Botschaft zum Bundesgesetz über die Entwicklungsfinanzierungsgesellschaft SIFEM

1 Ausgangslage

2 Vernehmlassungsverfahren

Mit Beschluss vom 13. Oktober 2021 beauftragte der Bundesrat das WBF, ein Vernehmlassungsverfahren zum Entwurf des SIFEM-Gesetzes durchzuführen. Am 20. Oktober 2021 wurde die Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens im Bundesblatt¹¹ publiziert. Die Vernehmlassungsfrist dauerte bis zum 28. Januar 2022.

19 Kantone und vier politische Parteien, vier Dachverbände der Wirtschaft, drei Organisationen sowie eine nicht angeschriebene Institution haben insgesamt 31 Stellungnahmen eingereicht.

3 Grundzüge der Vorlage

4 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

Ingress

Das SIFEM-Gesetz stützt sich auf Artikel 54 BV: «Der Bund setzt sich ein für die Wahrung der Unabhängigkeit der Schweiz und für ihre Wohlfahrt; er trägt namentlich bei zur Linderung von Not und Armut in der Welt, zur Achtung der Menschenrechte und zur Förderung der Demokratie, zu einem friedlichen Zusammenleben der Völker sowie zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen».

Dieser Auftrag wird massgeblich durch die internationale Zusammenarbeit umgesetzt. Sie orientiert sich an der humanitären Tradition der Schweiz und an Werten wie Verantwortung, Chancengleichheit und Weltoffenheit. Sie ist Ausdruck «der Solidarität, die eines der Prinzipien darstellt, nach denen die Schweiz ihr Verhältnis zur internationalen Gemeinschaft gestaltet, und [entspricht] der weltweiten Verflechtung. Sie [beruht] auf der gegenseitigen Achtung der Rechte und Interessen der Partner»²². Die Ziele der internationalen Zusammenarbeit entsprechen den Interessen der Schweiz sowie auch ihren Verpflichtungen bezüglich der nachhaltigen Entwicklung, die sie mit ihrer Zustimmung zur Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen bekräftigte. Es liegt im Interesse der Schweiz, auf die Weltpolitik Einfluss zu nehmen. Mit der internationalen Zusammenarbeit fördert sie Frieden und Sicherheit und schafft Perspektiven für die lokale Bevölkerung. Durch ihren Beitrag zu steigenden Einkommen in den Entwicklungsländern beteiligt sich die internationale Zusammenarbeit auch an der Erschliessung neuer Märkte für die Schweiz.²³

Als integraler Bestandteil des Instrumentariums der Entwicklungszusammenarbeit der Schweiz leistet die SIFEM in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe einen wichtigen Beitrag dazu.

Art. 1 Entwicklungsfinanzierungsgesellschaft des Bundes

Absatz 1: Viele Geberländer, darunter die Schweiz, haben spezialisierte Entwicklungsfinanzierungsgesellschaften (engl. Development Finance Institutions, DFI) unter staatlicher Kontrolle geschaffen, welche für die Investitionsförderung im Rahmen der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit zuständig sind. Während Entwicklungsbanken in der Regel multilateral institutionalisiert sind, sind Entwicklungsfinanzierungsgesellschaften in der Regel national verankert und verfügen oft über keine Bankenlizenz.

Die SIFEM wurde mit mehreren Beschlüssen des Bundesrats sowie des Parlaments im Rahmen des Budgets 2011 als privatrechtliche Aktiengesellschaft etabliert und ist Teil der dezentralen Bundesverwaltung. Der Unternehmenszweck wird in Artikel 3 umschrieben.

Absatz 2: Wie bis anhin bleibt die SIFEM dem WBF zugeordnet (vgl. Anhang 1, VI, Ziff. 2.3.1, sowie Anhang 3 RVOV und Art. 15i OV-WBF). Das WBF ist auch die vom Bundesrat bezeichnete Eignerstelle der SIFEM. Die Wahrnehmung der Eignerinteressen hat das zuständige WBF-Generalsekretariat basierend auf einer vertraglichen Vereinbarung an das SECO delegiert.

Die EFV und das WBF sind im Januar 2022 übereingekommen, das duale Steuerungsmodell im Fall der SIFEM zu testen. Seit März 2022 bezieht das SECO die EFV im Sinne einer Testphase während eines Jahres noch stärker als bisher in die eignerpolitischen Geschäfte der SIFEM ein. Anschliessend wird beurteilt, ob ein dauerhafter Wechsel zum dualen Steuerungsmodell bei der SIFEM sinnvoll ist.

Art. 2 Rechtsform und Firma

Absatz 1: Die SIFEM hat die Rechtsform einer privatrechtlichen Aktiengesellschaft. Dies entspricht der heutigen Rechtsform (Art. 30a Abs. 1 EZA-HH-Verordnung).

Bei einer privatrechtlichen Aktiengesellschaft finden die Bestimmungen des Obligationenrechts unmittelbar Anwendung. Das vorliegende Gesetz weicht von diesen Bestimmungen nicht ab, gibt aber dem Bundesrat und der SIFEM Vorgaben, wie die Gesellschaft ausgestaltet (Statuten) und geführt (Wahrnehmung der Aktionärsrechte) werden soll. Einschlägig sind in dieser Hinsicht auch die Bestimmungen der Entwicklungszusammenarbeitsgesetze (vgl. Art. 1 Abs. 1).

Absatz 2: Die SIFEM AG ist im Handelsregister des Kantons Bern eingetragen (UID-Nummer CHE-112.401.487).

Art. 3 Zweck

Absatz 1: Der Zweck der SIFEM bildet die Basis für die Umschreibung der Aufgaben im 2. Abschnitt. Die Zweckvorgaben sind unbefristet und bilden zusammen mit den Aufgaben und Grundsätzen sowie dem in Absatz 1 genannten Entwicklungszusammenarbeitsgesetz die Grundlage, auf welcher der Bundesrat die der strategischen Ziele formuliert (vgl. Art. 9). Die Eignerstrategie, der Grundauftrag und die Stellung der SIFEM werden mit dem vorliegenden Gesetzesprojekt nicht geändert.

Absatz 2: Die SIFEM investiert ihre Finanzmittel zugunsten von privaten Akteuren, deren Tätigkeit mit den aussenpolitischen Zielen der Schweiz übereinstimmen. Diese Ziele werden im EZA-HH-Gesetz konkretisiert. Auf einen Verweis auf das bis zum 30. Dezember 2024 befristete Bundesgesetz vom 30. September 2016²⁴ über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas wird verzichtet, da keine Bestrebungen bestehen, dieses zu verlängern oder zu ersetzen.

Die SIFEM hat zum Ziel, die Innovationsfähigkeit, die Produktivität und die Wettbewerbsfähigkeit von privaten, nicht-kotierten Unternehmen in Entwicklungs- und Schwellenländern zu stärken und ihnen den Zugang zu Märkten und die Teilhabe an internationalen Wertschöpfungsketten zu erleichtern. Sie stellt dafür bedürfnisgerechte und innovative Finanzierungslösungen zur Verfügung und bietet fachliche Unterstützung in Form von Beratung und Wissenstransfer an, welche die Unternehmen für ihr Wachstum, eine verantwortungsvolle Betriebsführung und die Verwirklichung der Unternehmensziele benötigen.

Die SIFEM hat als öffentliche Investorin gleichzeitig den Auftrag, für die Unternehmensfinanzierung zusätzliche privatwirtschaftliche Ressourcen zu erschliessen und verantwortungsvolle Ko-Investoren zu gewinnen.

Absatz 3: Die Armutsreduktion und eine nachhaltige Entwicklung sind die Raison d’être der internationalen Zusammenarbeit der Schweiz. Die SIFEM ist Teil des Instrumentariums und trägt somit zur Erfüllung der aussenpolitischen Ziele des Bundes (Art. 54 BV) bei. Sie ist dabei der Förderung eines Wirtschaftswachstums verpflichtet, das nachhaltig und gerecht über die Gesellschaft verteilt ist und Chancen für alle schafft (inklusives Wirtschaftswachstum).

Dadurch trägt die SIFEM, zusammen mit den Ko-Investoren, zu operativen, sozialen und ökologischen Verbesserungen in den Unternehmen, die eine Vorzeigewirkung haben, bei. Ferner stärkt sie die lokale Wirtschaft wie auch die öffentliche Hand, indem menschenwürdige Erwerbsmöglichkeiten, Einkommen und Wohlstand geschaffen und das Steueraufkommen erhöht werden. Überdies unterstützt die SIFEM an den Investitionsstandorten die Bemühungen zum Schutz und der nachhaltigen Nutzung natürlicher Ressourcen, beispielsweise durch die Eindämmung des Klimawandels (Verringerung der Treibhausgasemissionen) sowie die Anpassung an dessen Folgen. Weiter trifft sie Massnahmen zur Gleichstellung der Geschlechter, insbesondere zugunsten der wirtschaftlichen Teilhabe von Frauen. Sie leistet auf diese Weise einen Beitrag an die Armutsreduktion. Gleichzeitig wird die Integration der Entwicklungs- und Schwellenländer in das globale Wirtschaftssystem gefördert.

Als Instrument der internationalen Zusammenarbeit der Schweiz umfasst das geografische Investitionsspektrum der SIFEM grundsätzlich diejenigen Länder, welche gemäss dem Entwicklungshilfe-Komitee (engl. Development Assistance Committee; DAC) der OECD Empfänger von öffentlicher Entwicklungshilfe sind (DAC List of ODA Recipients). Diese Staaten werden gemeinhin und mit Abstufungen in Bezug auf deren Wohlstand als «Entwicklungsländer» bezeichnet. Es finden sich aber auch Schwellenländer darunter (die Bezeichnung Swiss Investment Fund for Emerging Markets nimmt darauf Bezug). Empfänger von Entwicklungshilfe sind sodann Staaten Osteuropas ausserhalb der EU, die teilweise auch als Transitionsländer bezeichnet werden. Die SIFEM fokussiert ihre Aktivitäten auf die Prioritätsländer und -regionen der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit, die in der Botschaft zur Strategie der internationalen Zusammenarbeit festgelegt sind. Sie hat zudem im Rahmen der aktuellen strategischen Ziele vom Bundesrat den Auftrag, ihre Investitionen in den LDC und in besonders schwierigen Kontexten zu verstärken und dort ihre Wirkung zu vergrössern.

Art. 4 Grundsätze der Geschäftstätigkeit

Zulässige Investitionsobjekte der SIFEM sind diejenigen privaten Unternehmen in Entwicklungs- und Schwellenländern, die finanziell und ökologisch nachhaltig wirtschaften, menschenwürdige Arbeitsbedingungen bieten, internationale Umwelt-, Sozial- und Gouvernanzkriterien (engl. Environmental Social and Governance, ESG) und die Menschenrechte beachten sowie die weiteren anerkannten Grundsätze der Nachhaltigkeit und der verantwortungsvollen Unternehmensführung (Transparenz, Korruptionsbekämpfung, faire Geschäftspraktiken und Wettbewerb, Besteuerung) einhalten.

Die SIFEM soll Finanzierungen zur Verfügung stellen, die ohne öffentliche Unterstützung von den privaten Finanzmärkten (lokal oder international) nicht zu angemessenen Bedingungen bzw. nicht in genügender Höhe erhältlich sind. Mit anderen Worten muss die entwicklungsfördernde Finanzierung von privaten Unternehmen durch die SIFEM ergänzend erfolgen (Additionalität), um Marktverzerrungen und Mitnahmeeffekte zu vermeiden.

Die SIFEM ist ein integraler Bestandteil der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit. Sie trägt dazu bei, Ziele der internationalen Zusammenarbeit in Ergänzung zu den Massnahmen der klassischen Entwicklungszusammenarbeit zu erreichen. Die wirtschaftliche Dimension der Entwicklungszusammenarbeit der Schweiz unterstützt Entwicklungsländer bei der Gestaltung des Strukturwandels, der Entwicklung des Privatsektors und der Integration in die globale Wirtschaft. Dieses Engagement basiert auf Professionalität und orientiert sich an den Grundsätzen der nachhaltigen Entwicklung und an Werten wie Verantwortung, Integrität, Chancengleichheit und Weltoffenheit. Damit entspricht die Tätigkeit der SIFEM den anerkannten Prinzipien der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit.

Das von der SIFEM verwendete ESG-Rahmenwerk basiert auf den strengsten nationalen und internationalen Standards im Bereich des wirkungsorientierten Investierens, die in der verantwortungsbewussten Investitionspolitik²⁵ zusammengefasst sind. Dazu gehören die UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte sowie diejenigen für verantwortungsvolles Investieren (UNPRI), die Kernarbeitsnormen der internationalen Arbeitsorganisation, die Standards für soziale und ökologische Nachhaltigkeit der IFC (International Finance Corporation, ein Teil der Weltbankgruppe) und die entsprechenden Umwelt-, Gesundheits- und Sicherheitsrichtlinien sowie das Corporate Governance Development Framework und die Client Protection Principles. Einen weiteren Bezugsrahmen stellen auch die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen dar.

Es handelt sich um ein umfassendes Set an Standards für verantwortungsvolle Investitionen, das für Fondsmanagerinnen und -manager, Finanzinstitute und die SIFEM-Portefeuillefirmen gilt, laufend den neuesten Entwicklungen angepasst wird und im Einklang steht mit der Praxis der europäischen Entwicklungsfinanzierungsinstitutionen und der internationalen und regionalen Entwicklungsbanken.

Art. 5 Aufgaben

Absatz 1: Die SIFEM gewährt keine à-fonds-perdu Beiträge, sondern tätigt langfristige Investitionen, die im Gegensatz zu den traditionellen Instrumenten der Entwicklungszusammenarbeit eine angemessene Rendite erzielen sollen. Die Renditeanforderung wird in den strategischen Zielen spezifiziert. Sie ist kein Selbstzweck. Die Förderung von entwicklungsrelevanten Unternehmensmodellen und die Durchsetzung von Sozial-, Umwelt- und Gouvernanzstandards in diesen Unternehmen sind tatsächlich nur dauerhaft, wenn die Existenz der unterstützten Unternehmen langfristig gesichert ist. Das setzt voraus, dass die Unternehmen gewinnorientiert wirtschaften. Die Angemessenheit der Rendite hängt dabei auch vom jeweiligen Länderkontext ab. So sind beispielsweise für Investitionen in den am wenigsten entwickelten Ländern aufgrund der höheren Transaktionskosten niedrigere Nettorenditen zu erwarten. Die Investitionen der SIFEM sind nicht an in Entwicklungs- und Schwelländern tätige Schweizer Unternehmen gebunden.

Die SIFEM richtet ihren Fokus auf die kleinen und mittleren Unternehmen (KMU). Dazu gehören auch Mikrounternehmen. Sie soll aber auch Finanzierungen an grössere, schnell wachsende Firmen zur Verfügung stellen, die (noch) keinen Zugang zu den internationalen oder regionalen Kapitalmärkten haben. Wissenschaftliche Untersuchungen namentlich der Weltbank²⁶ belegen die bedeutende Rolle von grösseren Unternehmen, die im Vergleich zu KMU dauerhaftere Stellen schaffen, oft produktiver und innovativer sind, höhere Löhne bezahlen, die Mitarbeiterschulung betonen und über ihre Wertschöpfungsketten und Verteilernetzwerke ein Auskommen auch für unterprivilegierte Bevölkerungsschichten ermöglichen. Die Erfahrungen der SIFEM in Bezug auf die Arbeitsplatzschaffung bestätigen diesen Befund. Die grösseren Firmen in ihrem Portfolio schaffen am meisten Jobs und erzielen das höchste Stellenwachstum.

Die SIFEM kann sämtliche Finanzinstrumente nutzen, die der Zielerreichung und Aufgabenerfüllung dienen, d.h. alle Formen von Eigen- und Fremdkapital, Garantien, sowie strukturierte und neuartige, auf digitaler Technologie basierende Finanzprodukte, sofern diese nicht-spekulativer Natur sind (d.h. keine kurzfristige Gewinnoptimierung zulasten der Entwicklungswirkung verfolgen). Die SIFEM verfolgt eine längerfristige Anlagestrategie, die dem Umstand Rechnung trägt, dass die Entwicklung des Privatsektors in den Zielländern zumeist nicht in kurzer Zeit vonstattengeht.

«Beteiligungen» meint hier der Besitz von Anteilen an einem Unternehmen, im Fall der SIFEM vor allem via Investitionen in geschlossene Risikokapitalfonds (engl. private equity). Dabei erhalten Anteilseigner ein Mitbestimmungsrecht sowie die Beteiligung am Gewinn.

Die SIFEM kann nebst den erwähnten Finanzgeschäften alle notwendigen Geschäfte auf eigene Rechnung tätigen, welche der Erreichung ihres öffentlichen Zwecks dienen bzw. diesen fördern. Darunter fallen z.B. administrative, die Erfüllung der Aufgaben unterstützende Geschäfte wie die Beschaffung von Management-, Revisions- und Buchhaltungsdienstleistungen, das Einkaufen von technischer und juristischer Expertise oder die Beauftragung einer Depotbank (vgl. Art. 16 Abs. 2).

Absatz 2: Zudem mobilisiert die SIFEM Kapital von lokalen und internationalen Privat- und institutionellen Investoren und öffnet den Unternehmen den Zugang zu lokalen (Banken-)Finanzierungen. Auf diese Weise werden politische und kommerzielle Risiken geteilt; es entsteht eine Hebelwirkung, welche das Volumen der SIFEM-Investitionen vervielfacht und die Entwicklungswirkung massgeblich verstärkt. Erfolg­reiche Projekte erzielen zudem einen Demonstrationseffekt und können über die Zeit privaten Investoren übergeben werden.

Absatz 3: Das Geschäftsmodell der SIFEM ist ausbaufähig (skalierbar). Ihre Ansätze, Erfahrung und thematische Expertise können in einem klar definierten Rahmen mit dem Ziel, den Kernauftrag der SIFEM nicht zu tangieren, für die Aufgabenerfüllung anderer Bundesstellen eingesetzt werden. Die SIFEM nutzt schon heute Synergien mit dem SECO und der DEZA, indem die Koordination zwischen den SIFEM-Aktivitäten und jenen der klassischen Entwicklungszusammenarbeit gewährleistet und die Wirkung der SIFEM-Investitionen gestärkt wird. Dadurch entsteht ein Mehrwert für die internationale Zusammenarbeit, aber auch für damit verbundene Politikfelder (z.B. Klimaschutz). Bereits Artikel 14 RVOV verpflichtet die Verwaltungseinheiten zur gegenseitigen Unterstützung und Information. Absatz 3 präzisiert diese allgemeine Vorschrift für die SIFEM.

Art. 6 Zusammenarbeit

Das Geschäftsmodell der SIFEM beruht auf einer engen Kooperation mit staatlichen, internationalen und privaten Akteuren. Nebst der Zusammenarbeit im Rahmen von Konsortialkreditprojekten sind es vor allem die Investitionen in lokale oder regionale Risikokapitalfonds, die oft im Verbund mit anderen bilateralen Entwicklungsfinanzierungsgesellschaften, regionalen oder multilateralen Entwicklungsbanken sowie privaten Investoren (Einzelpersonen, Finanzunternehmen, Pensionskassen, Stiftungen) erfolgen.

Solche Ko-Finanzierungen ermöglichen es, beträchtliche Finanzmittel zu bündeln, gemeinsame Standards und Politiken umzusetzen und internationales Fachwissen zu mobilisieren. Eine gute Koordination unter den Akteuren ist unerlässlich, um Doppelspurigkeiten oder eine Verzettelung der Mittel zu vermeiden und um die Entwicklungswirkung der Investitionen zu steigern.

Die SIFEM ist Mitglied verschiedener Branchenorganisationen, darunter der Vereinigung der europäischen Entwicklungsfinanzierungsgesellschaften (engl. Association of European Development Finance Institutions, EDFI)²⁷. Dieser Verband spielt eine wichtige Rolle bei der Etablierung, Verbreitung und Harmonisierung von Investitionsrichtlinien sowie von Direktiven bezüglich des Umgangs mit Umwelt-, Sozial- und Gouvernanzrisiken sowie der Wirkungsmessung und –berichterstattung, usw. Über dieses gut funktionierende Netzwerk werden Ko-Investitionsprojekte in den Zielländern vorbereitet und die gemeinsame Kontrolle und Begleitung der Investitionen sichergestellt.

Auch mit anderen Fachorganisationen pflegt die SIFEM einen regelmässigen Wissensaustausch, darunter z.B. der Internationalen Arbeitsorganisation in Bezug auf die anspruchsvolle Messung der Beschäftigungseffekte und der Qualität der Arbeitsplätze.

Art. 7 Aktienkapital

Die Höhe des Aktienkapitals sowie Art, Nennwert und die Anzahl der Beteiligungspapiere werden in den Statuten der SIFEM festgelegt. Das Aktienkapital beträgt gegenwärtig 654 444 010 Franken und ist eingeteilt in 65 444 401 Namenaktien mit einem Nennwert von je 10 Franken. Die Aktien wurden vollständig gezeichnet und das Kapital wurde vollständig eingezahlt (vollständige Liberierung).

Art. 8 Aktionärskreis

Diese Bestimmung schafft die gesetzliche Grundlage für die Beteiligung des Bundes an der SIFEM, einer Aktiengesellschaft des privaten Rechts, und hält fest, dass er über mindestens zwei Drittel der Stimmrechte und des Kapitals verfügen muss.

Die Aktionärsrechte werden im Rahmen der Generalversammlung der SIFEM wahrgenommen. Hierfür bestimmt und instruiert der Bundesrat seine Vertretung an der Generalversammlung.

Der Bundesrat darf höchstens ein Drittel der Aktien der SIFEM in Eigenregie veräussern oder von Dritten zeichnen lassen. Bereits bei der Etablierung der SIFEM wollte der Bundesrat die Beteiligung Dritter, welche konvergierende Ziele verfolgen, grundsätzlich ermöglichen. Für eine entwicklungspolitisch motivierte Weiterentwicklung der SIFEM kann eine durch den Bund und Dritte lastenteilig erfolgende Kapitalisierung der Gesellschaft sinnvoll sein. Die direkte Einbindung von Privatinvestoren (also z.B. eine Stiftung, Pensionskasse oder ein entwicklungspolitisch motivierter Finanzintermediär) ist nebst Fremdfinanzierungslösungen (z.B. Drittdarlehen) oder Parallelfinanzierungsmodellen (z.B. ein gemeinsam alimentierter Fonds) jedoch lediglich eine von mehreren Optionen und steht aktuell nicht zur Diskussion.

Art. 9 Strategische Ziele

Absatz 1: Gemäss Artikel 8 Absatz 5 RVOG legt der Bundesrat für die SIFEM grundsätzlich für vier Jahre die strategischen Ziele fest. Er orientiert sich bei der Festlegung der strategischen Ziele an den anerkannten Prinzipien der Entwicklungszusammenarbeit und an den Grundsätzen der Additionalität und der Nachhaltigkeit. Diese werden bereits in Artikel 4 erwähnt, aber Adressat ist dort die SIFEM, hier ist es der Bundesrat.

Mit den strategischen Zielen nimmt der Bundesrat aus einer Gesamtsicht Einfluss auf die Entwicklung des Unternehmens und die Erfüllung seiner Aufgaben (unternehmensbezogene und aufgabenbezogene Ziele). Sie werden im Anhang durch Zielwerte, Indikatoren und Kennzahlen ergänzt. Sie entfalten gegenüber dem Verwaltungsrat der SIFEM als privatrechtliche Aktiengesellschaft zwar nicht rechtliche, aber faktisch bindende Wirkung.²⁸ Die strategischen Ziele des Bundesrates ermöglichen einerseits eine gewisse Beständigkeit (Transparenz, Verlässlichkeit, Planbarkeit) für die Unternehmung. Andererseits sind sie flexibel genug, damit der Bund und die Unternehmung auf die Dynamik des Marktumfeldes reagieren können. Das Instrument der strategischen Ziele ist auch Ausdruck der klaren Trennung zwischen politischer und unternehmerischer Verantwortung.

Der Bundesrat kann bei Bedarf die strategischen Ziele innerhalb der Geltungsperiode anpassen. Er entscheidet über eine Anpassung nach Rücksprache mit dem Verwaltungsrat der SIFEM. Die Ziele sind zeitlich und inhaltlich auf die Botschaften zur Strategie der internationalen Zusammenarbeit des Bundes abgestimmt. Der Bundesrat hat die SIFEM auch bisher mit strategischen Zielen geführt (Art. 30c Abs. 1 EZA-HH-Verordnung). Er macht seinen Einfluss zudem über seine Aktionärsstellung geltend.

Absatz 2: Der Verwaltungsrat der SIFEM ist verantwortlich für die Umsetzung der vom Bundesrat erlassenen strategischen Ziele und muss diese in seine Unternehmensstrategie integrieren. Er wird vorgängig zur Festlegung der strategischen Ziele angehört.

Weiter verpflichtet Absatz 2 den Verwaltungsrat zur Berichterstattung über die Erreichung der strategischen Ziele. Diese jährliche Berichterstattung erörtert die Erreichung der strategischen Ziele durch die SIFEM, u.a. die finanzielle Leistung der SIFEM und enthält eine Analyse der entwicklungspolitischen Auswirkungen der Investitionen und der mobilisierten privaten Mittel. Die Berichterstattung erfolgt an den Bundesrat und dient diesem wiederum als Grundlage für seine Berichterstattung an das Parlament. Der Verwaltungsrat muss die Methoden und Kriterien festlegen, nach denen er die innerbetriebliche Umsetzung bzw. die Erfüllung der strategischen Ziele jährlich beurteilt. Dabei stützt er sich unter anderem auf die im Voraus vom Bundesrat festgelegten Beurteilungskriterien und -indikatoren ab. Damit verfügt der Bundesrat über die nötigen Informationen, um im Rahmen seiner Aufsicht die Erreichung der strategischen Ziele überprüfen zu können. Soweit aktienrechtlich zulässig, stellt die SIFEM dem Bundesrat bei Bedarf weitere notwendige Informationen zu.

Art. 10 Zusammensetzung und Wahl des Verwaltungsrates

Absatz 1 gibt anstelle der bisher festgelegten Mindestgrösse des Verwaltungsrats (drei) eine Anzahl von mindestens sieben und höchstens neun Verwaltungsratsmitgliedern vor. Der Verwaltungsrat soll so klein sein, dass eine effiziente Willensbildung möglich ist, und so gross, dass seine Mitglieder Erfahrung und Wissen aus den verschiedenen relevantesten Bereichen ins Gremium einbringen können, wie zum Beispiel Impact Investment oder Wirkungsmessung, und die Funktionen von Leitung und Kontrolle unter sich verteilen können.

Aktuell besteht der SIFEM-Verwaltungsrat aus sieben Mitgliedern. Die maximale Grösse wird nicht ausgeschöpft. Es soll in die Zukunft gerichtet aber ein gewisser Spielraum und Flexibilität für die nominelle Zusammensetzung des Verwaltungsrats ermöglicht werden. Tatsächlich operiert die SIFEM in einem rasch wandelnden Umfeld, und sie muss sich auf Entwicklungen z.B. im Finanzsektor optimal einstellen können. Deshalb kann es sinnvoll oder notwendig sein, dass der Verwaltungsrat zusätzliche Kompetenzen und Kapazitäten erhält. Aus heutiger Sicht denkbar ist z. B. auf dem Gebiet der digitalen Finanzinstrumente oder der Klimafinanzierung. Momentan bestehen keine Pläne, den Verwaltungsrat zu vergrössern. Bevor eine Aufstockung in Betracht gezogen wird, sollen prioritär im Rahmen der periodischen Erneuerung des Verwaltungsrats die zusätzlichen Kompetenzen eingebracht werden, sodass der Verwaltungsrat in der jetzigen Grösse bestehen bleiben kann. Auch die periodische Prüfung der Funktionsfähigkeit des Verwaltungsrates durch den Verwaltungsrat selbst, wie sie im Anforderungsprofil vorgesehen ist, soll entsprechende Hinweise liefern. Aus der gewählten Formulierung leitet sich demnach kein Automatismus auf eine Erhöhung ab.

Die Verwaltungsratsmitglieder üben ihre Funktion unabhängig, d.h. immer im Interesse der SIFEM aus. Jedes Mitglied des Verwaltungsrats ordnet seine persönlichen und geschäftlichen Verhältnisse so, dass Interessenkonflikte mit der SIFEM möglichst vermieden werden. Im Falle eines Interessenkonflikts müssen die betroffenen Mitglieder von sich aus bei entsprechenden Abstimmungen in den Ausstand treten. Eine Person, die in einem dauernden Interessenkonflikt steht, kann dem Verwaltungsrat nicht angehören.

Absatz 2: Die Auswahl der Mitglieder des Verwaltungsrates erfolgt auf der Grundlage eines vom Bundesrat genehmigten Anforderungsprofils (gemäss Art. 8j Abs. 2 RVOV und dem Corporate Governance-Leitsatz Nr. 5). Es stellt sicher, dass bei der Auswahl der Personen auf die fachliche Eignung geachtet und eine breite Palette von komplementären Erfahrungen und Kenntnissen, darunter im Nachhaltigkeitsbereich und der Entwicklungspolitik, vorhanden sind. Berücksichtigt werden müssen zudem Richtwerte für eine angemessene Vertretung der Landessprachen und eine ausgewogene Vertretung beider Geschlechter.²⁹

Die Mitglieder des Verwaltungsrates werden grundsätzlich für drei Jahre gewählt. Bei Wahlen, die während einer laufenden Amtsdauer stattfinden, erfolgt die Wahl für den Rest der Amtsdauer. Verwaltungsratsmitglieder sind wieder wählbar. Damit wird eine längere Kontinuität mit entsprechendem Erfahrungsaufbau ermöglicht. Die Amtszeit eines Mitglieds ist jedoch auf insgesamt 12 Jahre beschränkt. Vorbehalten bleibt die Wahl für eine kürzere letzte Amtsdauer beim Erreichen der maximalen Amtszeit, aus der kein Anspruch auf eine Wiederwahl abgeleitet werden kann.

Art. 11 Interessenbindungen des Verwaltungsrates

In Absatz 1 wird die Pflicht der Kandidatinnen und Kandidaten zur Offenlegung ihrer Interessenbindungen festgelegt. Wer sich weigert, seine Interessenbindungen offenzulegen, ist als Mitglied des Verwaltungsrates der SIFEM nicht wählbar.

Absatz 2: Der SIFEM-Verwaltungsrat ist gegenüber dem Bundesrat verantwortlich dafür, dass die Interessenbindungen, welche seine Mitglieder nach ihrer Wahl eingegangen sind, mit ihrer Funktion im Verwaltungsrat vereinbar sind. Er erlässt entsprechende Verhaltensregeln zum Umgang mit Interessenbindungen und sorgt für geeignete Sensibilisierungsmassnahmen. Bestehende Interessenbindungen müssen im Rahmen des Geschäftsberichts (Corporate Governance Leitsatz 6) und auf der Bundes­web­seite³⁰ publiziert werden. Der SIFEM-Verwaltungsrat muss die Interessenbindungen seiner Mitglieder laufend überwachen und beurteilen. Jede Änderung muss dem zuständigen Departement gemeldet werden. Ist eine Interessenbindung nicht vereinbar mit dem Mandat (z. B. nicht lösbarer Interessenskonflikt, beträchtliches Reputationsrisiko für den Bund) und hält das Mitglied trotzdem daran fest, so muss der Verwaltungsrat der Generalversammlung die Abberufung des betreffenden Mitglieds beantragen. Ein Mitglied kann auch abberufen werden, wenn sich herausstellt, dass es seine Interessenbindungen anlässlich der Wahl nicht vollständig offengelegt oder Änderungen der Interessenbindungen während der Amtsdauer nicht gemeldet hat.

Um dem Verwaltungsrat eine effiziente Überwachung und Aufsicht der SIFEM zu ermöglichen, legt Absatz 3 gemäss dem 3. Leitsatz zur Corporate Governance des Bundes fest, dass Verwaltungsratsmitglieder personell unabhängig sein sollten, d. h. nicht der Geschäftsleitung angehören. Artikel 11 Absatz 3 kommt aktuell keine eigenständige Bedeutung zu, da die SIFEM ohne separates Geschäftsleitungsorgan organisiert ist. Ihr Verwaltungsrat hat die Portfolioverwaltung und Geschäftsführung aktuell nicht im Sinne von Artikel 716b Absatz 1 OR übertragen. Vielmehr ist bei der SIFEM der Verwaltungsrat das geschäftsführende Organ. Die SIFEM beschafft Portfolioverwaltung- und Geschäftsführungsdienstleitungen nach den Regeln des öffentlichen Beschaffungsrechts (s. nachfolgende Erläuterung zu Art. 12). Das Unabhängigkeitserfordernis gilt sinngemäss auch für solche mandatierten Dritte. Die Organisation der Portfolioverwaltungs- und Geschäftsführungsaufgaben ist nicht starr. Anpassungen sind möglich, um neue Entwicklungen auf dem Finanzmarkt oder bezüglich der Aufgaben der SIFEM zu berücksichtigen.

Art. 12 Vergütung

Die Vergütungsstruktur für den Verwaltungsrat der SIFEM orientiert sich an der Kaderlohngesetzgebung des Bundes (Art. 6a des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000³¹ und Kaderlohnverordnung vom 19. Dezember 2003³²).

Aktuell beschäftigt die SIFEM lediglich eine teilzeitlich angestellte Verwaltungsratssekretärin. Die Portfolioverwaltung und die Geschäftsführung der SIFEM erfolgt durch beauftragte Dritte im Mandatsverhältnis. In den strategischen Zielen hat der Bundesrat verankert, dass der Verwaltungsrat dafür zu sorgen hat, dass bei den mit der Portfolioverwaltung und der Geschäftsführung beauftragten Dritten der Anteil des höchsten, individuellen Fixlohnes, der sich aus dem SIFEM-Mandat ergibt, den Höchstbetrag der Lohnklasse 32 des Bundes nicht übersteigt. Zudem hat der Verwaltungsrat sicherzustellen, dass ihm die mit der Portfolioverwaltung und der Geschäftsführung Beauftragten ihre Erträge aus Drittmandaten offenlegen (Gesamtsumme). Sodann regelt der Verwaltungsrat die erfolgsabhängige variable Vergütung für die Portfolio­verwaltung und das Geschäftsführungsmandat.

Die Vergütung und die zugrundeliegenden Regeln werden im jährlichen Geschäftsbericht der SIFEM und im Fall des Verwaltungsrates auch im Kaderlohnreporting des Bundes ausgewiesen.

Art. 13 Anstellungsverhältnisse

Absatz 1: Da die SIFEM eine privatrechtliche Aktiengesellschaft ist, wird ihr Personal privatrechtlich angestellt. Gegenwärtig trifft dies jedoch nur auf eine Verwaltungsratssekretärin mit einem teilzeitlichen Beschäftigungsgrad zu (vgl. auch die Ausführungen zu Art. 12).

Absatz 2: Der Verwaltungsrat der SIFEM und von ihr mit der Portfolioverwaltung und der Geschäftsführung beauftragte Dritte vermeiden oder beseitigen jegliche Form direkter oder indirekter Diskriminierung in Bezug auf die Anstellung, Aufgabenzuteilung, Gestaltung der Arbeitsbedingungen, Entlöhnung, Aus- und Weiterbildung, Beförderung und Entlassung. Dennoch muss für das Arbeitsverhältnis das ausschlaggebende Kriterium die Qualifikation der Personen bleiben.

Art. 14 Finanzierung

Mit Absatz 1 gilt für die SIFEM die Vorgabe der Eigenwirtschaftlichkeit. Eigenwirtschaftlichkeit bedeutet, dass die SIFEM ihre Aufwände aus eigener Geschäftstätigkeit finanzieren muss und ein positives Rechnungsergebnis zu erzielen hat. In welcher Art die SIFEM ihre Aufwände inklusive der Risikokosten refinanziert, ist damit nicht vorgegeben. Aktuell arbeitet die SIFEM eigenwirtschaftlich im engeren Sinn, indem die Betriebskosten gedeckt werden. Die Investitionstätigkeit auf gegenwärtigem Niveau wird zurzeit nicht allein aus Rückflüssen von erfolgreich verlaufenden oder abgeschlossenen Projekten finanziert, sondern auch durch eine Kapitalerhöhung, die der Bundesrat 2022 beschlossen hat und welche im Zeitraum 2023–2025 in jährlichen Tranchen ausbezahlt wird.

Absatz 2: Mit dem Voranschlag 2018 beantragte der Bundesrat dem Parlament die Umwandlung der bei der Etablierung der SIFEM gewährten Bundesdarlehen in Aktienkapital. Die eidgenössischen Räte stimmten diesem Antrag Ende 2017 zu.³³ Die SIFEM ist seither ausschliesslich eigenkapitalfinanziert.

Die Kapitalausstattung der SIFEM stellt eine Subvention dar, weshalb es sich bei Artikel 14 Absatz 2 um eine Subventionsbestimmung handelt. Diese Subvention ist jedoch auf das EZA-HH-Gesetz abgestützt. Dementsprechend ist die Subventionsbestimmung nicht neu und daher nicht der Ausgabenbremse zu unterstellen (vgl. auch Ziffer 6.4).

Art. 15 Drittmittel

Die SIFEM ist eine Aktiengesellschaft des privaten Rechts und damit eine eigenständige Rechtsperson. Sie kann von Dritten, d.h. sowohl von Privaten wie auch öffentlichen Institutionen und Organisationen (z.B. anderen Bundesstellen, aber auch sub­natio­nalen Körperschaften, die privatsektorfördernde Entwicklungshilfe leisten), geldwerte Leistungen entgegennehmen und diese für die Aufgabenerfüllung und im Rahmen ihres Entwicklungsauftrags einsetzen. Die Inanspruchnahme von Sicherheiten (Garantien), Fremdfinanzierungslösungen (z.B. Drittdarlehen) oder von Zuschüssen Dritter gehören zur «Geschäftstätigkeit» der SIFEM, sofern dies die Eigenwirtschaftlichkeit (vgl. Art. 14 Abs. 1) nicht gefährdet. Die Entgegennahme von Drittmitteln muss mit den Aufgaben, dem Zweck und den Zielen der SIFEM vereinbar sein. Das heisst, dass auch die Entgegennahme von Drittmitteln dem öffentlichen Interesse, das der Erfüllung der entsprechenden Aufgaben nach Artikel 5 durch die SIFEM zugrunde liegt, dienen muss. Die Entgegennahme von Drittmitteln erfolgt in Absprache mit der EFV.

Art. 16 Tresorerie

Absatz 1: Die EFV führt die zentrale Tresorerie des Bundes (Art. 60 Abs. 1 FHG³⁴). Die SIFEM hat sich für die Verwaltung eines Grossteils ihrer liquiden Mittel an die zentrale Tresorerie angeschlossen (Art. 61 Abs. 2 FHG). Die Einzelheiten des Anschlusses an die Bundestresorerie sind in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen der EFV und der SIFEM vereinbart. Auf diesen Mitteln bezahlt der Bund der SIFEM marktkonforme Zinsen.

Absatz 2: Aufgrund von Beschränkungen der Anzahl Transaktionen, welche jährlich über die EFV-Tresoreriekonten getätigt werden können, sind diese Konten für den Zahlungsverkehr der SIFEM nur teilweise geeignet. Entsprechend unterhält die SIFEM u.a. für den Zahlungsverkehr ergänzend eine Kontobeziehung mit einer Depotbank. Da der Liquiditätsbedarf des Investitionsportefeuilles der SIFEM nicht präzise geschätzt werden kann, hält sie auch eine angemessene Liquiditätsreserve bei der Depotbank. Vierteljährlich oder nach Bedarf wird der Liquiditätsbestand mit dem Sollwert verglichen und die Differenz durch Ausgleichszahlungen zwischen den Konten bei der Depotbank und den Tresoreriekonten ausgeglichen.

Art. 17

Der Bundesrat wird gestützt auf Absatz 2 den Zeitpunkt des Inkrafttretens festlegen.

5 Auswirkungen

6 Rechtliche Aspekte