Erteilung der Niederlassungsbewilligung

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über Anordnungen des Migrationsamts betreffend das Aufenthaltsrecht nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin beantragt, ihr sei vorzeitig die Niederlassungsbewilligung zu erteilen. Der Vorinstanzen verweigerten dies aufgrund des Sozialhilfebezugs der Beschwerdeführerin in der Vergangenheit beziehungsweise aufgrund ihrer nicht ausreichenden Teilnahme am Wirtschaftsleben.

Die Vorinstanz begründete ihren Entscheid damit, dass die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung eine besonders erfolgreiche Integration voraussetze, weshalb hohe Anforderungen an die Integration der Beschwerdeführerin gestellt werden könnten. Die Beschwerdeführerin hätte nach Ansicht der Vorinstanz in der arbeitsfreien Zeit ihres Ehemanns zumindest stundenweise einer Teilzeiterwerbstätigkeit nachgehen können, während dieser die Kinder betreut. Dies habe die Beschwerdeführerin jedoch nicht getan. Auch sonst seien keine ausserordentlichen Integrationserfolge ersichtlich, die ihren Sozialhilfebezug kompensieren könnten.

3.

3.1

Gemäss Art. 34 Abs. 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20) kann Ausländerinnen und Ausländern die Niederlassungsbewilligung erteilt werden, wenn sie sich insgesamt mindestens zehn Jahre mit einer Kurzaufenthalts- oder Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz aufgehalten haben und sie während der letzten fünf Jahre ununterbrochen im Besitz einer Aufenthaltsbewilligung waren (lit. a), keine Widerrufsgründe nach Art. 62 und Art. 63 Abs. 2 AIG vorliegen (lit. b) und sie integriert sind (lit. c).

Es ist unbestritten, dass sich die Beschwerdeführerin noch keine zehn Jahre mit einer Kurzaufenthalts- oder Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz aufhält, weshalb eine ordentliche Erteilung der Niederlassungsbewilligung gestützt auf Art. 34 Abs. 2 AIG nicht in Betracht kommt (Art. 34 Abs. 2 lit. a).

3.2

Wichtige Gründe für eine vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung im Sinn von Art. 34 Abs. 3 AIG macht die Beschwerdeführerin nicht geltend und sind auch nicht ersichtlich.

4.

4.1

Gestützt auf Art. 34 Abs. 4 AIG kann Ausländerinnen und Ausländern die Niederlassungsbewilligung bereits nach einem ununterbrochenen Aufenthalt mit Aufenthaltsbewilligung während der letzten fünf Jahre erteilt werden, wenn keine Widerrufsgründe nach Art. 62 oder Art. 63 Abs. 2 AIG vorliegen, sie integriert sind und sich gut in der am Wohnort gesprochenen Landessprache verständigen können (Art. 34 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 2 lit. b und c AIG).

4.2

Seit dem 1. Januar 2019 wird sowohl für die ordentliche Erteilung der Niederlassungsbewilligung nach einem zehnjährigen Aufenthalt als auch für die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung vorausgesetzt, dass die Ausländerin oder der Ausländer integriert ist (Art. 34 Abs. 2 lit. c und Abs. 4 AIG). Dabei gilt die betreffende Ausländerin oder der betreffende Ausländer als integriert, wenn sie oder er die Integrationskriterien nach Art. 58a Abs. 1 AIG erfüllt (Art. 60 Abs. 1 und Art. 62 Abs. 1 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 [VZAE]; vgl. auch Art. 34 Abs. 2 lit. b Variante 2 in Verbindung mit Art. 63 Abs. 2 AIG). Massgebende Kriterien sind somit die Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, die Respektierung der Werte der Bundesverfassung, die Sprachkompetenzen sowie die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (Art. 58a Abs. 1 AIG). Bei der Prüfung des Gesuchs um vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung wird zudem der Integrationsgrad der Familienangehörigen berücksichtigt, die älter als zwölf Jahre sind (Art. 62 Abs. 2 VZAE).

Bis zum Inkrafttreten der revidierten Bestimmungen per 1. Januar 2019 setzte die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung eine besonders erfolgreiche Integration voraus (vgl. Art. 34 Abs. 4 des Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2005 in der bis zum 31. Dezember 2018 geltenden Fassung; VGr, 17. Februar 2020, VB.2019.00672, E. 3 mit Hinweisen). In Bezug auf die Sprachkompetenzen gilt dies auch unter dem neuen Recht. Im Sinn eines Anreizsystems wird bei der vorzeitigen Erteilung der Niederlassungsbewilligung heute vorausgesetzt, dass sich die Ausländerin oder der Ausländer gut in der am Wohnort gesprochenen Landessprache verständigen kann (Art. 34 Abs. 4 AIG; BBl 2013, 2397 ff., 2417). Namentlich muss die Ausländerin oder der Ausländer nachweisen, dass sie oder er über mündliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem Referenzniveau B1 und schriftliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem Referenzniveau A1 des Referenzrahmens verfügt (Art. 62 Abs. 1^bis VZAE). Ob Art. 34 Abs. 4 AIG im Übrigen weiterhin einen besonderen Integrationserfolg für die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung voraussetzt, wurde vom Verwaltungsgericht bislang nicht einheitlich beantwortet (vgl. VGr, 23. Februar 2022, VB.2021.00821, E. 3.1.1, 3.1.2 und 4.3.2 sowie 2. Februar 2022, VB.2021.00816, E. 4.4). In diversen Urteilen übernahm das Verwaltungsgericht die bisherige Rechtsprechung, ohne sich mit der revidierten gesetzlichen Grundlage auseinanderzusetzen (vgl. statt vieler VGr, 12. Oktober 2023, VB.2023.00413, E. 2.3). Aus dem Wortlaut der revidierten Bestimmung sowie den Materialien geht jedoch hervor, dass eine besonders erfolgreiche Integration nur noch in sprachlicher Hinsicht vorausgesetzt wird (Art. 34 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 2 lit. c AIG; BBl 2013, 2397 ff., 2417; Peter Bolzli, in: Marc Spescha et al., Kommentar Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2019, Art. 34 AIG N. 19; Silvia Hunziker/Jsabelle Mayer-Knobel/Selina Sigerist, in: Martina Caroni/Daniela Thurnherr [Hrsg.], Ausländer- und Integrationsgesetz [AIG], 2. A., Bern 2024, Art. 34 N. 50; so auch das den Ehemann der Beschwerdeführerin betreffende Urteil VGr, 2. Februar 2022, VB.2021.00816, E. 4.4). Die verwaltungsgerichtliche Praxis ist daher zu präzisieren und es ist festzuhalten, dass die Anforderungen an die Integration für die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung diejenigen für die ordentliche Erteilung der Niederlassungsbewilligung lediglich noch in sprachlicher Hinsicht übersteigen. Im Übrigen setzt die Bestimmung keinen besonderen Integrationserfolg mehr voraus.

4.3

Die Teilnahme am Erwerb von Bildung ist gemäss Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG der Teilnahme am Wirtschaftsleben gleichgesetzt. Am Erwerb von Bildung nimmt teil, wer eine Aus- oder Weiterbildung absolviert, die etwa zu einem eidgenössischen Berufsattest, einem eidgenössischen Fähigkeitszeugnis oder einer Maturität führt. Brückenangebote, die den Einstieg in die formale Bildung unterstützen, sind ebenfalls als Bildung im Sinn der Bestimmung zu werten. Auch weitere Bildungsangebote, die die wirtschaftliche Selbständigkeit der betreffenden ausländischen Person nachhaltig fördern, können unter die Bestimmung subsumiert werden (Stefanie Kurt, in: Martina Caroni/Daniela Thurnherr [Hrsg.], Ausländer- und Integrationsgesetz [AIG], 2. A., Bern 2024, Art. 58a N. 25; vgl. Art. 77e Abs. 2 VZAE).

4.4

Bei der Beurteilung des Integrationskriteriums der Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung sind die persönlichen Verhältnisse der gesuchstellenden Person angemessen zu berücksichtigen (Art. 58a Abs. 2 AIG). Eine Abweichung von diesem Integrationskriterium ist unter anderem möglich, wenn die ausländische Person das Kriterium aufgrund der Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen kann (Art. 77f lit. c Ziff. 3 VZAE).

4.5

Nach Art. 34 Abs. 4 AIG besteht kein Anspruch auf die Erteilung der Niederlassungsbewilligung, weshalb der Entscheid im Rahmen des pflichtgemässen Ermessens zu treffen ist (vgl. Art. 96 Abs. 1 AIG). In solche Ermessensentscheide kann das Verwaltungsgericht nur eingreifen, wenn ein qualifizierter Ermessensfehler vorliegt. Darunter fallen Missbrauch sowie Über- oder Unterschreitung des Ermessens (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG; VGr, 13. April 2022, VB.2021.00533, E. 2.1 Abs. 2).

4.6

Das Migrationsamt hat eine Weisung zur Erteilung der Niederlassungsbewilligung erlassen (Weisung des Migrationsamts "Niederlassungsbewilligung" vom 13. Mai 2024). Gemäss dieser wird im Kanton Zürich für die ordentliche Erteilung der Niederlassungsbewilligung nach zehn Jahren unter anderem vorausgesetzt, dass die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller in den letzten drei Jahren nicht während mehr als sechs Monaten auf die Unterstützung durch die Sozialhilfe angewiesen war (vgl. N. 4.3.4 in Verbindung mit N. 3.1.2.4 und 3.2.2.4). Für die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung wird gemäss der Weisung vorausgesetzt, dass die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller während der letzten fünf Jahre ihres Aufenthalts in der Schweiz einer Erwerbstätigkeit nachgegangen ist und während der gesamten Dauer des Aufenthalts in der Schweiz nie von der Sozialhilfe unterstützt wurde (N. 6.3 und 6.3.1).

Die Weisungen des Migrationsamts sind für die gerichtlichen Rechtsmittelinstanzen nicht verbindlich und auch die Verwaltungsbehörden haben jeden Einzelfall zu prüfen und ihr Ermessen pflichtgemäss auszuüben. Gemäss der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts können solche Weisungen aber als Auslegungshilfe dienen (VGr, 6. Juli 2022, VB.2022.00330, E. 3.3). Die in der Weisung genannten strengen Voraussetzungen für die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung in wirtschaftlicher Hinsicht stellen jedoch nach dem Sinn und Zweck der Integrationskriterien keine überzeugende Konkretisierung der entsprechenden Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen dar. Die vorausgesetzte Sozialhilfeunabhängigkeit während des gesamten Aufenthalts sowie die fünfjährige Erwerbstätigkeit erweisen sich mit Blick auf die vom Gesetzgeber vorgenommene Revision von Art. 34 Abs. 4 AIG als zu restriktiv (vgl. vorne E. 4.2). Zudem widersprechen sie der vom Gesetzgeber gewollten Gleichstellung des Erwerbs von Bildung mit der Teilnahme am Wirtschaftsleben (vgl. vorne E. 4.3). Die Weisung ist daher in dieser Hinsicht als nicht massgebend zu betrachten.

5.

5.1

Die Beschwerdeführerin verfügt seit dem 9. Oktober 2017 über eine Aufenthaltsbewilligung. Damit erfüllt sie die zeitliche Voraussetzung von Art. 34 Abs. 4 AIG.

5.2

Nach ihrer Einreise bezog die Beschwerdeführerin während rund drei Jahren Sozialhilfe. Per 22. Januar 2020 belief sich der bezogene Betrag auf Fr. 30'739.40. In der Zeit vom 1. Juni 2020 bis zum 31. Oktober 2020 bezog sie noch Fr. 439.25. Per 31. Oktober 2020, mithin vor rund vier Jahren, konnte sie sich von der Sozialhilfe lösen. Aktuell absolviert sie eine Berufslehre, was zu einer nachhaltigen Integration in den Arbeitsmarkt beiträgt. Insgesamt besteht keine konkrete Gefahr, dass die Beschwerdeführerin künftig auf Sozialhilfe angewiesen sein wird. Deshalb ist der Widerrufsgrund der Sozialhilfeabhängigkeit nach Art. 62 Abs. 1 lit. e AIG – wie die Vorinstanz zutreffend festhielt – nicht gegeben.

Im Betreibungsregisterauszug der Beschwerdeführerin sind keine Schulden verzeichnet. Auch sonst bestehen keine Hinweise, dass die Beschwerdeführerin einen der übrigen Widerrufsgründe nach Art. 62 AIG gesetzt hat. Damit erfüllt sie die Voraussetzung des Fehlens von Widerrufsgründen nach Art. 34 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 2 lit. b Variante 1 AIG.

5.3

Die Integrationskriterien der Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie der Respektierung der Bundesverfassung sind zu bejahen, gegenteilige Hinweise bestehen keine (Art. 58a Abs. 1 lit. a und b AIG).

5.4

Gemäss telc-Sprachzertifikat vom 25. August 2022 verfügt die Beschwerdeführerin über Deutschkenntnisse auf dem Niveau B1. Folglich kann sie sich im Sinn von Art. 34 Abs. 4 AIG gut in der am Wohnort gesprochenen Landessprache verständigen (vgl. Art. 62 Abs. 1bis VZAE). Das Integrationskriterium der Sprachkompetenzen gemäss Art. 58a Abs. 1 lit. c AIG ist damit ebenfalls erfüllt (vgl. Art. 77d Abs. 1 lit. d VZAE).

5.5

Die Beschwerdeführerin absolviert seit August 2023 die zweijährige Berufslehre zur Assistentin Gesundheit und Soziales EBA. Zuvor absolvierte sie eine einjährige Vorlehre in einem Gesundheitszentrum, nachdem sie im Schuljahr 2021/2022 ein Berufsvorbereitungsjahr an der Schule F besucht hatte. Das Absolvieren der Berufslehre zählt als Erwerb von Bildung im Sinn von Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG. Die Vorlehre sowie das Berufsvorbereitungsjahr haben den Einstieg der Beschwerdeführerin in die formale Bildung unterstützt, weshalb sie ebenfalls als Erwerb von Bildung im Sinn dieser Bestimmung zu qualifizieren sind (vgl. vorne E. 4.3).

Die Beschwerdeführerin nimmt jedoch erst seit etwas mehr als drei Jahren am Erwerb von Bildung teil. Bevor die Beschwerdeführerin mit dem Berufsvorbereitungsjahr begann, nahm sie weder am Wirtschaftsleben teil noch erwarb sie formale Bildung. Zudem bezog sie in den ersten drei Jahren ihres Aufenthalts Sozialhilfe. Dies lässt sich jedoch zumindest teilweise mit der Geburt ihrer zwei Kinder in dieser Zeit, der von ihr wahrgenommenen Kinderbetreuung sowie den von ihr phasenweise besuchten Deutschintensivkursen erklären.

Insgesamt arbeitet die Beschwerdeführerin seit ihrer Einreise im Rahmen ihrer Möglichkeiten auf eine nachhaltige Integration auf dem Schweizer Arbeitsmarkt hin. Unterdessen nimmt sie seit über drei Jahren erfolgreich am Erwerb von Bildung teil. Damit ist das Integrationskriterium der Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung als ausreichend erfüllt zu qualifizieren.

5.6

Der Ehemann der Beschwerdeführerin absolvierte von 2017 bis 2019 erfolgreich die Berufslehre zum Assistenten für Gesundheit und Soziales. Danach war er im Rahmen eines Berufserfahrungsjahrs als Pflegeassistent in einem Alterszentrum tätig. Seit September 2020 arbeitet er auf seinem erlernten Beruf in einem Vollzeitpensum. Er nimmt folglich am Wirtschaftsleben teil, zuvor war er in Ausbildung und nahm am Erwerb von Bildung teil. Hinweise darauf, dass er die übrigen Integrationskriterien gemäss Art. 58a Abs. 1 lit. a–c AIG nicht erfüllt, bestehen keine. Mit Entscheid vom 11. Oktober 2023 wies die Vorinstanz den Rekursgegner an, ihm die Niederlassungsbewilligung zu erteilen. Der Integrationsgrad des Ehemanns der Beschwerdeführerin ist daher gestützt auf Art. 62 Abs. 2 VZAE jedenfalls nicht zu deren Ungunsten zu berücksichtigen.

5.7

Zusammenfassend ist die Beschwerdeführerin als integriert im Sinn von Art. 34 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 2 lit. c AIG zu qualifizieren. Auch die weiteren Voraussetzungen von Art. 34 Abs. 4 AIG erfüllt sie.

5.8

Der Beschwerdegegner wies das Gesuch der Beschwerdeführerin mit der Begründung ab, der Sozialhilfebezug liege noch keine drei Jahre zurück. Mittlerweile liegt der Sozialhilfebezug rund vier Jahre zurück; zum Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheids lag dieser zwei Jahre und 11 ½ Monate zurück. Die Vorinstanz verweigerte die vorzeitige Niederlassungsbewilligung mit der Begründung, diese würde eine besonders erfolgreiche Integration voraussetzen. Die Beschwerdeführerin erfülle jedoch diese hohen Anforderungen an die Integration nicht. Dabei übersah die Vorinstanz, dass das Gesetz für die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung seit dem 1. Januar 2019 keinen besonderen Integrationserfolg mehr voraussetzt und die Integration der Beschwerdeführerin für die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung ausreicht (vgl. vorne E. 4.2). Damit erweist sich der Entscheid der Vorinstanzen, der Beschwerdeführerin die Niederlassungsbewilligung zu verweigern, als rechtsverletzend.

6.

6.1

Hebt das Verwaltungsgericht eine angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es nach § 63 Abs. 1 VRG selbst. Dabei steht dem Verwaltungsgericht zu, bei Aufhebung eines Ermessensentscheids seinerseits einen Ermessensentscheid zu fällen (Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 63 N. 18; BGr, 15. März 2013,1C_207/2012, E. 3.4.1).

6.2

Wie unter E. 5.1–5.6 dargelegt, erfüllt die Beschwerdeführerin sämtliche Voraussetzungen von Art. 34 Abs. 4 AIG. Der vier Jahre zurückliegende Sozialhilfebezug, der sich mehrheitlich mit der Geburt der zwei Kinder, der Kinderbetreuung und den Deutschintensivkursen erklären lässt, vermag die Weigerung, ihr eine Niederlassungsbewilligung zu erteilen, nicht zu rechtfertigen. Andere Gründe, die gegen eine vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung an die Beschwerdeführerin sprechen, liegen nicht vor.

6.3

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und der Beschwerdegegner anzuweisen, der Beschwerdeführerin die Niederlassungsbewilligung zu erteilen.

7.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekursverfahrens vollständig dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens sind ebenfalls dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a VRG). Dieser ist zudem zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).