Berufsausübungsverbot (vorsorgliche Massnahme)

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Streitgegenstand ist eine vorsorgliche Massnahme der Beschwerdegegnerin im Sinn eines Berufsausübungsverbots für den Beschwerdeführer als fachlich eigenverantwortlicher Apotheker. Da diese nur für die Dauer des Hauptverfahrens bzw. unter der Bedingung, dass ein Hauptverfahren eingeleitet wird, Bestand hat, liegt ein Zwischenentscheid vor (BGE 134 I 83 E. 3.1; Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 6 N. 32) Zwischenentscheide sind nach § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weiterziehbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können oder wenn die Gutheissung sofort einen Entscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beschwerdeverfahren ersparen würde.

1.3

Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts wird das Vorliegen eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils bei Zwischenentscheiden, mit denen vorsorgliche Massnahmen erlassen bzw. verweigert wurden, regelmässig bejaht (VGr, 9. August 2012, VB.2012.00416, E. 1.3; VGr, 18. August 2011, VB.2011.00442, E. 2.1 und 2.3; vgl. auch BGE 137 III 324 E. 1.1, jedoch auch BGE 144 III 475 E. 1.2). Zwischenentscheide, mit denen in Grundrechte eingegriffen wird, können grundsätzlich einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken. Dies ist auch vorliegend der Fall (vgl. VGr, 9. August 2012, VB.2012.00416, E. 1.3).

1.4

Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

2.1.1

Der Beruf der Apothekerin bzw. des Apothekers ist – wie der Beruf des Arztes, Zahnarztes, Chiropraktors und Tierarztes – ein universitärer Medizinalberuf (Art. 2 Abs. 1 des Medizinalberufegesetzes vom 23. Juni 2006 [MedBG; SR 811.11]). Für die Ausübung eines universitären Medizinalberufs in eigener fachlicher Verantwortung bedarf es einer Bewilligung des Kantons, auf dessen Gebiet der Medizinalberuf ausgeübt wird (Art. 34 MedBG). Die Bewilligung wird erteilt, wenn die gesuchstellende Person ein entsprechendes eidgenössisches Diplom besitzt (Art. 36 Abs. 1 lit. a MedBG) und vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG). Seit dem 1. Januar 2018 müssen Gesuchsteller ausserdem über einen anerkannten Weiterbildungstitel verfügen (Art. 36 Abs. 2 MedBG). Die Inhaber eines eidgenössischen Apothekerdiploms, die wie der Beschwerdeführer zuvor schon im Besitz einer kantonalen Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung waren, sind weiterhin berechtigt, ihren Beruf in der ganzen Schweiz ohne eidgenössischen Weiterbildungstitel in eigener fachlicher Verantwortung auszuüben (Art. 65 Abs. 1bis MedBG). Die Bewilligung wird entzogen, wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind oder nachträglich Tatsachen festgestellt werden, aufgrund derer sie hätte verweigert werden müssen (Art. 38 MedBG).

2.1.2

In eigener fachlicher Verantwortung tätige Apotheker halten sich an die in Art. 40 MedBG normierten Berufspflichten. Sie üben ihren Beruf sorgfältig und gewissenhaft aus; sie halten sich an die Grenzen der Kompetenzen, die sie im Rahmen der Aus‑, Weiter- und Fortbildung erworben haben (lit. a). Sie wahren die Rechte der Patientinnen und Patienten (lit. c). Nach Art. 3 Abs. 1 HMG muss, wer mit Heilmitteln umgeht, alle Massnahmen treffen, die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderlich sind, damit die Gesundheit von Mensch und Tier nicht gefährdet wird. Wird eine Vorschrift des HMG verletzt, ist von einer abstrakten Gefahr für die Gesundheit von Mensch und Tier auszugehen. Eine weitergehende Auseinandersetzung mit möglichen Gesundheitsgefahren ist nicht erforderlich (BGr, 14. Juni 2018,6B_1354/2017, E. 1.3). Bei der Verschreibung, Abgabe und Anwendung von Arzneimitteln müssen die anerkannten Regeln der medizinischen und pharmazeutischen Wissenschaften beachtet werden (Art. 26 Abs. 1 HMG). Dies gilt auch für Betäubungsmittel, die als Heilmittel verwendet werden, wobei die Bestimmungen des Betäubungsmittelgesetzes dann weiterhin anwendbar bleiben, wenn das Heilmittelgesetz keine oder eine weniger weitgehende Regelung vorsieht (Art. 2 Abs. 1 lit. b HMG; Art. 1b BetmG).

Bei Makatussin handelt es sich um ein Arzneimittel, das Dihydrocodein enthält. Der Wirkstoff Dihydrocodein bzw. Codein untersteht als Morphinderivat der Betäubungsmittelgesetzgebung und ist in der Verordnung des Eidgenössischen Departements des Innern [EDI] über die Verzeichnisse der Betäubungsmittel, psychotropen Stoffe, Vorläuferstoffe und Hilfschemikalien vom 30. Mai 2011 [BetmVV-EDI; SR 812.121.11] aufgelistet. Gemäss den Anhängen 1 und 2 BetmVV-EDI ist Dihydrocodein eine kontrollierte Substanz, die allen Kontrollmassnahmen der Betäubungsmittelgesetzgebung unterliegt; sie ist dementsprechend im Verzeichnis a aufgeführt. Dihydrocodeinhaltige Präparate sind gemäss den Anhängen 1 und 4 BetmVV-EDI im Verzeichnis c aufgelistet und von der Kontrolle teilweise ausgenommen, wenn sie die kontrollierten Substanzen nur in den vorgegebenen, reduzierten Konzentrationen enhalten (Art. 3 Abs. 2 lit. c der Verordnung vom 25. Mai 2011 über die Betäubungsmittelkontrolle [BetmKV; SR 812.121.1], vgl. auch Art. 3 Abs. 2 BetmG). Makatussin Hustensirup 80 ml erfüllt diese Voraussetzung (BGr, 6. April 2022,2C_442/2021, E. 5.2 und E. 6.3.1; BVGr, 10. März 2021, C-4125/2019, E. 7.1).

2.1.3

Makatussin-Hustensirup ist für Erwachsene ab 18 Jahren für die Behandlung von Husten bei grippalen Infekten und Reizhusten, auf ärztliche Verschreibung auch bei akuter und chronischer Bronchitis, zugelassen. In der von Swissmedic genehmigten Fachinformation (www.compendium.ch) finden sich sodann die nachfolgenden "wichtigen Warnhinweise":

- "Arzneimittelabhängigkeit und Missbrauchspotenzial: Unter der wiederholten Anwendung von Opioiden kann sich eine Toleranzentwicklung und physische und/oder psychische Abhängigkeit entwickeln.

- Atemdepression: Bei der Anwendung von Opioiden besteht ein Risiko für eine klinisch relevante Atemdepression.

- Gleichzeitige Anwendung mit zentral dämpfenden Substanzen: Die gleichzeitige Anwendung von Opioiden mit Benzodiazepinen oder anderen zentral dämpfenden Substanzen kann zu starker Sedierung, Atemdepression, Koma und Tod führen.

- Versehentliche Exposition: Die versehentliche Anwendung von Makatussin Hustensirup, insbesondere bei Kindern, kann zu einer tödlichen Überdosierung führen.

- Neonatales Opioidentzugssyndrom: Die längere Anwendung von Opioiden in der Schwangerschaft kann zu einem neonatalen Opioidentzugssyndrom führen, das potenziell lebensbedrohlich ist."

2.1.4

Am 1. Januar 2019 wurde das Heilmittelrecht revidiert. Nach alter Rechtslage hatte der Bundesrat die Arzneimittel nach Massgabe der enthaltenen Wirkstoffe eingeteilt in die verschreibungspflichtigen Abgabekategorien A und B (Art. 23 und Art. 24 der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittel [Arzneimittelverordnung aVAM; SR 812.212.21], in Kraft bis am 31. Dezember 2018 [AS 2018 3577]), sowie die Kategorien ohne Verschreibungspflicht C (Abgabe nach Fachberatung durch Medizinalpersonen und weitere dazu besonders ermächtigte Personen; Art. 25 aVAM) und D (Abgabe nach Fachberatung; Art. 26 aVAM) sowie die frei verkäuflichen Arzneimittel (Kategorie E; Art. 27 aVAM; vgl. BGE 142 II 80 E. 2.3). Mit der Revision des Heilmittelrechts am 1. Januar 2019 wurde die Abgabekategorie C aufgehoben und eine Neueinteilung notwendig.

Nach Art. 23 Abs. 1 HMG werden die Arzneimittel in Kategorien mit und ohne Verschreibungspflicht eingeteilt. Die durch Art. 23 Abs. 1 HMG vorgesehene Einteilung ist insofern von Bedeutung, als verschreibungspflichtige Arzneimittel grundsätzlich nur von Apothekern bzw. von weiteren Medizinalpersonen entsprechend den Bestimmungen über die Selbstdispensation abgegeben werden dürfen (Art. 24 Abs. 1 HMG), nicht verschreibungspflichtige Medikamente darüber hinausgehend auch von eidgenössisch diplomierten Drogisten und weiteren Personen mit angemessener Ausbildung (Art. 25 Abs. 1 HMG; BGE 142 II 280 E. 2.3; BGr, 4. Oktober 2010,2C_767/2009, E. 3.1 und 3.2). Das einschlägige Verordnungsrecht folgt dieser Systematik: Im 2. Abschnitt des 3. Kapitels ("Kategorien mit Verschreibungspflicht") wird einerseits die einmalige Abgabe auf ärztliche Verschreibung (Art. 41 VAM; Abgabekategorie A; verschärft verschreibungspflichtige Medikamente) geregelt, anderseits generell die Abgabe auf ärztliche Verschreibung hin (Art. 42 VAM; Abgabekategorie B). Im 3. Abschnitt des 3. Kapitels finden sich sodann die "Kategorien ohne Verschreibungspflicht". Zu unterscheiden ist hier zwischen Arzneimitteln, die zwar ohne Verschreibung, aber nur nach Fachberatung abgegeben werden dürfen (Art. 43 VAM; Abgabekategorie D) und solchen, die ohne Fachberatung frei verkäuflich sind (Art. 44 VAM; Abgabekategorie E).

Das Gesetz sieht – in gewisser Relativierung der oben dargestellten Systematik – vor, dass Apotheker gewisse (an sich verschreibungspflichtige) Arzneimittel der Abgabekategorien A und B bei Einhaltung bestimmter Voraussetzungen ohne ärztliche Verschreibung abgeben dürfen. Dies gilt nach Art. 24 Abs. 1 lit. a HMG namentlich dann, wenn der Apotheker direkten Kontakt mit der betroffenen Person hat, er die Abgabe dokumentiert und es sich um Arzneimittel und Indikationen handelt, die der Bundesrat bezeichnet hat (Ziff. 1) oder ein begründeter Ausnahmefall vorliegt (Ziff. 2; vgl. zum Ganzen BGr, 6. April 2022,2C_442/2021, E. 4.1 und 4.2).

2.1.5

Makatussin-Sirup wird, teilweise in Kombination mit anderen Stoffen (Mischkonsum), als Rauschmittel eingesetzt, mit der Folge einer direkten oder indirekten Gesundheitsgefährdung (vgl. BVGr, 10. März 2021, C-4125/2019, E. 7.7, sowie die dazugehörige Medienmitteilung vom 28. April 2021). Mit Urteil vom 6. April 2022 im Verfahren 2C_442/2021 wies das Bundesgericht die Beschwerde der Inhaberin I AG gegen die von Swissmedic vorgenommene und vom Bundesverwaltungsgericht im obgenannten Urteil vom 10. März 2021 bestätigte Umteilung von der (ehemaligen) Abgabekategorie C in die Abgabekategorie B ab. Diese Umteilung wurde am 5. Mai 2022 im Swissmedic Journal 04/2022 publiziert (https://www.swissmedic.ch/swissmedic/de/home/ueber-uns/publikationen/swissmedic-journal/swissmedic-journal-2022.html; zuletzt besucht am 7. Juni 2024). Das Bundesgericht stützte den Schluss des Bundesverwaltungsgerichts, dass Drogisten betäubungsmittelhaltige Heilmittel nach der Konzeption des BetmG (weiterhin) nicht an Patienten abgeben dürfen, zumal Art. 9 BetmG eine solche Abgabe nur durch Medizinalpersonen und verantwortliche Leiter von öffentlichen oder von Spitalapotheken vorsieht (BGr, 6. April 2022,2C_442/2021, E. 6.3.2).

2.2

2.2.1

Gemäss Art. 43 Abs. 1 MedBG kann die Aufsichtsbehörde – im Kanton Zürich die KHZ (§ 18 i.V. m. § 3 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 [GesG; LS 810.1] i. V. m. § 1 sowie Anhang 2 Ziff. 3 lit. c der Organisationsverordnung der Gesundheitsdirektion vom 23. Dezember 2021 [OV GD; LS 172.110.5]) – bei Verletzung der Berufspflichten, der Vorschriften dieses Gesetzes oder von Ausführungsbestimmungen zu diesem Gesetz als Disziplinarmassnahmen eine Verwarnung (lit. a), einen Verweis (lit. b), eine Busse bis zu Fr. 20'000.- (lit. c), ein Verbot der Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung für längstens sechs Jahre (befristetes Verbot; lit. d) oder ein definitives Verbot der Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung für das ganze oder einen Teil des Tätigkeitsspektrums (lit. e) anordnen. Ein Verbot der selbständigen Berufsausübung nach Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG gilt auf dem gesamten Gebiet der Schweiz; es setzt jede Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung ausser Kraft (Art. 45 MedBG).

2.2.2

Die Rechtsinstitute der Bewilligungspflicht nach Art. 34 MedBG und der Berufspflichten nach Art. 40 MedBG haben den Schutz der öffentlichen Gesundheit zum Ziel. Der Inhalt der Berufspflichten überschneidet sich teilweise mit den Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung, indem ihnen das Element der Vertrauenswürdigkeit implizit zugrunde gelegt ist: Durch die mehrfache und gravierende Verletzung von Berufspflichten kann die Vertrauenswürdigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG zerstört werden. Der Verlust der Vertrauenswürdigkeit kann also, muss aber nicht aus der Verletzung von Berufspflichten resultieren (BGr, 17. Juni 2014,2C_853/2013, E. 5.3). Nach der Rechtsprechung sind an die Vertrauenswürdigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG hohe Anforderungen zu stellen. Wie in vergleichbaren Fällen, so etwa der Löschung aus dem kantonalen Anwaltsregister (Art. 9 des Anwaltsgesetzes vom 23. Juni 2000 [BGFA; SR 935.61]), ist auch das Verhalten ausserhalb der eigentlichen Berufstätigkeit massgebend, wobei namentlich die charakterliche Eignung der betreffenden Person zu berücksichtigen ist. Praxisgemäss muss zudem die Vertrauenswürdigkeit nicht nur im Verhältnis des Bewilligungsinhabers (bzw. Gesuchstellers) zu den Patienten, sondern auch zu den Gesundheitsbehörden erfüllt sein (BGr, 17. Juni 2014,2C_853/2013, E. 5.5 mit weiteren Hinweisen).

2.3

2.3.1

Nach Art. 43 Abs. 4 MedBG kann die Aufsichtsbehörde die Bewilligung zur Berufsausübung während des Disziplinarverfahrens einschränken, mit Auflagen versehen oder entziehen. Während ein nach Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG als Disziplinarsanktion ausgesprochenes Berufsausübungsverbot auf dem gesamten Gebiet der Schweiz gilt und es jede Bewilligung zur Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung ausser Kraft setzt (Art. 45 Abs. 1 und 2 MedBG), betrifft das von der Beschwerdegegnerin vorsorglich ausgesprochene Berufsverbot nur die Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung im Kanton Zürich. Die Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung in anderen Kantonen ist davon grundsätzlich nicht betroffen. Ein als vorsorgliche Massnahme ausgesprochenes Berufsausübungsverbot ergeht sodann auch nicht als Disziplinarsanktion, sondern als Einschränkung der Berufsausübungsbewilligung während der Dauer des Disziplinarverfahrens und dient allein dem Schutz der öffentlichen Gesundheit (VGr, 25. August 2022, VB.2021.00632, E. 2.3.2; vgl. BGr, 2. April 2019,2C_907/2018, E. 4.2 f. und 5.1). Als vorsorgliche Massnahme gilt der auf Art. 43 Abs. 4 MedBG abgestützte vorsorgliche Bewilligungsentzug für die Dauer des Hauptverfahrens (vorliegend das Disziplinarverfahren); sie fällt spätestens mit dem (rechtskräftigen) Entscheid in der Hauptsache dahin (BGr, 8. Juni 2020,2C_707/2019, E. 3.6).

2.3.2

Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen setzt deren Notwendigkeit und mithin besondere Gründe voraus. Verlangt wird insofern zunächst, dass die Anordnung der Massnahme dringlich ist. Diese hat sodann einem legitimen Ziel zu dienen und muss geeignet sowie in persönlicher, sachlicher, zeitlicher und örtlicher Hinsicht erforderlich sein, um dieses Ziel vor einem nicht leicht wiedergutzumachenden Nachteil zu schützen. Erforderlich ist ferner, dass die Abwägung der verschiedenen Interessen den Ausschlag für den einstweiligen Rechtsschutz gibt und dieser verhältnismässig erscheint. Der durch die Endverfügung zu regelnde Zustand soll weder präjudiziert noch verunmöglicht werden. Vorsorgliche Massnahmen beruhen auf einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Die Hauptsachenprognose soll dabei berücksichtigt werden, wenn sie eindeutig ist; bei tatsächlichen oder rechtlichen Unklarheiten drängt sich hingegen Zurückhaltung auf, weil in diesem Fall die erforderlichen Entscheidgrundlagen im Hauptverfahren erst noch beschafft werden müssen (BGE 130 II 149 E. 2.2 mit Hinweisen; VGr, 13. Oktober 2022, VB.2022.00516, E. 3.2; VGr, 21. Oktober 2020, VB.2020.00685, E. 3.2; Regina Kiener, Kommentar VRG, § 6 N. 16 f.). Aufgrund der Dringlichkeit gilt das Beweismass der Glaubhaftmachung. Dabei genügt es, wenn gewisse Elemente für das Vorhandensein einer Tatsache sprechen, selbst wenn die Entscheidinstanz noch mit der Möglichkeit rechnet, dass sie sich nicht verwirklicht haben könnte (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 29; VGr, 7. Dezember 2017, VB.2017.00427, E. 8.1.2).

3.

3.1

Strittig und summarisch zu prüfen ist vorliegend, ob die Voraussetzungen für die Verhängung eines vorsorglichen Berufsausübungsverbotes als fachlich eigenverantwortlicher Apotheker gegenüber dem Beschwerdeführer erfüllt sind. Dabei gilt das Beweismass der Glaubhaftmachung (oben, E. 2.3). Aus den Akten ergibt sich folgendes Bild:

3.1.1

Gemäss der Verdachtsmeldung der I AG an die Beschwerdegegnerin vom 27. Juni 2022 seien im Jahr 2022 folgende Bestellungen von Makatussin Hustensirup 80 ml erfolgt, nachdem die zuvor erfolgte letzte Bestellung von 1 Flasche am 6. Februar 2018 gewesen sei:

- 100 Flaschen am 9. Februar 2022

- 200 Flaschen am 16. Februar 2022

- 400 Flaschen am 22. Februar 2022

- 244 Flaschen am 16. März 2022

- 500 Flaschen am 24. Mai 2022

Sodann wurde eine weitere Bestellung von 400 Flaschen Makatussin Hustensirup am 12. Juni 2022 in der Apotheke C angeliefert (oben, unbestrittener Sachverhalt E. I.C).

3.1.2

Im E-Mail vom 12. Mai 2022 an die Sachbearbeiterin der I AG schrieb der Beschwerdeführer: "(…). Ich habe eine Bitte bzgl. der Makatussinlieferung: Ich bin ab Samstag für 2 Wochen in den Ferien und in der Weiterbildung in L und komme erst nach Auffahrt wieder in die Apotheke. Können wir bitte die Auslieferung verschieben? Ich möchte es gern selbst in der Hand haben (…)". Am 24. Mai 2022 schrieb der Beschwerdeführer: "(…). Sie können gerne noch ProSens protect & relief mitliefern, aber bitte mit 2 getrennten Rechnungen".

3.1.3

Der zuständige Inspektor der KHZ erstattete am 22. Juli 2022 seinen Bericht über die Inspektion vom 6. Juli 2022 in der Apotheke C. Er führte aus, gemäss dem Beschwerdeführer als fachlich gesamtverantwortlicher Person (fgP) sei der im Zeitraum vom 9. Februar bis 24. Mai 2022 bezogene Makatussin Sirup für die Behandlung von "Zwingerhusten" durch die Hundeschule der K GmbH benötigt worden. Der Beschwerdeführer habe im Rahmen der Inspektion keine tierärztlichen Verordnungen bezüglich der Anwendung bzw. Abgabe von Makatussin Sirup für die damit behandelten Tiere vorlegen können. Er habe auch keinerlei Angaben dazu machen können, wie genau Makatussin Sirup zur Behandlung bei "Zwingerhusten" bei Hunden eingesetzt werde bzw. wie viele Hunde behandelt würden. Belege über eingegangene Bestellungen der K GmbH habe er keine vorlegen können und angegeben, die Bestellungen seien jeweils telefonisch durch die Hundeschule in der Apotheke C aufgegeben worden. Gemäss dem Beschwerdeführer seien die Wareneingänge im Warenbewirtschaftungssystem der Apotheke weder ein- noch ausgebucht worden, es seien hierfür auch keine Rechnungen erstellt worden. Gemäss dem Beschwerdeführer befinde sich sowohl die Apotheke C als auch die Hundeschule im Besitz des "gleichen Inhabers", somit hätte er gedacht, es sei kein Problem, die Ware in dieser Art und Weise abzugeben. Es sei durch den Inspektor anhand entsprechender Belege festgestellt worden, dass die K GmbH mehrfach durch die Apotheke C mit anderen Arzneimitteln – zugelassene Humanarzneimittel sowie Tierarzneimittel und nicht-zulassungspflichtige Arzneimittel sowie andere Produkte – beliefert worden sei (S. 6).

Es seien insgesamt vier kritische und fünf wesentliche Mängel sowie ein anderer Mangel aufgenommen worden. Der Qualitätssicherungsstandard des Betriebs sei im Hinblick auf den Detailhandel (Abgabe von Makatussin Sirup sowie anderen rezeptpflichtigen Arzneimitteln) und auf den Umgang mit kontrollierten Substanzen des Verzeichnisses c (Abgabe von Makatussin Sirup) als nicht akzeptabel zu bezeichnen. Durch den Beschwerdeführer als fgP seien mehrfach Arzneimittel aller Abgabekategorien an die K GmbH abgegeben worden, obwohl diese weder zum Bezug noch zur Abgabe von Arzneimitteln berechtigt gewesen sei. Die Sorgfaltspflichten, welche die fgP im Rahmen seiner Berufsausübung als Apotheker sowohl bei der Abgabe rezeptpflichtiger als auch nicht rezeptpflichtiger Arzneimittel wahrzunehmen habe, seien mehrfach und in gravierender Weise nicht eingehalten worden (S. 11).

3.1.4

Am 14. September 2022 fand die staatsanwaltschaftliche Konfrontationseinvernahme statt, an welcher der Beschwerdeführer sowie M und N als Beschuldigte im Zusammenhang mit dem Handel mit Makatussin einvernommen wurden. Dabei sagte M aus, er habe das Makatussin beim Beschwerdeführer gekauft (S. 3). Er und N hätten den Beschwerdeführer im Januar/Februar 2022 getroffen, als die Erstgenannten ein Corona-Testcenter hätten eröffnen wollen, was indes gescheitert sei (S. 7). Er habe den Beschwerdeführer gefragt, ob es möglich wäre, Makatussin über ihn zu kaufen. Der Beschwerdeführer habe nicht einmal genau gewusst, was das Makatussin genau sei und habe gemeint, er würde es abklären, ob es im BetmG sei, weil er einen "super Job" und einen "super Lohn" habe. Er habe dann gesagt, es sei alles im Grünen, was das Gesetzliche, das Bestellen und das Liefern angehe (S. 6 Mitte). Der Beschwerdeführer habe es nicht für illegal gehalten, es darum bestellt und M den Gefallen gemacht. Der Beschwerdeführer habe ihm das Makatussin zum Einkaufspreis von glaublich Fr. 3.70 verkauft. Er sei ja Apotheker, er sei sich den Betäubungsmittelhandel nicht gewohnt. Falls es mal zu einer grösseren Menge gekommen wäre, hätte der Beschwerdeführer schon etwas verdienen wollen. Leider sei M ja aber alles vom Lieferwagen runtergefallen (S. 3 f.).

3.1.5

Anlässlich der Verhaftung des Beschwerdeführers wurde dessen Mobiltelefon sichergestellt. Dabei wurden im Zeitraum vom 25. Februar bis 23. Mai 2022 diverse Anrufe zwischen dem Beschwerdeführer und M festgestellt.

Am 28. April 2022 schrieb der Beschwerdeführer per WhatsApp an M: "Hallo M, sag, wann gibst du mir das Geld? Ich will sonst die Bestellung im Mai absagen. Schönen Tag und beste Grüsse A." Darauf antwortete M: "A dann weil ich habe momentan keins. Weisst ja Bescheid wegen meinem Fall." Darauf antwortete der Beschwerdeführer: "Haben sie nie gezahlt? 40 Stutz pro Packung? Und die Ampullen für deinen Kollegen?".

3.1.6

Der Beschwerdeführer sagte gegenüber den Strafverfolgungsbehörden wiederholt aus, den Makatussin Hustensirup habe ein "O" bei ihm bestellt, der sich als Vertreter der Hundeschule der K GmbH ausgegeben habe. Es seien drei verschiedene Personen gewesen, die das Makatussin jeweils mit einem etwas älteren verbeulten Lieferwagen abgeholt hätten. Auf die Frage, weshalb er H nicht früher über die vielen Bestellungen von Makatussin informiert habe, antwortete der Beschwerdeführer: "Das ist die Frage. Ich kann nur sagen, dass es bei jeder Firma Tabus gibt, über die man nicht sprechen soll und wir hatten einige Tabus. Und ich habe angenommen, dass sie darüber nicht sprechen wollen. Weil sie sind riesige Hundeliebhaber".

3.2

Die Vorinstanz erwog gestützt auf diese aktenkundigen Tatsachen, der Beschwerdeführer habe seine Sorgfaltspflichten bei der Abgabe des Makatussin Hustensirups mehrfach und in gravierender Weise verletzt. Ebenso pflichtwidrig habe der Beschwerdeführer gehandelt, indem er seine Stellung als leitender Apotheker dazu missbraucht habe, das codeinhaltige und damit eine kontrollierte Substanz enthaltende Arzneimittel für Dritte, die weder zum Bezug noch zur Verwendung oder Abgabe berechtigt gewesen seien, zu bestellen und die Lieferungen an diese weiterzuleiten. Dabei sei wenig glaubhaft, dass der Beschwerdeführer geglaubt haben soll, der Hustensirup sei für den Bedarf einer Hundeschule bestimmt gewesen, und es handle sich bei M um einen "O". Eine auch nur annähernd plausible Erklärung, wofür eine von einer Einzelperson betriebene Hundeschule – angesichts der Verfalldaten – innerhalb von nicht einmal zwei Jahren 1'844 Flaschen Makatussin Sirup benötigen könnte, habe der Beschwerdeführer bislang nicht abgeben können. Vielmehr lägen zahlreiche Hinweise dafür vor, dass der Beschwerdeführer in der Erwartung einer finanziellen Entschädigung sehr wohl gewusst, zumindest aber damit gerechnet habe, dass die Lieferungen für den Verkauf und die missbräuchliche Verwendung des dafür bekannten Hustensirups durch eine Vielzahl von Konsumenten bestimmt gewesen seien. Dafür spreche namentlich die Tatsache, dass er die Bestellungen und Lieferungen nicht im Kontroll- und Dokumentationssystem der Apotheke erfasst habe. Ein umfassenderes Bild über das gesamte, voraussichtlich auch strafrechtlich relevante Fehlverhalten werde der Abschluss der gegen den Beschwerdeführer geführten Strafuntersuchung ergeben. Angesichts der Aktenlage bestünden allerdings schon heute keine Zweifel daran, dass er seine pharmazeutischen Sorgfaltspflichten und Kompetenzen wiederholt und gravierend missachtet habe, sodass mit hoher Wahrscheinlichkeit mit der Anordnung von Disziplinarmassnahmen zu rechnen sei und auch die Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers grundsätzlich infrage zu stellen sein werde.

Der Beschwerdegegnerin sei folglich zuzustimmen, dass erhebliche Verdachtsgründe für wiederholte, schwerwiegende Sorgfaltspflichtverletzungen, aber auch für eine massgebliche Beteiligung an Betäubungsmittelhandel vorlägen, die mit einer erheblichen, zumindest abstrakten Gefährdung der öffentlichen Gesundheit verbunden gewesen seien, habe der Beschwerdeführer doch damit rechnen müssen, dass ein Grossteil des abhängigkeitserzeugenden Hustensirups im Schwarzmarkt lande und missbräuchlich konsumiert werde. Angesichts des Verhaltens des Beschwerdeführers bestehe dabei auch der Verdacht, dass er bei einer erneuten Tätigkeit als fachlich eigenverantwortlicher Apotheker wiederum seine damit einhergehenden Befugnisse zum Bezug und zur Abgabe von Arzneimitteln mit und ohne kontrollierte Substanzen missbrauchen und seine Sorgfaltspflichten missachten könnte, was mit einer erneuten Gefährdung der öffentlichen Gesundheit verbunden wäre. Dabei falle massgeblich ins Gewicht, dass der Beschwerdeführer die Kontrollsysteme in der Apotheke zugegebenermassen bewusst und mit Absicht umgangen habe. Die Dringlichkeit, die für die Anordnung vorsorglicher Massnahmen vorausgesetzt werde, sei damit zu bejahen, zumal ein abschliessender und umfassender Entscheid voraussichtlich erst nach Abschluss des Strafverfahrens möglich sein werde und bis dahin mit sichernden Massnahmen erneute Gefährdungen zu verhindern seien.

Das von der Beschwerdegegnerin angeordnete Verbot eigne sich dazu, eine weitere, nicht sorgfältige Berufsausübung und den Missbrauch der mit der Tätigkeit in eigener fachlicher Verantwortung verbundenen Kompetenzen seitens des Beschwerdeführers und der damit einhergehenden Gefährdung der öffentlichen Gesundheit zu verhindern. Mildere Massnahmen seien nicht ersichtlich. Auch die Zumutbarkeit des Verbots sei zu bejahen. Angesichts der bei Aufnahme einer erneuten Tätigkeit in eigener fachlicher Verantwortung zu befürchtenden, ernsthaften Gefährdung der öffentlichen Gesundheit, habe der Beschwerdeführer eine empfindliche Einschränkung der Berechtigung zur Ausübung seiner Erwerbstätigkeit und damit auch finanzielle Einbussen hinzunehmen. Indem dem Beschwerdeführer eine Tätigkeit unter fachlicher Aufsicht weiterhin erlaubt bleibe, verbleibe ihm weiterhin die Möglichkeit, ein Einkommen zu erzielen. Die angeordnete Massnahme erweise sich damit insgesamt als verhältnismässig.

4.

4.1

Die Erwägungen der Vorinstanz sind weder hinsichtlich der summarischen Sachverhaltsfeststellung noch hinsichtlich der vorgenommenen rechtlichen Würdigung zu beanstanden. Die Darstellung des Beschwerdeführers, er habe in der irrigen Vorstellung gehandelt, der Makatussin Sirup sei für die Hundeschule der K GmbH bestimmt, ist bereits angesichts der hohen Anzahl der weitergegebenen Flaschen von 1'844 Stück in einem Zeitraum von rund 4 Monaten abwegig. Die Kontakte mit den Mitbeschuldigten M und N sind sodann belegt und die Eingeständnisse des Ersteren im Verbund mit den einschlägigen sichergestellten Textnachrichten (vgl. oben, E. 3.1.5) stellen starke Indizien dafür dar, dass der Beschwerdeführer seine Kompetenzen als Apotheker bewusst als für den Handel notwendiges Bindeglied zwischen dem Hersteller und den Konsumenten zur Verfügung stellte. Die grosse Anzahl von 1'844 Flaschen führte für die potenziellen oder effektiven Abnehmer zu einer relevanten abstrakten, eher wohl konkreten Gefährdung, nachdem an der Richtigkeit der Aussage von M, die Flaschen seien vom Lieferwagen gefallen und hätten nicht verkauft werden können (oben, E. 3.1.4), Zweifel angebracht sind.

4.2

Was der Beschwerdeführer hiergegen vorbringt, vermag nicht zu verfangen, wie nachstehend aufzuzeigen ist.

4.2.1

So trifft die Behauptung des Beschwerdeführers, die Kommunikation zwischen ihm und dem Hauptverdächtigen sei schon längst abrupt via Blockierung auf WhatsApp beendet gewesen, als die Hauptmengen des Makatussins Einzug in die Apotheke gefunden hätten, nicht zu, fand doch die Kommunikation mit M vom 25. Februar bis zum 19. April 2022 über dessen erste Nummer und nach deren Sperrung vom 29. April bis zum 23. Mai 2022 über dessen zweite Nummer statt. In diesem Zeitraum wurden 944 Flaschen Makatussin Sirup und somit bereits mehr als die Hälfte der insgesamt 1'844 Flaschen bestellt. Sollte der Beschwerdeführer mit der genannten Behauptung darauf anspielen, dass sein letzter fernmündlicher Kontakt mit M per Mobiltelefon offenbar am 23. Mai 2022 und somit noch vor der Bestellung der 500 Flaschen vom 24. Mai 2022 und der 400 am 12. Juni 2022 gelieferten Flaschen Makatussin Sirup (vgl. oben, E. 3.1.1) stattfand, so kann er auch hieraus nichts ableiten, war er doch auch in der Apotheke telefonisch erreichbar oder persönlich auffindbar.

4.2.2

Weiter ist dem Beschwerdeführer zwar zuzustimmen, dass – isoliert betrachtet – nicht explizit erwähnt wurde, von welchen Medikamenten die WhatsApp-Konversation zwischen ihm und M vom 28. April 2022 (oben, E. 3.1.5) handelte. Mit Blick auf die Gesamtumstände ist indes davon auszugehen, dass es dabei um Makatussin Sirup ging. Der Beschwerdeführer ist an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass bei der vorliegenden summarischen Sachverhaltswürdigung das herabgesetzte Beweismass der Glaubhaftmachung gilt (oben, E. 2.3.2) und nicht etwa das im parallelen Strafverfahren geltende strengere Beweismass, wo aufgrund der Unschuldsvermutung ein Sachverhalt nach Überzeugung des Gerichts mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit erstellt sein muss, damit er dem Angeklagten zur Last gelegt werden kann (statt vieler: BGE 144 IV 345 E. 2.2.3.3). Da es in der vorliegenden Streitsache um den Schutz der öffentlichen Gesundheit (vgl. oben, E. 2.3.1) und nicht um die Strafverfolgung des Beschwerdeführers geht, ist auf das Vorbringen des Beschwerdeführers, wonach in Zweifel zu ziehen sei, ob die Handy-Daten überhaupt verwertet werden dürften, nicht näher einzugehen.

4.2.3

Es mag zutreffen, dass durch die Umteilung von Makatussin Sirup von der Abgabekategorie C in die Abgabekategorie B keine erhebliche Verschärfung der Abgabevorschriften eintrat, wie dies der Beschwerdeführer geltend macht (BVGr, 31. März 2021, C-5006/2019, E. 7.6.2; BGr, 6. April 2022,2C_442/2021, E. 6.3.5). Indes ist nicht ersichtlich, was er hieraus ableiten möchte. Vielmehr entkräftet dies sein gegenüber dem Inspektor am 6. Juli 2022 vorgebrachte Argument, die grösseren Bestellungen von Makatussin Sirup seien damit zu erklären, dass Makatussin Sirup per Ende 2022 infolge der Listenumteilung von der Abgabekategorie C in die Abgabekategorie B aus dem Verkauf gehen solle.

Sowohl nach altem als auch nach neuem Recht wäre bei der Abgabe von Makatussin Sirup eine Fachberatung bzw. ein persönlicher Kontakt des Konsumenten erforderlich gewesen (vgl. oben, E. 2.1.4), welche der Beschwerdeführer bei der Weitergabe der 1'844 Flaschen als Grosslieferungen zu Hunderten unbestrittenermassen nicht geleistet hat. Entscheidend ist, dass die Abnehmer bzw. gemäss derzeitigem Aktenstand der mutmassliche Drogenhändler M ohne den "Gefallen" eines Apothekers (vgl. oben, E. 3.1.4) nicht einmal annähernd an diese Menge des betäubungsmittelhaltigen Makatussin Sirup gelangt wären. Auch daraus, dass er keine Vergleichsurteile betreffend Makatussin gefunden habe, kann der Beschwerdeführer nichts zu seinen Gunsten ableiten.

4.2.4

Der Vorwurf des Betrugs gegenüber der Apotheke C bzw. der E GmbH ist durch die Strafverfolgungsbehörden zu untersuchen. Die diesbezüglichen Ausführungen des Beschwerdeführers sind daher vorliegend ebenso wenig relevant wie diejenigen über die "Integrität des Strafverfahrens" bzw. die "Integrität des Ex-Arbeitgebers" und das vom Beschwerdeführer initiierte Strafverfahren gegen G und H im Kanton Z betreffend diverse Vorwürfe ohne relevanten Zusammenhang zur vorliegenden Streitsache. Es bleibt darauf hinzuweisen, dass der Beschwerdeführer von der vom Ehepaar G/H geführten E GmbH offenbar die Bezahlung eines halben Jahreslohnes wegen missbräuchlicher Kündigung fordert, nachdem das ehemals freundschaftliche Verhältnis in sein Gegenteil gekippt zu sein scheint.

4.2.5

Die Ehefrau des Beschwerdeführers machte in der Beschwerde weiter geltend, es sei vollkommen ungeklärt, unter welchem Druck der Beschwerdeführer bei den Bestellungen und Abgaben gestanden sei und von welchen Personen im Hintergrund er unter diesen Druck gesetzt worden sei. Dies mag zutreffen, allerdings hat der Beschwerdeführer bislang weder im vorliegenden Verfahren noch im Strafverfahren dargetan, ob und gegebenenfalls wer ihn in welcher Weise unter Druck gesetzt haben soll. Jedenfalls lässt die Aktenlage den vom Beschwerdeführer gezogenen Schluss nicht zu, wonach es schlicht nicht darstellbar (gemeint wohl: vorstellbar) sei, dass sich seine "spezielle Situation" wiederholen könnte und eine Gefährdung der Patientensicherheit im Raum stünde. Selbst wenn in irgendeiner Hinsicht im Jahr 2022 eine starke Drucksituation bestanden haben sollte, kann nach heutigem Stand nicht mit genügender Sicherheit ausgeschlossen werden, dass diese noch immer besteht und den Beschwerdeführer zu einem Verhalten veranlasst, dass die Gesundheit anderer erheblich gefährdet.

4.2.6

Eine allfällige Übertretung des BetmG – so der Beschwerdeführer weiter – sei schon am 6. Juli 2022 klar gewesen. Dennoch habe die Beschwerdegegnerin kein vorsorgliches Verbot der Berufsausübung erteilt. Wäre es dramatisch gewesen, hätte die Beschwerdegegnerin ab dem 6. Juli 2022 zeitnah die Apotheke schliessen und dem Beschwerdeführer ein sofortiges Berufsverbot erteilen müssen. Damit wiederholte der Beschwerdeführer sein Vorbringen aus dem Rekursverfahren. Dort hatte er ausgeführt, die Beschwerdegegnerin habe offenbar keine Dringlichkeit darin gesehen, ihm sofort nach der Entlassung aus der zweimonatigen Untersuchungshaft die fachlich eigenverantwortliche Tätigkeit zu verbieten. Erst ein halbes Jahr später sei der entsprechende Entscheid gefällt worden. Je mehr Zeit jedoch seit einer Pflichtverletzung eines Apothekers vergehe, desto weniger dringlich sei es, ihm die Tätigkeit als Apotheker zu verbieten.

Dass bis zur bewilligungsentziehenden Verfügung mehrere Monate verstrichen, ist nicht zu beanstanden, hat die Beschwerdegegnerin diese Zeit doch dazu genutzt, um weitere Sachverhaltsabklärungen zu treffen und dem Beschwerdeführer das rechtliche Gehör zu gewähren, bevor ihm gegenüber einschneidende vorsorgliche Massnahmen getroffen wurden (VGr, 9. Januar 2020, VB.2019.00789, E. 6.2). Wie die Vorinstanz zutreffend festhielt, sorgte der Beschwerdeführer sodann mit seinem Fristerstreckungsgesuch selbst für eine Verzögerung des Verfahrens (vgl. oben, Sachverhalt E. I.D).

Die weiteren Ausführungen des Beschwerdeführers zur "Integrität der Beschwerdegegnerin" vermögen nichts zur Beantwortung der sich vorliegend stellenden Fragen beizutragen. Gleiches gilt für die Ausführungen zur "Integrität der I AG".

4.2.7

Die Indizienlage spricht klar gegen die Darstellung des Beschwerdeführers, er habe in der irrigen Vorstellung gehandelt, der Makatussin Sirup sei für die Hundeschule der K GmbH bestimmt gewesen (oben, E. 4.1). So räumte der Beschwerdeführer denn in der Beschwerdeschrift auch ein, dass die "Hustensaft-Hundeschule-Story" tatsächlich seltsam klinge. Auf seine wenig substanziierten Ausführungen, wonach dies daran liegen könnte, dass das Ehepaar G/H einen ungewöhnlichen Lebensstill pflege, in dem eine besondere Hundeschule mit einem besonderen Umfeld vorkomme, ist daher nicht näher einzugehen.

4.2.8

Entgegen dem Beschwerdeführer haben weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerin erwogen, der Beschwerdeführer sei befähigt, im Kanton X oder Y als fachlich eigenverantwortlicher Apotheker tätig zu sein. Dass er dies offenbar versucht hat, dabei jedoch an formellen Hürden gescheitert ist, tut daher nichts zur Sache. Zutreffend hielt die Vorinstanz im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung fest, indem dem Beschwerdeführer eine Tätigkeit unter fachlicher Aufsicht weiterhin erlaubt bleibe, verbleibe ihm weiterhin die Möglichkeit, ein Einkommen zu erzielen (oben, E. 4). Die geltend gemachten Schwierigkeiten infolge fehlender Ausstellung eines COGS durch die Beschwerdegegnerin, eine solche Stelle in einem Nachbarskanton zu finden, vermögen hieran nichts zu ändern, zumal weder konkrete frustranen Suchbemühungen noch die Voraussetzung eines solchen COGS für eine Stelle als Assistenzapotheker in den Kantonen X oder Y (eindeutig) belegt sind und sich der Beschwerdeführer jedenfalls nicht um eine solche Stelle im Kanton Zürich bemüht zu haben scheint. Hier stünde ihm die Tätigkeit als Assistenzapotheker weiterhin frei. Somit kann offenbleiben, ob auch die Verhältnismässigkeit eines "faktischen Berufsverbots", das der Beschwerdeführer moniert, gegeben wäre.

4.2.9

Der Eingabe des Beschwerdeführers vom 8. September 2023 sind keine neuen wesentlichen Behauptungen bzw. Angaben zum Sachverhalt zu entnehmen. In den Eingaben vom 23. September 2023 äusserte sich der Beschwerdeführer erneut zu den Betrugsvorwürfen und zu mittlerweile aufgetretenen angeblichen Unzulänglichkeiten des laufenden Strafverfahrens, was für das vorliegende Verfahren indes keine Bedeutung hat (vgl. oben, E. 4.2.4).

4.3

Zusammenfassend ergibt eine summarische Sachverhaltsprüfung mit dem Beweismass der Glaubhaftmachung, dass der Beschwerdeführer seine Funktion und Kompetenzen als fachlich eigenverantwortlicher Apotheker wohl bewusst für den illegalen Handel mit Makatussin Hustensirup 80 ml, der das Betäubungsmittel Dihydrocodein enthält, zur Verfügung gestellt bzw. ausgenutzt hat. Die Menge von 1'844 Flaschen, welche im Zeitraum von rund vier Monaten in insgesamt sechs Grosslieferungen beim Hersteller bestellt und weitergegeben wurde, führte zu einer erheblichen Gefährdung der öffentlichen Gesundheit, weshalb von einer mehrfachen gravierenden Verletzung der Sorgfaltspflichten als Apotheker auszugehen ist. Seine Vertrauenswürdigkeit, an welche rechtsprechungsgemäss hohe Anforderungen gestellt werden, ist in Frage gestellt. Nach derzeitiger Aktenlage muss von einem relevanten Risiko ausgegangen werden, dass der Beschwerdeführer bei einer erneuten Tätigkeit als fachlich eigenverantwortlicher Apotheker wiederum seine damit einhergehenden Befugnisse zum Bezug und zur Abgabe von Arzneimitteln mit und ohne kontrollierte Substanzen missbrauchen und seine Sorgfaltspflichten missachten könnte, was mit einer erneuten Gefährdung der öffentlichen Gesundheit verbunden wäre. Ein als vorsorgliche Massnahme ausgesprochenes Berufsausübungsverbot während der Dauer des Disziplinarverfahrens erweist sich daher als dringlich und verhältnismässig, um die öffentliche Gesundheit vor einem nicht leicht wiedergutzumachenden Nachteil zu schützen.

Die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 22. Mai 2023 ist rechtens. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und steht ihm keine Umtriebsentschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.

Der vorliegende, einen Zwischenentscheid betreffende Entscheid ist seinerseits ein Zwischenentscheid, der nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) angefochten werden kann (VGr, 21. Dezember 2023, VB.2023.00056, E. 8; Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 32). Sodann ist auf Art. 98 BGG hinzuweisen, wonach mit der Beschwerde gegen Entscheide über vorsorgliche Massnahmen nur die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden kann.