Evaluation der Wirksamkeit der Bundessubventionen

Engler Stefan · P-M · Ständerat · Graubünden · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Präsident (Engler Stefan, Präsident): Der Bundesrat beantragt die Ablehnung des Postulates.

Regazzi Fabio · Mit-M · Ständerat · Tessin · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Heute werde ich gefordert, aber das wird mein letztes Votum sein.

Mit diesem Postulat verlange ich einen Bericht über die Wirksamkeit, die Zielgenauigkeit und die volkswirtschaftlichen Auswirkungen der Bundessubventionen. Es geht dabei nicht darum, Subventionen pauschal infrage zu stellen. Subventionen können sinnvoll und notwendig sein. Sie können dort gerechtfertigt sein, wo öffentliche Güter bereitgestellt werden, wo positive Externalitäten gefördert werden oder wo eine Grundversorgung sichergestellt werden muss. Gerade deshalb ist es aber wichtig, regelmässig und systematisch zu überprüfen, ob diese Voraussetzungen tatsächlich erfüllt sind.

Der aktuelle Subventionsreport des Luzerner Instituts für Schweizer Wirtschaftspolitik zeigt, dass das ausgabenseitige Subventionsvolumen des Bundes - das wurde vorhin erwähnt - für das Jahr 2025 rund 49 Milliarden Franken beträgt. Wir sprechen also über einen Betrag, der mehr als der Hälfte der laufenden Bundesausgaben entspricht. Bei einer solchen Grössenordnung ist es aus meiner Sicht selbstverständlich, dass das Parlament und die Öffentlichkeit wissen müssen, welche Subventionen ihre Ziele erreichen, welche zu Wettbewerbsverzerrungen führen, wo Mitnahmeeffekte bestehen und wo ineffiziente Anreize gesetzt werden.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung des Postulates. Er verweist dabei insbesondere auf die Aufgaben- und Subventionsüberprüfung, die im Zusammenhang mit dem Entlastungspaket 2027 durchgeführt wurde. Diese Überprüfung war zweifellos wichtig. Sie ersetzt aber nicht das, was mit meinem Postulat verlangt wird. Erstens war diese Aufgaben- und Subventionsüberprüfung eine einmalige Übung. Sie ist nicht institutionalisiert, und sie schafft keine regelmässige, systematische Evaluation der Subventionspolitik. Zweitens hatte diese Überprüfung ein anderes Ziel. Sie diente in erster Linie dazu, im Hinblick auf das Entlastungspaket 2027 mögliche Einsparpotenziale zu identifizieren. Im Vordergrund standen also Posten, die politisch und finanzpolitisch für eine Konsolidierung infrage kamen. Das ist aber nicht dasselbe wie eine umfassende Untersuchung der volkswirtschaftlichen Wirkung der Bundessubventionen.

Mon postulat ne vise pas simplement à un nouvel exercice d'économies, mais à une analyse objective destinée à savoir dans quels cas les subventions permettent de réellement fournir des biens publics, favorisent des externalités positives ou garantissent encore des services de base ou, à l'inverse, entraînent des distorsions de concurrence, des effets d'aubaine, des structures inefficaces ou d'autres effets secondaires problématiques du point de vue économique.

Weiter verweist der Bundesrat auf die bestehende Subventionsdatenbank. Auch hier muss man klar unterscheiden: Diese Datenbank weist Zielsetzungen der einzelnen Subventionskredite aus. Eine Zielsetzung ist aber noch keine Wirkungsanalyse. Plakativ gesagt: Irgendein Ziel wird jede Subvention haben. Entscheidend ist aber, ob dieses Ziel erreicht wird, zu welchen Kosten es erreicht wird und ob gleichzeitig unerwünschte Nebenwirkungen entstehen. Mit der heutigen Datenbank werden diese Fragen nicht beantwortet.

Der Bundesrat erwähnt zudem die periodische Subventionsüberprüfung, bei der die Subventionen jedes Departements alle sechs Jahre geprüft werden. Auch diese Überprüfungen sind wichtig. Sie erfüllen aber die Forderung meines Postulates nur teilweise. Sie zielen vor allem auf Fragen der Rechtmässigkeit, der Konformität mit dem Subventionsgesetz und des öffentlichen Interesses. Das ist richtig und notwendig, aber es ist nicht gleichbedeutend mit einer vertieften volkswirtschaftlichen Evaluation. Hinzu kommt, dass der Sechsjahresrhythmus angesichts des grossen Volumens lang ist. Bei fast 49 Milliarden Franken ausgabenseitiger Subventionen darf man eine engere und systematischere Betrachtung erwarten. Zudem bleibt das Bild unvollständig, solange einnahmenseitige Subventionen, insbesondere Steuervergünstigungen und Ausnahmen, nicht aktuell und transparent ausgewiesen werden. Die letzte Schätzung zu deren Höhe liegt inzwischen rund fünfzehn Jahre zurück.

Mon postulat ne vise pas à régler des comptes idéologiques avec la politique de subventionnement. Il vise une meilleure base de décision. Précisément en période de défi budgétaire, dans le contexte du frein à l'endettement et face aux exigences croissantes envers le budget fédéral, nous devons savoir quels instruments d'encouragement de l'État sont efficaces et lesquels ne le sont pas. Il ne suffit pas de reconduire des subventions pour la seule raison qu'elles ont été créées à un moment donné. Il ne suffit pas non plus de décrire leurs objectifs de manière abstraite. Nous devons savoir si elles fonctionnent.

Une telle évaluation ne permettrait pas seulement d'identifier des potentiels d'économie. Elle pourrait aussi contribuer à mieux justifier les subventions efficaces, à améliorer les programmes inefficients et à renforcer le ciblage du soutien public. C'est dans l'intérêt des contribuables, des entreprises, du Parlement et, en fin de compte, d'une politique financière crédible. Quiconque est convaincu que les subventions fédérales sont utiles, nécessaires et efficaces ne devrait avoir aucun problème à ce que leurs effets soient examinés de manière systématique.

Je vous invite donc à accepter le postulat.

Juillard Charles · Mit-M · Ständerat · Jura · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

J'ai cosigné ce postulat et je vous invite aussi à le soutenir, parce qu'il part d'un principe qui me paraît assez fondamental et qui consiste finalement à se poser des questions à intervalles réguliers pour voir si les décisions que nous avons prises à un moment donné sont toujours valables, sont toujours d'actualité ou permettent toujours d'atteindre les objectifs que nous nous sommes fixés. Cela implique un gros travail, c'est sûr. Cela implique peut-être aussi de remettre en cause certaines décisions que nous avons prises antérieurement, mais je crois qu'il faut être conscient que les choses évoluent, que le monde change et que ce qui était peut-être nécessaire à un moment donné devient moins nécessaire à un autre moment, que des priorités doivent être changées. C'est pour cela que je vous invite à soutenir ce postulat.

Je vais même plus loin. La question qu'on devrait se poser, je l'ai déjà exprimé à quelques reprises, c'est la remise en cause des lois, des lois mêmes que nous faisons. Parce qu'on n'arrête pas de parler d'inflation législative, avec toujours plus de lois, toujours plus de réglementations qui arrivent, mais jamais d'abrogation de textes de loi qui sont en vigueur. On ne repose jamais ces questions.

Alors, je sais que, pour les docteurs en droit, ce que je vais dire est une hérésie, mais on devrait frapper chaque loi d'une date limite de réexamen pour pouvoir se poser la question de savoir si ce qu'elle contient, si les objectifs qui sont visés au travers de ces politiques publiques sont encore d'actualité et ne mériteraient pas, peut-être, une remise en question, au même titre que celle qui nous est proposée ici par le postulat Regazzi, que je vous invite vraiment à soutenir.

Mühlemann Benjamin · Mit-M · Ständerat · Glarus · FDP-Liberale Fraktion

Der Vorstoss von Kollege Regazzi verlangt einen Bericht zur Wirksamkeit, Zielgenauigkeit und volkswirtschaftlichen Wirkung von Bundessubventionen. Es geht insbesondere um die Fragen, welche Subventionen ihre Ziele erreichen, wo Fehlanreize oder Mitnahmeeffekte bestehen, wo Wettbewerbsverzerrungen entstehen können und wo Verbesserungen und allenfalls auch Reduktionen möglich wären. Ich finde, das ist ein sinnvoller und angemessener Auftrag, und deshalb beantrage ich Ihnen ebenfalls, das Postulat anzunehmen.

Wir haben von Herrn Regazzi gehört, welches Instrumentarium bereits existiert. Darauf verweist auch der Bundesrat in seiner ablehnenden Stellungnahme. Nun ist das heutige Verfahren im Kern so angelegt: Die zuständigen Ämter nehmen zunächst eine Selbstbeurteilung vor. Die Eidgenössische Finanzverwaltung überprüft danach, ob die rechtlichen Grundlagen und die Subventionspraxis mit den Grundsätzen des Subventionsgesetzes übereinstimmen, und die Ergebnisse und allfällige Massnahmen werden dann im Rahmen der Staatsrechnung, bei entsprechenden Botschaften zu Finanzbeschlüssen oder bei Botschaften zu gesetzlichen Grundlagen ausgewiesen. Im Grundsatz ist das sicher ein wertvoller Prozess. Man muss dieses Instrument auch überhaupt nicht infrage stellen. Aber gerade weil dieses Instrument heute bereits besteht, sollten wir genauer hinschauen, um zu sehen, wie gut es tatsächlich wirkt.

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat dazu kürzlich einen sehr relevanten Bericht veröffentlicht, und ich melde mich genau deshalb zu Wort, damit dieser Bericht eine gewisse Öffentlichkeit erhält und nicht einfach in einer Schublade verschwindet. Dieser Bericht trägt den Titel "Prüfung des Prozesses und des Nutzens der periodischen Subventionsüberprüfung". Der Bericht ist vom Januar dieses Jahres.

Die EFK kommt darin zu einem differenzierten Befund. Sie sagt nicht, dass das Verfahren nutzlos sei, im Gegenteil. Die periodische Überprüfung hat eine gewisse präventive Wirkung. Sie sensibilisiert die Verwaltungseinheiten für die Anforderungen des Subventionsgesetzes, und auch der administrative Aufwand wird von der EFK nicht als unverhältnismässig dargestellt. Aber die EFK zeigt ebenso klar auf, dass im Hinblick auf die eigentliche Steuerung der Bundessubventionen die Wirkung bisher zu gering ist. Das ist ein wichtiger Punkt, denn wir haben die Zahlen jetzt schon zwei-, dreimal gehört. Es geht bei diesem Volumen von 48 Milliarden Franken, das bereitgestellt wird, nicht um einen Randbereich des Bundeshaushalts. Die EFK nennt drei Punkte, die aus meiner Sicht für die heutige Diskussion ganz besonders wichtig sind.

Zum ersten Punkt: Die Überprüfung ist eben nicht vollständig. Die Eidgenössische Finanzverwaltung stützt sich bei der Auswahl der zu prüfenden Subventionen auf die Ausgabenkredite. Bestimmte Formen von Subventionen werden dadurch nicht oder nicht systematisch erfasst. Dazu gehören etwa unentgeltliche oder vergünstigte Leistungen des Bundes. Dazu gehören Subventionen über Fonds oder Institutionen, die im Auftrag des Bundes handeln, sowie Steuervergünstigungen. Die EFK hält fest, dass die Eidgenössische Finanzverwaltung über keine abschliessende Übersicht dieser Subventionsformen verfügt und auch das entsprechende Volumen nicht kennt.

Zum zweiten Punkt, der bemängelt wird: Die Ämter melden im Rahmen ihrer Selbstbeurteilung Abweichungen von den Grundsätzen des Subventionsgesetzes in der Regel nicht von sich aus. Die Eidgenössische Finanzverwaltung kann zwar noch Probleme identifizieren und dann auch Massnahmen vorschlagen, aber diese Massnahmen werden in der Regel im Konsens mit den betroffenen Verwaltungseinheiten vereinbart, auch um eine Eskalation zu vermeiden.

Zum dritten Punkt, den die EFK bemängelt: Die finanziellen Auswirkungen bleiben bisher sehr, sehr bescheiden. Die EFK stellt fest, dass zwischen 2014 und 2024 nur vier Fälle identifiziert wurden, in denen Massnahmen zur Streichung einer Subvention oder zu einer effektiven Einsparung geführt haben. Das Einsparvolumen betrug insgesamt 2,3 Millionen Franken pro Jahr. Bei einem Subventionsvolumen von 48 Milliarden Franken ist das ja eigentlich nichts.

Persönlich komme ich zum Schluss, dass in der periodischen Subventionsüberprüfung Potenzial liegt, das heute nicht genügend ausgeschöpft wird. Genau hier setzt das Postulat Regazzi an. Es verlangt nicht, dass Subventionen pauschal infrage gestellt werden; das wäre auch nicht sachgerecht. Aber es braucht eine saubere Unterscheidung. Wir müssen wissen, welche Subventionen noch ihre Ziele erreichen, welche noch gerechtfertigt sind, welche allenfalls angepasst werden müssen. Wir müssen auch wissen, wo Mitnahmeeffekte da sind, wo Fehlanreize gesetzt werden und wo der Mitteleinsatz nicht mehr im Verhältnis zur Wirkung steht.

Es ist also sinnvoll, heute die Grundlagen für eine nächste Prüfung, die zweifelsohne stattfinden wird, zu verbessern. Es geht nicht darum, jetzt sofort ein neues grosses Entlastungspaket zu schnüren. Es geht darum, im ordentlichen Prozess früher, systematischer und wirksamer zu erkennen, wo Handlungsbedarf besteht. Wenn wir in Zukunft grössere Sparrunden und hektische Entlastungsprogramme vermeiden wollen, dann müssen wir im Tagesgeschäft besser steuern. Die periodische Subventionsüberprüfung ist dafür ein geeignetes, aber, ich habe den Bericht der EFK erwähnt, eben noch kein genügend wirksames Instrument. Das Postulat Regazzi ist deshalb ein sachlicher und moderater Beitrag, um hier weiterzukommen.

Ich bitte Sie, dieses Postulat anzunehmen.

Keller-Sutter Karin · BR-F · Bundesrat · St. Gallen

Ich kann mich hier kurzfassen, ich habe ja schon etwas zu diesem Themenkomplex gesagt. Ich möchte Ihnen einfach in Erinnerung rufen, dass der Bundesrat 2024 eine umfassende Aufgaben- und Subventionsüberprüfung durchgeführt hat mit genau diesen Zielsetzungen: Werden die Ziele erreicht? Sind diese Subventionen effizient oder nicht? Das untersuchte die Arbeitsgruppe Gaillard. Die Ergebnisse dieser Arbeitsgruppe waren die Basis für das Entlastungspaket 27. Es sind keine neuen Erkenntnisse zu erwarten;innerhalb von eineinhalb, zwei Jahren hat sich die Welt in der Bundesverwaltung nicht so fundamental geändert.

Ich erinnere auch daran, dass zwei Drittel der Anträge im Entlastungspaket eben gebundene Ausgaben betrafen, also Situationen, wie Sie sie hier beschreiben, dass man aber mehrheitlich in beiden Räten auf Gesetzesänderungen verzichtet hat. Es ist nicht so charmant, Ihnen das in Erinnerung zu rufen - die Schlussabstimmung war im März -, aber man muss trotzdem darauf hinweisen. Wir haben bewusst eine externe Überprüfung gemacht, damit eben nicht einfach die Eidgenössische Finanzverwaltung im Fokus ist und man sagt: Ja, die wollten sowieso nur sparen. Wir haben bewusst eine externe Expertengruppe eingesetzt.

Es wurde auch erwähnt: Jedes Jahr findet in der Rechnung eine Subventionsüberprüfung statt. Wenn ich mich richtig erinnere, war die Rechnung erst gerade am Montag in diesem Rat. Niemand hat über die Subventionsüberprüfung des UVEK gesprochen. Niemand hat darüber gesprochen, als wir die Rechnung beraten haben. Ich finde, Herr Mühlemann, wenn Sie sagen, man müsse das regelmässig machen, dann wäre dies auch eine Aufgabe der Subkommissionen bei der Budgetberatung. Wenn Sie ein Departement anschauen, dann wäre es auch Ihre Aufgabe, zu schauen, welche Subventionen es dort gibt, welche besonders wachsen und warum. Ich finde, auch das wäre eine Aufgabe, die in diesem Rahmen gemacht werden könnte.

Der Bundesrat ist der Meinung, dass man hier keine neuen Erkenntnisse erwarten kann. Man müsste einfach einen neuen Bericht schreiben.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Annahme des Postulates ... 29 Stimmen

Dagegen ... 12 Stimmen

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