Bericht Pa. Iv. Revision des RTVG (Schmid Carlo). Bericht der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Ständerates

00.462

Parlamentarische Initiative Revision des RTVG (Schmid Carlo) Bericht der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Ständerates

vom 18. Februar 2002

Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren,

wir unterbreiten Ihnen gestützt auf Artikel 21quater Absatz 3 des Geschäftsverkehrsgesetzes den vorliegenden Bericht und überweisen ihn gleichzeitig dem Bundesrat zur Stellungnahme. Die Kommission beantragt Ihnen mit 8 zu 2 Stimmen bei 2 Enthaltungen, dem beiliegenden Bundesbeschluss über die Änderung des Radio- und Fernsehgesetzes zuzustimmen.

Die Kommissionsminderheit (Bieri, Leuenberger) beantragt, auf den Gesetzesentwurf nicht einzutreten.

18. Februar 2002 Im Namen der Kommission Der Präsident: Ernst Leuenberger

Übersicht

Der Ständerat gab am 26. September 2001 einer Parlamentarischen Initiative zur Teilrevision des Radio- und Fernsehgesetzes (RTVG) mit 29 zu 10 Stimmen Folge. Die Initiative möchte zwei Teilaspekte der für Mitte 2002 geplanten bundesrätlichen Botschaft zur Totalrevision des RTVG vorziehen. Die Pa.Iv. verlangt eine Lockerung der Vorschriften für Unterbrecherwerbung und eine Zulassung von Alkoholwerbung; allerdings nur für private Fernsehsender, nicht für die Sender der SRG. Die Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Ständerates wurde anlässlich der Wintersession 2001 mit der Ausarbeitung einer Vorlage betraut. Die Kommission beschloss, sowohl die Lockerung der Unterbrecherwerbung wie auch die umstrittene Neuregelung der Alkoholwerbung – mit klaren Auflagen – in einer Teilrevision vorzuziehen. Sie verabschiedete am 18. Februar 2002 den Bericht und den Gesetzesentwurf mit 8 zu 2 Stimmen bei 2 Enthaltungen zuhanden ihres Rates, mit dem Antrag auf Zustimmung. Eine Minderheit beantragt, auf den Entwurf nicht einzutreten.

Bericht

1 Entstehungsgeschichte

Ständerat Carlo Schmid-Sutter reichte am 14. Dezember 2000 eine Parlamentarische Initiative ein, die gleichzeitig eine Neuregelung der Unterbrecherwerbung und eine Zulassung von Alkoholwerbung für private Fernsehstationen verlangt. Die Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Ständerates hat diese Initiative an ihrer Sitzung vom 17. Mai 2001 in Anwesenheit des Initianten vorgeprüft. Die Kommission beantragte ihrem Rat mit 4 zu 2 Stimmen bei 1 Enthaltung, der Initiative Folge zu geben. Eine Minderheit beantragte, der Initiative keine Folge zu geben. Der Ständerat folgte am 26. September 2001 mit 29 zu 10 Stimmen dem Antrag der Kommission und gab der Parlamentarischen Initiative Schmid Folge. Die Parlamentarische Initiative wurde erneut der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Ständerates zur Ausarbeitung einer Vorlage zugeteilt. Die Kommission beriet einen entsprechend Entwurf unter Beizug der Verwaltung an ihren zwei Sitzungen vom 10./11. Januar und vom 18. Februar 2002. Im Gegensatz zur unbestrittenen Lockerung der Vorschriften für Unterbrecherwerbung erwuchs der Zulassung von Alkoholwerbung in der Kommission Widerstand. Da im ersten bundesrätlichen Revisionsentwurf noch an einem Verbot der Alkoholwerbung festgehalten worden war, lässt sich nicht eindeutig feststellen, welche Haltung z.B. die Kantone und andere interessierte Kreise zu dieser Frage einnehmen. Die Kommission entschied aber mit 7 zu 4 Stimmen trotzdem keine spezifische Vernehmlassung zu dieser Frage mehr durchzuführen. Dies vor allem deshalb nicht, weil sich der Bundesrat am 23. Januar 2002 – nach Einsicht in die gesammelten Vernehmlassungsunterlagen – ebenfalls für eine Lockerung der Werbevorschriften bezüglich Alkohol ausgesprochen hat.

2 Grundzüge der Vorlage

2.1 Ausgangslage Am 20. Dezember 2000 hat der Bundesrat einen Entwurf für ein neues Bundesgesetz über Radio und Fernsehen (RTVG) in die Vernehmlassung geschickt. Der Entwurf beinhaltet u.a. die Neuregelung der Einnahmen für Fernseh- und Radiostationen: Die Gebühreneinnahmen sollen grossmehrheitlich der SRG zufliessen, während die privaten Anbieter durch eine liberalisierte Werbe- und Sponsoringordnung auf zusätzliche Mehreinnahmen hoffen dürfen. Der Bundesrat publizierte am 21. November 2001 einen abschliessenden Vernehmlassungsbericht. In seinem Revisionsentwurf für die Vernehmlassung schlägt der Bundesrat eine gelockerte Form der Unterbrecherwerbung vor, die sich materiell nicht von der Forderung der Pa.Iv. Schmid unterscheidet. Am 23. Januar 2002 hat sich der Bundesrat nach eingehender Würdigung der Vernehmlassungsantworten – und in Abweichung von seinem ersten Entwurf – für eine Liberalisierung der Alkoholwerbung ausgesprochen. Analog zur Pa.Iv. Schmid will der Bundesrat im neuen RTVG privaten Fernsehsendern Werbung für Bier und Wein erlauben. Die Bot-

schaft ist für Mitte 2002 geplant, mit dem Inkrafttreten ist gemäss ersten Schätzungen frühestens 2004 zu rechnen. Das Europäische Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen (EÜGF; SR 0.784.405) des Europarates, welches die Schweiz ebenfalls unterzeichnet hat und seit dem 5. Mai 1989 in Kraft ist, dient als Referenz- und Vergleichsgrösse sowohl für die einschlägigen parlamentarischen Vorstösse wie für den bundesrätlichen Revisionsentwurf. Das EÜGF regelt die Alkohol- ebenso wie die Unterbrecherwerbung im Sinne, wie sie die Parlamentarische Initiative Schmid fordert. Das EÜGF belässt allerdings den einzelnen Mitgliedstaaten ausdrücklich die Möglichkeit, in einzelnen Bereichen strengere Auflagen zu machen als im Übereinkommen vorgesehen.

2.2 Erwägungen der Kommission

Die Kommission anerkennt die schwierige Lage, in der sich die Schweizer Privatfernsehsender befinden. Nicht nur von Seiten der SRG, sondern namentlich auch aus dem umliegenden Ausland erwächst ihnen grosser Wettbewerb. Das wirtschaftliche Überleben, gerade auch der lokalen und sprachregionalen Sender, wird durch erschwerende Rahmenbedingungen in Frage gestellt. Die Totalrevision des RTVG bringt hier zwar eine Entlastung, allerdings wird es noch Jahre dauern, bis das neue Gesetz in Kraft sein wird. Die Schweizer Privatfernsehsender sind aber auf eine rasche Erhöhung ihrer Werbeeinnahmen existenziell angewiesen. Für die SRG, die sich hauptsächlich aus Gebühreneinnahmen finanziert, sollen die erleichterten Werbebedingungen in Sinn eines Ausgleichs nicht gelten. Die Neuregelung der Unterbrecherwerbung, wie sie die Initiative fordert, steht damit im Einklang sowohl mit den europäischen Abkommen als auch mit dem bundesrätlichen Revisionsentwurf. Lediglich der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Bestimmung soll so im Interesse der publizistischen Vielfalt vorverschoben werden. Die Radiosender sehen sich – obwohl ja prinzipiell auch vom RTVG erfasst – in einer leicht anderen Situation: Aufgrund der grundsätzlich anderen Sendestruktur (wesentlich kürzere Programmteile, die gewissermassen «natürlich» durch Musik unterbrochen werden) spielt hier die Unterbrecherwerbung, jedenfalls für private Sender, praktisch keine Rolle. An ihrer Sitzung von 10./11. Januar 2002 entschied deshalb die Kommission mit 9 zu 3 Stimmen für Radiosender diesbezüglich keine explizite Regelung in das Gesetz aufzunehmen. Mit 11 zu 0 Stimmen gab sie zudem einer der schweizerischen Gesetzessystematik angepassten Formulierung vor der komplizierteren EÜGF-Variante den Vorzug. Anders in der Frage der Zulässigkeit von Werbung für Alkoholika. Hier könnten die privaten Radiosender mit der gleichen Begründung wie die privaten Fernsehsender auf höhere Werbeeinnahmen hoffen. Die Kommission beschloss deshalb mit 7 zu 5 Stimmen, die Zulassung von Alkoholwerbung explizit für Radio und Fernsehen vorzusehen. Die Kommission beschloss mit 8 zu 3 Stimmen grundsätzlich die Zulassung von Alkoholwerbung neu zu regeln. Einstimmig entschied sie sich dabei für ein Modell, dass nur Werbung für Bier und Wein, nicht aber für gebrannte Wasser vorsieht.

Diese Neuregelung der Alkoholwerbung steht im Einklang mit den einschlägigen europäischen Bestimmungen und dem jüngsten Positionsbezug des Bundesrates vom 23. Januar 2002. Sie betrifft lediglich diejenigen Getränke, die nicht dem Alko-

holgesetz (Bundesgesetz vom 21. Juni 1932 über die gebrannten Wasser; SR 680) unterstehen, das heisst, nur durch Vergärung entstandene Getränke mit einem Alkoholanteil von maximal 15 Volumenprozent. Gerade in diesem Segment herrscht ein sehr hohes Werbeaufkommen bei den ausländischen Fernsehsendern. Die durchschnittlichen Schweizer Fernsehkonsumentinnen und -konsumenten sind also bereits in hohem Mass der Alkoholwerbung ausgesetzt. Das Ziel dieser Werbung ist schweizerische Marken gegenüber ausländischen Erzeugnissen besser im Markt positionieren zu können. Namentlich lokale Bier- und Weinproduzenten sollten auch in lokalen audiovisuellen Medien für ihre Getränke werben dürfen. In den heimischen Printmedien ist Werbung für Getränke mit geringem Alkoholgehalt ja längst zulässig und auch weit verbreitet. Es geht also lediglich um eine Gleichbehandlung der Fernsehanbieter mit ihren Mitbewerbern im In- und Ausland. Hier vom Parlament aus ein Zeichen zu geben, dass die Verbesserung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen vorangetrieben wird, ist gerade heute, wo keine landesweiten Privatsender mehr bestehen, besonders wichtig.

2.3 Position der Minderheit

Gegen die vermehrte Unterbrechung von Fernsehsendungen durch Werbung – wie sie auch der Bundesrat in seinem Revisionsentwurf vorsieht – ist grundsätzlich nichts einzuwenden. Allerdings muss darauf hingewiesen werden, dass die Unterbrecherwerbung für die Regionalfernsehen – und andere private Fernsehsender gibt es z.Z. in der Schweiz nicht – praktisch keine Rolle spielt. Die Zulassung von Alkoholwerbung im Schweizer Privatfernsehen und -radio, muss dagegen als stossend empfunden werden. Gerade bei Jugendlichen besteht anerkanntermassen eine zunehmende Alkoholproblematik. Der Bund selbst ist federführend bei der Koordination und Aufstockung der landesweiten Präventionsbemühungen. Es ist zudem eindeutig von verschiedenen Fachkommissionen nachgewiesen worden, dass ein direkter Zusammenhang zwischen Werbung und Konsum besteht. Die Zulassung von Alkoholwerbung würde hier ein falsches Signal setzen. Es wäre deshalb kaum verständlich, wenn das Parlament in dieser Frage von der bisherigen Praxis abweichen würde. Die Wichtigkeit einer glaubwürdigen und stringenten Alkoholprävention des Bundes muss betont werden. Befremdlich in dieser Hinsicht ist auch die Position des Bundesrates, welcher der SRG das Recht auf Alkoholwerbung u.a. mit dem Argument vorenthalten will, es sei schädlich, Alkoholwerbung über Sender mit so hohen Einschaltquoten zu verbreiten. Auch wenn das EÜGF Alkoholwerbung vorsieht, so ist dies an sich noch kein Grund, dass die Schweiz eine solche auch einführen soll. Die umliegenden Nachbarländern kennen zudem eine unterschiedliche Praxis hinsichtlich von Alkoholwerbung am Fernsehen: Während die Handhabung in Österreich und Deutschland sehr liberal ist und Italien nur geringefügige Einschränkungen kennt, hält Frankreich an einem totalen Werbeverbot für Alkohol fest. Das heisst – selbst wenn eine regelmässige Beeinflussung durch Alkoholwerbung in der deutsch- und italienischsprachigen Schweiz bereits heute stattfindet –, dass mindestens die Einwohnerinnen und Einwohner der gesamten Romandie neu der Fernsehwerbung für Alkoholika ausgesetzt wären.

Da nach dem Einstellen der Sendungen der grossen Privatfernsehsender aus Zürich zur Zeit keine privaten Sender mit überregionaler Ausstrahlung mehr bestehen, wird auch mit potenziell grösseren Werbeeinnahmen kein Beitrag zum Erhalt publizistischer Vielfalt geleistet. Die partielle Liberalisierung wird also von rein kommerziellen Beweggründen geleitet, deren Wichtigkeit in medienpolitischer Hinsicht zumindest ungewiss ist. Es ist ferner wenig sinnvoll, jetzt mit dem Vorziehen eines Teilanliegens die laufende Totalrevision als Gesamtprojekt zu untergraben und in einer wichtigen Frage ein Präjudiz zu schaffen.

3 Erläuterung zur neuen Werbebestimmung

3.1 Übersicht Das Radio- und Fernsehgesetz vom 21. Juni 1991 (RTVG) unterwirft die Werbetätigkeit sämtlicher Veranstalter von Radio- und Fernsehprogrammen bestimmten Schranken: Artikel 18 des RTVG regelt die Trennung der Werbung vom Programm (Abs. 1), die Unterbrecherwerbung (Abs. 2) und die höchstzulässige Werbezeit (Abs. 3), ermächtigt die Konzessionsbehörde zu weiteren Beschränkungen in der jeweiligen Konzession eines Veranstalters (Abs. 4) und beschränkt die Werbung für bestimmte Inhalte (Abs. 5 verbietet politische und religiöse Werbung sowie Werbung für alkoholische Getränke und Tabak; Abs. 6 regelt die Werbung für Heilmittel). Für die Programme der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG) bleibt die Werberegelung unverändert. Für andere Veranstalter als die SRG bringen die vorgeschlagenen Artikel 18a und 18b RTVG in zwei Bereichen (Unterbrecher- und Alkoholwerbung) eine Lockerung. Artikel 18a Absatz 2 ermöglicht den Veranstaltern von Fernsehprogrammen die Unterbrecherwerbung im erweiterten Umfang. Die neue Vorschrift entspricht inhaltlich der Regelung des Europäischen Übereinkommens über das grenzüberschreitende Fernsehen (EÜGF; SR 0.784.405), welche für die Schweiz verbindlich ist. Die schweizerischen Fernsehveranstalter – mit Ausnahme der SRG – können damit ihre Sendungen im selben Umfang durch Werbung unterbrechen wie die Fernsehveranstalter in den umliegenden Ländern. Artikel 18b Absatz 2 ermöglicht den Veranstaltern von Radio- und Fernsehprogrammen – wiederum mit Ausnahme der SRG – die Werbung für Bier und Wein. Bei der Gestaltung der Alkoholwerbespots müssen die Radio- und Fernsehveranstalter verschiedene Vorgaben beachten, welche den europäischen Vorschriften im Bereich des Fernsehens entsprechen. Ausgeschlossen bleibt die Werbung für gebrannte Wasser im Sinne des Alkoholgesetzes.

3.2 Regelung der Unterbrecherwerbung Die Lockerung der Unterbrecherwerbung beschränkt sich auf Fernsehprogramme. Im Bereich des Radios hat das entsprechende Verbot bislang keine praktische Bedeutung erlangt, da es lediglich in sich geschlossene Sendungen (Art. 18 Abs. 2 RTVG) betrifft und den Radioveranstaltern angesichts der parzellierten Programmstruktur kaum Grenzen setzt. Im Gegensatz zum Fernsehen handelt es sich beim Radio in erster Linie um ein musikalisches Begleitprogramm, was gemäss Bundesgericht eine unterschiedliche Handhabung von Art. 18 Abs. 2 RTVG rechtfertigt Für die SRG bleibt die bisherige Regelung verbindlich, welche Unterbrecherwerbung bei in sich geschlossenen Sendungen von weniger als 90 Minuten Dauer ausschliesst. Eine in sich geschlossene Sendung ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung inhaltlich abgerundet und schliesst dramaturgisch den mit ihrem 4 Die Konzessionsbehörde kann in der Konzession:

a. Bestimmungen über die Plazierung der Werbung im Programm erlassen; b. die Werbung in einzelnen Programmen ganz ausschliessen. 5 Religiöse und politische Werbung ist verboten, ebenso Werbung für alkoholische Getränke und Tabak. Der Bundesrat kann zum Schutz der Jugend und der Umwelt weitere Werbeverbote erlassen. 6 Werbung für Heilmittel ist nach Massgabe des Heilmittelgesetzes vom 15. Dezember 20001 zulässig. Stand am 27. November 2001

1 SR 812.21