Auflagen zum Betrieb einer Kinderkrippe

Die A GmbH mit Sitz an der B-Strasse 01 in F betreibt eine Kindertagesstätte an der C-Strasse 02 in G. Am 14. Juli 2025 gewährte die Sozialbehörde G der A GmbH das rechtliche Gehör zu geplanten Massnahmen im Rahmen der Krippenaufsicht, welches von letzterer am 28. Juli 2025 wahrgenommen wurde. Mit am 1. Dezember 2025 versandtem Beschluss vom 25. November 2025 verhängte die Sozialbehörde G verschiedene Massnahmen gegenüber der A GmbH bzw. deren Standort in G.

II.

Auf den hiergegen am 3. Februar 2026 erhobenen Rekurs der A GmbH trat der Bezirksrat Bülach am 18. Februar 2026 nicht ein, mit der Begründung, dass die Frist verpasst sei.

III.

Am 23. März 2026 erhob die A GmbH Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte unter Entschädigungsfolge, der Beschluss des Bezirksrats Bülach vom 18. Februar 2026 sei aufzuheben und die Sache sei zur materiellen Beurteilung, eventualiter zur Neubeurteilung, an diesen zurückzuweisen.

Die Sozialbehörde G beantragte am 1. April 2026 die Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat Bülach verzichtete am 7. April 2026 auf eine Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist zuständig für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend Anordnungen im Zusammenhang mit der Bewilligung von Kinderkrippen gemäss Art. 13 Abs. 1 lit. b der Pflegekinderverordnung vom 19. Oktober 1977 (PAVO, SR 211.222.338) bzw. Kindertagesstätten und deren Beaufsichtigung (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]; vgl. auch Art. 27 Abs. 2 PAVO; VGr, 17. April 2026, VB.2026.00066, E. 1).

1.2

Nimmt eine Vorinstanz einen Rekurs (teilweise) nicht an die Hand, weil sie eine Eintretensvoraussetzung als nicht erfüllt erachtet, ist die formell unterlegene Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen das Nichteintreten zu wehren (vgl. § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).

1.3

Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin beanstandet zunächst in prozessualer Hinsicht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]), da die Vorinstanz ihr keine Gelegenheit gegeben habe, um zu den per E-Mail vom 4. Februar 2026 von der Beschwerdegegnerin eingereichten Sendungsverfolgungen Stellung zu nehmen.

Ob hierdurch das rechtliche Gehör verletzt wurde, braucht nicht geklärt zu werden. Die Beschwerdeführerin erhielt im vorliegenden Beschwerdeverfahren die Möglichkeit, zu den Sendungsverfolgungen Stellung zu nehmen, womit sich eine Rückweisung der Sache selbst bei gegebener Gehörsverletzung als blosser Leerlauf erwiese – dies verlangt die Beschwerdeführerin auch nicht (vgl. VGr, 5. Juni 2025, VB.2024.00684, E. 2.2 mit Hinweisen). Da die Vorinstanz keine Kosten für ihren Entscheid erhob, belastet eine allfällige Verletzung des rechtlichen Gehörs die Beschwerdeführerin auch nicht, weshalb ihr kein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung einer Gehörsverletzung zukommt – auch diese beantragt sie im Übrigen nicht (vgl. § 21 Abs. 1 VRG).

3.

Die Beschwerdegegnerin sandte ihren Beschluss vom 25. November 2025 der Beschwerdeführerin per A-Post Plus einerseits an deren Sitz in F und andererseits an den Standort der betroffenen Kindertagesstätte in G zu. Für beide Sendungen weist die Sendungsverfolgung der Post eine Zustellung am 2. Dezember 2025 aus.

Bei der Annahme einer gültigen und fristauslösenden Zustellung der Verfügung am 2. Dezember 2025 wäre die 30-tägige Rekursfrist nach § 22 Abs. 1 Satz 1 VRG am 5. Januar 2026 abgelaufen (siehe Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 11 N. 18 dazu, dass im Rekursverfahren keine Gerichtsferien gelten), weshalb die Vorinstanz zum Schluss gelangte, dass der am 3. Februar 2026 erhobene Rekurs verspätet erfolgt sei. Die Beschwerdeführerin bestreitet demgegenüber die Zustellungen am 2. Dezember 2025 und macht geltend, sie habe "erst über die Krippenaufsicht der Stadt Zürich" Kenntnis von dem am 25. November 2025 ergangenen Beschluss erhalten.

4.

4.1

Die Beweislast in Bezug auf die Rechtzeitigkeit einer fristgebundenen Handlung trägt diejenige Partei, die diese Handlung vornehmen muss. Für die richtige Zustellung trägt die Behörde die Beweislast (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 22 N. 24). Aus einer mangelhaften behördlichen Zustellung dürfen einer Betroffenen keine Nachteile erwachsen; in der Regel ist aber nicht von der Nichtigkeit der Verfügung auszugehen. Dies bedeutet, dass die Rechtsmittelfrist einer Anordnung, welche einer empfangsberechtigten Partei zu Unrecht nicht oder nicht korrekt zugestellt wird, für diese Partei nicht zu laufen beginnt. Nach Treu und Glauben darf die Partei aber mit der Geltendmachung ihrer Ansprüche nicht beliebig zuwarten. Sie ist gehalten, sich innert angemessener Frist ab Kenntnis des für sie nachteiligen Entscheids mit geeigneten Vorkehren dagegen zur Wehr zu setzen. Diese Frist beginnt dann zu laufen, wenn der Partei der Entscheid oder zumindest sein wesentlicher Inhalt bekannt war oder bei der nach den Umständen zu erwartenden Sorgfalt hätte bekannt sein müssen (vgl. VGr, 7. März 2019, VB.2018.00671, E. 4.3.1 mit Hinweisen; vgl. auch BGr, 5. März 2025,1C_713/2024, E. 4.3; Plüss, § 10 N. 109). Da der Betroffenen aus einer mangelhaften Zustellung kein Nachteil erwachsen darf, muss ihr im Regelfall ab diesem Zeitpunkt die von § 11 Abs. 1 Satz 1 VRG vorgegebene 30-tägige Rekursfrist zur Verfügung stehen.

4.2

Umgekehrt kann die angemessene Frist im vorliegenden Fall aber auch nicht mehr als 30 Tage ab Kenntnis betragen. Aufgrund der Eingabe des Rekurses am 3. Februar 2026 wäre die angemessene Frist somit gewahrt, sofern die Beschwerdeführerin erst am 4. Januar 2026 oder später tatsächliche Kenntnis vom Beschluss der Beschwerdegegnerin erlangte (vgl. § 11 Abs. 1 Sätze 2 und 3 VRG sowie Plüss, § 11 N. 12 zur Fristauslösung durch die Zustellung von A-Post-Plus-Sendungen am Samstag).

Die Beschwerdeführerin macht zwar geltend, "erst über die Krippenaufsicht der Stadt Zürich" Kenntnis vom Beschluss der Beschwerdegegnerin erlangt zu haben. Sie führt jedoch nichts Näheres zur entsprechenden Kenntnisnahme aus und lässt insbesondere unerwähnt und unbelegt, wann genau und auf welche Weise sie tatsächliche Kenntnis vom Beschluss erhalten hat. Die Beschwerdeführerin bringt nicht vor, dass sie den Beschluss erst zu einem nach dem 4. Januar 2026 liegenden Zeitpunkt bei der Beschwerdegegnerin oder anderweitig extern erhältlich gemacht habe, und dies ist auch nicht aktenkundig. Daher muss in Betracht gezogen werden, dass die Beschwerdeführerin bereits vor dem 4. Januar 2026 tatsächliche Kenntnis vom Beschluss erhielt.

Wenngleich die Beweislast für die richtige Zustellung bei der Behörde liegt, ist es an der Rechtsunterworfenen, die Rechtzeitigkeit ihrer Handlung insgesamt darzulegen, und sie trägt die Folgen der Beweislosigkeit, wenn sie dies nicht tut. Selbst unter der Annahme einer nicht – oder zumindest nicht in einer fristauslösenden Weise – erfolgten Zustellung am 2. Dezember 2025 ist nach dem Gesagten die Rechtzeitigkeit der Rekurserhebung nicht erwiesen: Da die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin keine Informationen zum nach ihrer Ansicht gegebenen Zeitpunkt der tatsächlichen Kenntnisnahme preisgegeben hat, bestehen ernsthafte Zweifel daran, dass sie erst am 4. Januar 2026 oder später Kenntnis vom strittigen Beschluss erhielt. Daraus folgt, dass auch ernsthafte Zweifel daran bestehen, dass die Rekurserhebung am 3. Februar 2026 noch innerhalb der 30-tägigen Rekursfrist und somit rechtzeitig erfolgte. Im Ergebnis ist die Rechtzeitigkeit der Rekurserhebung nicht dargetan und die Beschwerde deshalb abzuweisen.

5.

Im Übrigen führt auch eine Prüfung der auf den 2. Dezember 2025 datierten A-Post-Plus-Zustellungen zur Abweisung der Beschwerde:

5.1

5.1.1

Die Beschwerdeführerin bringt unter Verweis auf das Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2025.00549 vom 22. September 2025 (E. 1.2.2) vor, dass für die Zustellung von Verfügungen sämtlicher Verwaltungsbehörden analog Art. 138 Abs. 1 der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO, SR 272) anwendbar sei, wonach die Zustellung von Verfügungen durch eingeschriebene Postsendung oder auf andere Weise gegen Empfangsbestätigung erfolge.

5.1.2

Bei uneingeschriebenem Brief erfolgt die Zustellung bereits dadurch, dass er in den Briefkasten oder ins Postfach der Adressatin gelegt wird und damit in den Macht- bzw. Verfügungsbereich der Empfängerin gelangt. Dass die Empfängerin von der Verfügung tatsächlich Kenntnis nimmt, ist für die Fristauslösung nicht erforderlich (BGE 142 III 599 E. 2.4.1, vgl. BGr, 22. April 2021,1C_40/2021, E. 3.2; Plüss, § 10 N. 79 und 93).

Ist demgegenüber die Zustellung durch eingeschriebene Postsendung oder auf andere Weise gegen Empfangsbestätigung gesetzlich vorgeschrieben, so genügt es nicht, dass die Sendung in den Machtbereich der Empfängerin gelangt; stattdessen ist in diesem Fall – vorbehältlich der Zustellfiktion bezüglich Einschreiben in laufenden Verfahrensverhältnissen – eine tatsächliche Kenntnisnahme durch die Adressatin oder eine andere im Gesetz genannte Person massgebend für die Fristauslösung (vgl. BGE 144 IV 57 E. 2.3.2; VGr, 26. Oktober 2017, VR.2016.00002, E. 1.4.6; Florian Eichel, in: Regina E. Aebi-Müller/Christoph Müller [Hrsg.], Berner Kommentar ZPO, Bd. I, 2. A., Bern 2026, Art. 138 N. 5).

5.1.3

Das Verwaltungsrechtspflegegesetz regelt die Art der Zustellung nicht (vgl. insb. § 10 VRG). Während für das Verfahren vor Verwaltungsgericht gemäss § 71 VRG ergänzend die Vorschriften der Zivilprozessordnung betreffend Prozessleitung, prozessuales Handeln und Fristen zur Anwendung gelangen, gilt dies für Verwaltungs- und Verwaltungsrekursverfahren nicht (vgl. VGr, 26. Oktober 2017, VR.2016.00002, E. 1.4.4).

Zwar hält das Verwaltungsgericht in der von der Beschwerdeführerin zitierten Rechtsprechung hinsichtlich der Anwendung der Zustellfiktion bei nicht abgeholten Einschreiben in ständiger Rechtsprechung fest, dass auch für Sendungen von Verwaltungsbehörden in analoger Anwendung von § 71 VRG ergänzend die Bestimmungen der Zivilprozessordnung zu beachten sind (zuletzt VGr, 18. Dezember 2025, VB.2024.00400, E. 2.2). Die Lückenfüllung durch die analoge Anwendung verwandter Bestimmungen setzt jedoch eine echte (auch "offene") Lücke bzw. eine planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes voraus (vgl. Ernst A. Kramer/Ruth Arnet, Juristische Methodenlehre, 7. A., Bern 2024, S. 227 ff.). Die rechtsanwendenden Behörden können und dürfen eine planwidrige Unvollständigkeit nur dann beheben, wenn sich eine gesetzliche Regelung als unvollständig erweist, weil sie jede Antwort auf die sich stellende Rechtsfrage schuldig bleibt oder eine Antwort gibt, die als sachlich unhaltbar angesehen werden muss (VGr, 17. Januar 2018, VB.2017.00056, E. 3.2.1; vgl. René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1196 ff. mit Hinweisen).

5.1.4

Dies ist bezüglich der Frage der Zustellungsart nicht der Fall. Aus dem Schweigen des Gesetzes über die Art der Zustellung ist grundsätzlich abzuleiten, dass es den Behörden freigestellt ist, auf welche Art sie ihre Verfügungen versenden. Insbesondere dürfen sie sich deshalb auch der Versandart A-Post Plus bedienen. Die Eröffnung muss bloss so erfolgen, dass sie der Adressatin ermöglicht, von der Verfügung oder der Entscheidung Kenntnis zu erlangen, um diese gegebenenfalls sachgerecht anfechten zu können (vgl. BGE 142 III 599 E. 2.4.1, BGr, 22. April 2021,1C_40/2021, E. 4.1).

Damit ist nicht von einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes auszugehen, weshalb eine analoge Anwendung von § 71 VRG ausgeschlossen ist. Es steht den Verwaltungsbehörden im Anwendungsbereich des Verwaltungsrechtspflegegesetzes frei, Verfügungen mittels A-Post Plus zu versenden (vgl. auch Plüss, § 10 N. 82). Folglich ist grundsätzlich bereits die Zustellung und nicht erst die tatsächliche Kenntnisnahme fristauslösend.

5.2

Für die korrekte Zustellung gemäss der Sendungsverfolgung der Post besteht eine – widerlegbare – tatsächliche Vermutung (Hauptbeweis; vgl. Plüss, § 10 N. 83). Um die tatsächliche Vermutung zu entkräften, muss die Vermutungsgegnerin nicht den Beweis des Gegenteils antreten. Sie kann sich mit dem Nachweis von Zweifeln (Gegenbeweis) an der Richtigkeit der Indizien (Vermutungsbasis) oder der daraus gezogenen Schlussfolgerung (Vermutungsfolge) begnügen (BGr, 24. März 2025,4A_587/2024, E. 3.2; vgl. BGE 141 III 241 E. 3.2.2; zum Ganzen BGr, 3. März 2011,5A_98/2011, E. 2.3).

5.3

Hinsichtlich der Zustellung der Sendung in G ist aufgrund der tatsächlichen Vermutung durch die Sendungsverfolgung der Post der volle Beweis für die Zustellung erbracht; die pauschale Bestreitung der Beschwerdeführerin vermag hieran keine ernsthaften Zweifel zu wecken.

Allerdings ist Folgendes zu beachten: Ist die Zustellung per Einschreiben vorgeschrieben, so greift die Zustellfiktion – das heisst die (fristauslösende) Fiktion der Zustellung, nachdem das Einschreiben sieben Tage lang nicht abgeholt wurde – nur, falls die Adressatin mit der Zustellung rechnen musste (§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 138 Abs. 3 lit. a ZPO). Musste eine Betroffene nicht mit der Zustellung rechnen, weil noch kein Prozessrechts- oder Verfahrensverhältnis begründet wurde, so könnte der Schutz, welcher für sie aus der fehlenden Geltung der Zustellfiktion bei eingeschrieben versandten Verfügungen resultiert, durch die Behörden untergraben werden, wenn diese in solchen Fällen zur Versandart A-Post Plus greifen dürften (vgl. BGr, 22. April 2021,1C_40/2021, E. 4.3.1; vgl. auch BGE 144 IV 57 E. 2.3.2). Bei A-Post-Plus-Sendungen ist mit Blick auf die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) sowie das rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) die Zustellung allein folglich noch nicht fristauslösend, wenn die Betroffene (an dieser Adresse) nicht mit der Zustellung einer Verfügung rechnen musste.

Zustellungen haben grundsätzlich an die zuletzt mitgeteilte Korrespondenzadresse zu erfolgen; gibt es (noch) keine solche Mitteilung, so sind Zustellungen an juristische Personen und Gesellschaften grundsätzlich an die im Handelsregister eingetragenen Personen zu richten (vgl. § 6b Abs. 1 VRG e contrario; vgl. auch Eichel, N. 16). Vorliegend war die Zustellung somit grundsätzlich an den Geschäftsführer D zu richten, der am Sitz der Beschwerdeführerin in F und nicht an deren Standort in G erreichbar ist. Aus den Akten ist nicht ersichtlich, dass die Beschwerdeführerin im hier relevanten Verfahren jemals die Adresse in G als Korrespondenzadresse angegeben hätte, weshalb die Zustellung auf dieser Grundlage grundsätzlich in F zu erfolgen hatte.

5.4

Was die Zustellung des Beschlusses am Sitz der Beschwerdeführerin in F angeht, so musste sie wegen des laufenden Verfahrens mit dieser rechnen. Aufgrund der Sendungsverfolgung der Post gilt eine tatsächliche Vermutung für diese Zustellung.

Im Rahmen des Gegenbeweises macht die Beschwerdeführerin geltend, dass bekannt sei, dass die Postzustellung im Bürogebäude an der B-Strasse 01, F, mit rund 42 Briefkästen regelmässig nicht funktioniere. Obwohl die Post wiederholt darauf hingewiesen worden sei, bestünden die Probleme weiterhin. Der Bürokomplex sei aufgrund seiner Grösse in verschiedene Sektoren aufgeteilt, wobei für jeden Sektor separate Eingänge bestünden, was das Risiko von Zustellfehlern erheblich erhöhe.

Die Beschwerdeführerin untermauert diese Darstellung mit Schreiben von vier an derselben Adresse ansässigen und von der Beschwerdeführerin unabhängigen Unternehmen sowie dem Schreiben eines nahe gelegenen "Businessparks", die Probleme mit der Postzustellung bestätigen und ihre diesbezügliche Korrespondenz mit der Post offenlegen. Insgesamt erwecken diese Belege ernsthafte Zweifel an der zuverlässigen Zustellung durch die Post sowie der Richtigkeit der Informationen von Sendungsverfolgungen in F und insbesondere an der B-Strasse 01. Damit ist bei einer isolierten Betrachtung der A-Post-Plus-Sendung am Sitz in F nicht bewiesen, dass diese der Beschwerdeführerin am 2. Dezember 2025 in F zugestellt wurde.

5.5

5.5.1

Das Vorliegen eines verfahrensrechtlichen Verhältnisses bewirkt für die Verfahrensbeteiligten eine Empfangspflicht; sie müssen während des hängigen Verfahrens mit der Zustellung behördlicher Akten rechnen. Wer sich in einem verfahrensrechtlichen Verhältnis befindet, hat die Pflicht, sich so zu verhalten, dass Verfahrensakten zugestellt werden können, das heisst die Post regelmässig zu kontrollieren, längere Ortsabwesenheiten mitzuteilen, der Post einen Nachsendeauftrag zu erteilen usw. (Plüss, § 10 N. 86, vgl. N. 97). Es liegt in der Verantwortung der Verfahrensbeteiligten, Vorkehrungen zu treffen, um zu gewährleisten, dass Postsendungen an ihrem Sitz an sie zustellbar sind bzw. sie tatsächlich davon Kenntnis nehmen können (VGr, 8. Mai 2025, VB.2024.00708, E. 3.3.1; vgl. Plüss, § 10 N. 89).

5.5.2

Die Beschwerdeführerin macht geltend und belegt, dass es bereits seit Längerem zu Zustellproblemen bei Unternehmen gekommen sei, bei denen ihr Geschäftsführer persönlich involviert war. Die Zustellprobleme waren ihr damit bekannt. Aus den im Recht liegenden früheren Beschlüssen der Beschwerdegegnerin ergibt sich, dass diese ihre Beschlüsse jeweils sowohl am Sitz der Gesellschaft als auch am Standort der Kindertagesstätte in G zugestellt hatte. Unter diesen Umständen hätte die Beschwerdeführerin mit einer Zustellung auch am betroffenen Standort in G rechnen müssen. Es widerspricht Treu und Glauben, während eines laufenden Verfahrens und im Wissen um bestehende Zustellungsprobleme diese einerseits nicht zu lösen (beispielsweise mit der Angabe einer anderen Zustelladresse oder der Eröffnung eines Postfachs) und andererseits am betroffenen Standort der Kindertagesstätte keine Zustellung zu erwarten, obwohl in der Vergangenheit bereits Beschlüsse auch dort zugestellt wurden. Folglich reicht in dieser speziellen Situation die (bewiesene) Zustellung in G – mit der die Verfügung in den Machtbereich der Beschwerdeführerin gelangte – für den Beginn des Fristenlaufs aus.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihr nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).