostenüberschreitungen im Neubauprojekt der Flüchtlingsunterkunft ''Einfaches Wohnen'' als gebundene Ausgaben qualifizierte und in eigener Kompetenz bewilligte, entzog er dieses Geschäft der Prüfungsbefugnis der Rechnungsprüfungskommission, was sie direkt in ihren gesetzlichen Aufgaben betraf. Sie war deshalb nach dem Gesagten als betroffene Gemeindebehörde rekursberechtigt.

2.5

Damit ist die Vorinstanz zu Recht auf den Rekurs eingetreten.

3.

3.1

Streitgegenstand bildet die Frage, ob die höheren Kosten für den Bau der Flüchtlingsunterkunft von Fr. 1'144'600.- als gebunden zu qualifizieren sind.

3.2

Ausgaben gelten gemäss § 103 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) als gebunden, wenn die Gemeinde durch einen Rechtssatz, durch einen Entscheid eines Gerichts oder einer Aufsichtsbehörde oder durch einen früheren Beschluss der zuständigen Organe oder Behörde zu ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und örtlich kein erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt. Diese Regelung entspricht im Wesentlichen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu gebundenen Ausgaben (vgl. BGE 141 I 130 E. 4.1; BGr, 23. August 2017,1C_17/2017, E. 4.2). Bei der Auslegung von § 103 GG ist zu beachten, dass Art. 86 Abs. 2 lit. a der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) für die Gemeinden ein obligatorisches Finanzreferendum vorsieht und damit die Mitsprache der Stimmberechtigten bei Ausgabenbeschlüssen hoch gewichtet. Weil die Qualifikation eines Kredits als gebundene Ausgabe zugleich einen Miteinbezug der Stimmberechtigten ausschliesst, drängt sich Zurückhaltung bei der Annahme einer gebundenen Ausgabe auf (zum Ganzen VGr, 24. September 2020, VB.2020.00538, E. 2.2; so im Ergebnis auch Markus Rüssli, Kommentar GG, § 103 GG N. 27).

3.3

Haben die Stimmberechtigten mit einem Kreditbeschluss die Verwirklichung eines ihnen unterbreiteten Projekts befürwortet, so sind die sich gegenüber dem ursprünglichen Kostenvoranschlag ergebenden Mehrkosten als gebundene Ausgaben zu qualifizieren, wenn sie mit dem ursprünglichen Kreditbeschluss als bewilligt gelten können. Von gebundenen Mehrausgaben ist unter anderem dann auszugehen, wenn der Verpflichtungskredit infolge indexmässig nachgewiesener Teuerung überschritten wurde, wenn die Mehrkosten infolge unvorhersehbarer oder unvorhergesehener Schwierigkeiten entstanden sind oder wenn sich die Mehrkosten aus Modifikationen am Projekt ergeben, die sich im Verlauf der Bauarbeiten als notwendig erweisen. Neue Ausgaben liegen dagegen unter anderem dann vor, wenn der Hauptkredit bewusst niedrig gehalten wurde, um die Vorlage eher durchzubringen oder wenn die Mehrkosten bei pflichtgemässer Sorgfalt voraussehbar gewesen wären (Rüssli, § 103 GG N. 19 f.; BGr, 17. August 2004,1P.59/2004, E. 5.2).

3.4

Vorliegend bewilligten die Stimmberechtigten der Gemeinde Glattfelden an der Urne einen Verpflichtungskredit von Fr. 4'125'400.- zur Erstellung der Flüchtlingsunterkunft ''Einfaches Wohnen''. Im Rahmen des Vergabeverfahrens ergab sich indes, dass mit Anlagekosten von Fr. 5'270'000.- zu rechnen ist, womit der bewilligte Verpflichtungskredit um Fr. 1'444'600.- oder 27,75 Prozent überschritten würde. Im Antrag an die Stimmberechtigten wurde die Kostenungenauigkeit mit +/– 10% (gerechnet auf den Erstellungskosten von Fr. 3'540'400.-) angegeben.

3.5

Der Beschwerdeführer macht geltend, dem durch die Stimmberechtigten bewilligten Verpflichtungskredit sei das Preisniveau vom 15. März 2022 zugrunde gelegt worden. Die Mehrkosten seien der ungünstigen Entwicklung des Baumarktes und insbesondere der Teuerung zwischen März und Herbst 2022 geschuldet. Eine kostengünstigere Realisierung des Projekts sei in der gegenwärtigen Marktsituation unmöglich. Diese Entwicklungen seien nicht vorhersehbar gewesen, weshalb es sich bei den Mehrkosten um gebundene Ausgaben handle.

3.6

Aus dem bei den Akten liegenden Baupreisindex des Bundesamts für Statistik ergibt sich, dass die Teuerung für den Neubau eines Mehrfamilienhauses aus Holz zwischen April und Oktober 2022 3,7 Prozent und zwischen Oktober 2021 und Oktober 2022 8,4 Prozent betrug. Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass die Teuerung regional und für gewisse Arten von Bauten höher als der Durchschnitt liegt, ist eine Kostenüberschreitung von 27,75 Prozent (vorliegend ohne Berücksichtigung der Landkosten gar 32,33 Prozent) mit der veränderten Marktlage nicht erklärbar. Angesichts dessen wäre es am Beschwerdeführer gewesen, aufzuzeigen, welche Gründe zu den die Teuerung klar übersteigenden Mehrkosten führen. Der Beschwerdeführer beschränkt sich jedoch auf einen pauschalen Verweis auf die Marktlage.

Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass das Projekt bereits zum Zeitpunkt der Urnenabstimmung nicht zum veranschlagten Preis umsetzbar gewesen wäre und der Beschwerdeführer bei pflichtgemässer Sorgfalt hätte voraussehen müssen, dass ein höherer Verpflichtungskredit nötig ist.

Nach dem Gesagten ist der Vorinstanz darin zuzustimmen, dass die Mehrausgaben als neu zu qualifizieren sind.

3.7

Der Beschwerdeführer bringt vor, es sei aufgrund der Dringlichkeit des Projekts davon auszugehen, dass die Mehrausgaben gebunden seien. Die Dringlichkeit ergebe sich daraus, dass die bisher in angemieteten Räumlichkeiten betriebene Flüchtlingsunterkunft infolge Kündigung durch den Vermieter nicht mehr weiter betrieben werden könne. Dem ist nicht zu folgen. Der Beschwerdeführer hat die Verzögerungen selbst verursacht, indem er einen bereits zum damaligen Zeitpunkt zu tiefen Verpflichtungskredit beantragte (vgl. VGr, 24. September 2020, VB.2020.00538, E. 2.3). Sodann kann er auch aus dem Schreiben von Regierungsrat Mario Fehr vom 25. November 2022, in dem dieser Ausgaben zur vorsorglichen Bereitstellung von zusätzlichen Unterbringungsstrukturen für Flüchtlinge als gebunden bezeichnete, nichts zu seinen Gunsten ableiten, zumal das vorliegende Projekt nicht die vorübergehende Bewältigung einer aussergewöhnlichen Situation, sondern die langfristige Bereitstellung von Unterkünften zum Ziel hat.

3.8

Nicht zu folgen ist dem Beschwerdeführer sodann, wenn er vorbringt, die Auftragsvergabe sei rechtskräftig geworden, und daraus ableitet, dass er zur Vornahme der (höheren) Ausgabe verpflichtet sei. Die Vorinstanz hat die Genehmigung der Überschreitung des ursprünglichen Verpflichtungskredits aufgehoben. Der Vergabe eines zu einer Überschreitung des Verpflichtungskredits führenden Auftrags wurde damit die kreditrechtliche Grundlage entzogen. Der Beschwerdeführer kann nicht durch Überschreitung seiner finanzhaushaltsrechtlichen Kompetenzen die Gebundenheit einer Ausgabe herbeiführen. Die Rückabwicklung eines allfällig unterzeichneten Vertrags richtet sich nach den Bestimmungen des Privatrechts (vgl. VGr, 20. September 2017, VB.2017.00303, E. 3.5).

4.

4.1

Aus der Qualifikation der Mehrkosten für den Neubau der Flüchtlingsunterkunft ''Einfaches Wohnen'' als neue Ausgaben schliesst die Vorinstanz, diese seien von der Gemeindeversammlung als Zusatzkredit zu genehmigen. Die Vorinstanz stützt sich hierbei auf § 108 Abs. 1 GG, wonach ein Zusatzkredit einzuholen ist, wenn ein Verpflichtungskredit nicht ausreicht, und auf § 109 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 9 Abs. 2 der Gemeindeordnung der Gemeinde Glattfelden (GO Glattfelden), die die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung für den Zusatzkredit begründen.

4.2

Bei der Ermittlung des Sinns einer Rechtsnorm ist primär auf deren Wortlaut abzustellen (grammatikalisches Element). Ist er klar, das heisst eindeutig und unmissverständlich, darf vom Wortlaut nur abgewichen werden, wenn ein triftiger Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisch), ihr Zweck (teleologisch) oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (systematisch) geben, so namentlich, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber nicht gewollt haben kann (BGE 140 II 80 E. 2.5.3 mit zahlreichen Hinweisen; VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00068, E. 4.2).

4.3

Nach dem Wortlaut von § 108 Abs. 1 GG ist ein Zusatzkredit einzuholen, wenn der Verpflichtungskredit nicht ausreicht. Der Wortlaut von § 108 Abs. 1 GG unterscheidet nicht nach den Gründen für die Kostenüberschreitung.

4.4

Auch wenn sich dies nicht unmittelbar aus dem Wortlaut ergibt, grenzt § 108 Abs. 1 in Verbindung mit § 103 GG zwei verschiedene Konstellationen und deren Folgen voneinander ab. Stellt sich nach der Bewilligung eines Verpflichtungskredits heraus, dass dieser nicht ausreicht und dass diese Mehrausgaben unvorhergesehen und unvermeidlich sind, so handelt es sich grundsätzlich um gebundene Ausgaben, die vom für gebundene Ausgaben zuständigen Organ beschlossen werden können. Sind sie nicht unvorhergesehen und unvermeidlich, so handelt es sich grundsätzlich um neue Ausgaben, für die ein Zusatzkredit notwendig ist, der vom hierfür zuständigen Organ zu beschliessen ist (Antrag und Weisung des Regierungsrats zur Totalrevision des Gemeindegesetzes vom 20. März 2013, S. 168 [ABl. 2013-04-19]; vgl. zum Ganzen Patrizia Kaufmann in: Kommentar GG, § 108 GG N. 7 ff.). Beiden in § 108 Abs. 1 GG geregelten Konstellationen ist gemein, dass sich die Umstände nach dem Beschluss über den ursprünglichen Verpflichtungskredit änderten und dass sich die Kosten infolgedessen nachträglich erhöhten.

Vorliegend wäre der Bau der Flüchtlingsunterkunft ''Einfaches Wohnen'' bereits zum Zeitpunkt der Urnenabstimmung nicht zum veranschlagten Preis umsetzbar gewesen. Die zu geringe Höhe des Verpflichtungskredits ergab sich nicht aus einer nachträglichen Veränderung der Umstände, sondern grösstenteils aus einer unsorgfältigen Kostenschätzung. Der Verpflichtungskredit leidet an einem ursprünglichen Mangel. Diese Konstellation wurde vom Gesetzgeber nicht in § 108 Abs. 1 GG geregelt, womit auch die in dieser Bestimmung vorgesehene Einholung eines Zusatzkredits nicht anwendbar ist.

4.5

Bei der Frage der Folgen der Kostenüberschreitung im vorliegenden Fall sind die politischen Rechte der Stimmberechtigten zu berücksichtigen. Die Bewilligung der Kostenüberschreitung mit einem Zusatzkredit könnte nach § 109 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 9 Abs. 2 GO Glattfelden durch die Gemeindeversammlung erfolgen. Dies führte dazu, dass die Bewilligung eines Verpflichtungskredits, der bei sorgfältiger Kostenschätzung den Stimmberechtigten in voller Höhe an der Urne vorgelegt worden wäre, zu einem Teil durch die Gemeindeversammlung erfolgen würde. Die Stimmberechtigten hätten damit nie die Möglichkeit, über die bereits im Zeitpunkt der Abstimmung erkennbaren vollen Kosten an der Urne abzustimmen. Dass Fehler des Gemeinderats bei der Beantragung eines Verpflichtungskredits zu einer Einschränkung der politischen Mitsprache der Stimmberechtigten führen, ist nicht mit Art. 86 Abs. 2 lit. a KV vereinbar. Der ursprüngliche Mangel des Verpflichtungskredits vom 15. Mai 2022 kann nicht durch einen Zusatzkredit geheilt werden, zumal die in der unsorgfältigen Kostenschätzung liegende Verletzung der politischen Rechte der Stimmbevölkerung auch zu einer Aufhebung der Abstimmung über den Verpflichtungskredit hätte führen können (vgl. BGr, 10. April 2019,1C_315/2018, E. 6.2).

Aus dem Gesagten erhellt, dass eine Genehmigung der Kreditüberschreitung mit einem von der Gemeindeversammlung beschlossenen Zusatzkredit vorliegend weder im Sinne des Gesetzgebers ist, noch mit den anwendbaren Verfassungsbestimmungen zu vereinbaren wäre.

4.6

Die Vorinstanz hätte den Beschwerdeführer nicht anweisen dürfen, bei der Gemeindeversammlung einen Zusatzkredit einzuholen. Sollte der Beschwerdeführer am Neubau der Flüchtlingsunterkunft ''Einfaches Wohnen'' festhalten wollen, hätte er den Stimmberechtigten an der Urne einen neuen, ausreichend bemessenen Verpflichtungskredit zu unterbreiten. Ob er an diesem festhält oder beispielsweise die Aufhebung des Verpflichtungskredits beantragt, liegt in seinem Ermessen.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen teilweise gutzuheissen und die Anweisung der Vorinstanz an den Beschwerdeführer, für die Mehrkosten von Fr. 1'144'600.- bei der Gemeindeversammlung einen Zusatzkredit oder die Aufhebung des Verpflichtungskredits zu beantragen, aufzuheben.

6.

In Stimmrechtssachen werden den Parteien nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt, weshalb diese auf die Gerichtkasse zu nehmen sind.