Botschaft zur Volksinitiative «200 Franken sind genug! (SRG Initiative)»

1.1 Wortlaut der Initiative

Die eidgenössische Volksinitiative «200 Franken sind genug! (SRG-Initiative)»¹ hat den folgenden Wortlaut:

Die Bundesverfassung (BV)² wird wie folgt geändert:

Art. 93 Abs. 6

Zur Finanzierung von Radio- und Fernsehprogrammen, die einen unerlässlichen Dienst für die Allgemeinheit erbringen, erhebt der Bund eine Abgabe von 200 Franken pro Jahr ausschliesslich von privaten Haushalten. Juristische Personen, Personengesellschaften und Einzelunternehmen bezahlen keine Abgabe.

Art. 197 Ziff. 15³

15. Übergangsbestimmungen zu Art. 93 Abs. 6 (Radio und Fernsehen)

¹ Der Gesamtertrag der Abgabe unterliegt den vor Inkrafttreten dieser Verfassungsänderung geltenden Regeln über den Finanzausgleich zwischen den Sprachregionen, um für die sprachlichen Minderheiten gleichwertige und hochwertige Programme zu verbreiten.

² Der Anteil der privaten regionalen Radio- und Fernsehveranstalter an der Abgabe für Radio und Fernsehen entspricht mindestens der vor Inkrafttreten dieser Verfassungsänderung in ihren Konzessionen definierten Summe.

³ Steigt die Zahl der abgabepflichtigen Haushalte, so ist die Abgabe entsprechend zu senken, damit der Gesamtertrag aus der Abgabe unverändert bleibt. Eine allfällige Absenkung der Abgabe erfolgt alle fünf Jahre. Die Teuerung kann dabei berücksichtigt werden.

⁴ Die Grundsätze von Artikel 93 Absatz 6 und Artikel 197 Ziffer 15 Absätze 1–3 sind unmittelbar anwendbares Recht und müssen von allen rechtsanwendenden Behörden und den Gerichten ungeachtet von Artikel 190 angewendet werden.

⁵ Die Bundesversammlung erlässt die Ausführungsbestimmungen zu Artikel 93 Absatz 6 unter Beachtung von Artikel 197 Ziffer 15 Absätze 1–3 spätestens 18 Monate nach dessen Annahme durch Volk und Stände. Treten die Ausführungsbestimmungen innerhalb dieser Frist nicht in Kraft, so erlässt der Bundesrat die Ausführungsbestimmungen in Form einer Verordnung und setzt sie auf diesen Zeitpunkt hin in Kraft. Die Verordnung gilt bis zum Inkrafttreten der von der Bundesversammlung erlassenen Ausführungsbestimmungen.

1.2 Zustandekommen und Behandlungsfristen

Die eidgenössische Volksinitiative «200 Franken sind genug! (SRG-Initiative)» wurde am 17. Mai 2022 von der Bundeskanzlei vorgeprüft⁴ und am 10. August 2023 mit den nötigen Unterschriften eingereicht. Mit Verfügung vom 31. August 2023 stellte die Bundeskanzlei fest, dass die Initiative mit 126 290 gültigen Unterschriften zustande gekommen ist.⁵

Die Initiative hat die Form des ausgearbeiteten Entwurfs. Der Bundesrat unterbreitet dazu weder einen direkten Gegenentwurf noch einen indirekten Gegenvorschlag. Stattdessen hat er einen Gegenvorschlag auf Verordnungsstufe verabschiedet. Dabei handelt es sich nicht um einen Gegenvorschlag nach dem Parlamentsgesetz vom 13. Dezember 2002⁶ (ParlG). Nach Artikel 97 Absatz 1 Buchstabe a ParlG hat der Bundesrat spätestens bis zum 10. August 2024 einen Beschlussentwurf und eine Botschaft zu unterbreiten. Die Bundesversammlung hat, sofern sie keine Fristverlängerung beschliesst (Art. 105 ParlG), bis zum 10. Februar 2026 über die Abstimmungsempfehlung zu beschliessen (Art. 100 ParlG).

1.3 Gültigkeit

Die Initiative erfüllt die Anforderungen an die Gültigkeit nach Artikel 139 Absatz 3 BV:

1. Sie ist als vollständig ausgearbeiteter Entwurf formuliert und erfüllt somit die Anforderungen an die Einheit der Form;

2. Zwischen den einzelnen Teilen der Initiative besteht ein sachlicher Zusammenhang. Die Initiative erfüllt somit die Anforderungen an die Einheit der Materie;

3. Die Initiative verletzt keine zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts. Sie erfüllt somit die Anforderungen an die Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht.

2.1 Grundzüge der geltenden Regelung

Gemäss Artikel 93 Absatz 2 BV sollen Radio und Fernsehen zur Bildung und kulturellen Entfaltung, zur freien Meinungsbildung und Unterhaltung beitragen. Dabei berücksichtigen sie die Besonderheiten des Landes und die Bedürfnisse der Kantone. Radio und Fernsehen stellen die Ereignisse sachgerecht dar und bringen die Vielfalt der Ansichten angemessen zum Ausdruck. Dieser Auftrag wird im Bundesgesetz vom 24. März 2006⁷ über Radio und Fernsehen (RTVG) konkretisiert. Das Gesetz erteilt der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG) in Artikel 24 RTVG einen umfassenden Programmauftrag und weist ihr dazu einen überwiegenden Teil der finanziellen Mittel aus der Radio- und Fernsehabgabe zu. Der Bundesrat hielt fest, dass die SRG über eine gewisse Grösse verfügen müsse, wenn die Schweiz über ein namhaftes audiovisuelles Angebot verfügen soll, das auch im grenzüberschreitenden Wettbewerb mit den ausländischen Angeboten konkurrenzfähig ist. Die medienpolitisch notwendige Konzentration der Abgabegelder auf eine nationale Anbieterin gewichteten Parlament und Bundesrat höher als ordnungspolitische Bedenken.⁸

Am 1. Januar 2019 wurde die vormals geräteabhängige Empfangsgebühr durch eine Abgabe für Radio und Fernsehen ersetzt. Für Haushalte wurde die Abgabe auf 365 Franken festgelegt. Mehrwertsteuerpflichtige Unternehmen mit einem Gesamtumsatz bis zu 500 000 Franken pro Jahr wurden von der Abgabepflicht befreit. Mit seinem Tarifentscheid vom 16. April 2020 beschloss der Bundesrat auf den 1. Januar 2021 eine Senkung der Haushaltabgabe von 365 auf 335 Franken jährlich. Gleichzeitig hat er die Tarifstruktur für die Unternehmensabgabe verfeinert (neu 18 statt nur 6 Tarifstufen). Aufgrund dieses Entscheids müssen rund 90 Prozent der abgabepflichtigen Unternehmen weniger bezahlen.⁹

Zur heute geltenden Unternehmensabgabe hat das Bundesverwaltungsgericht am 8. November 2023 einen Entscheid gefällt. Es hat die Gestaltung der Tarifstufen bemängelt, die Unternehmensabgabe als solche hat das Gericht aber nicht in Frage gestellt.¹⁰ Das Verfahren ist vor Bundesgericht hängig.

2.2 Demokratie- und gesellschaftspolitische Bedeutung des Service public der SRG

Der Service public im Bereich der elektronischen Medien ist ein politisch definiertes Angebot im Sinne eines Dienstes an der Gesellschaft, das allen Bevölkerungsschichten und Regionen des Landes nach gleichen Grundsätzen in guter Qualität und zu angemessenen Preisen zur Verfügung stehen soll. Dies hat der Bundesrat in seinem Bericht zum Service public vom Juni 2016¹¹ ausführlich dargelegt und darauf verwiesen, dass die Schweiz auch unter digitalen Verhältnissen und veränderter Mediennutzung auf einen unabhängigen und umfassenden Service public im Medienbereich angewiesen ist. Er vertrat die Ansicht, dass sich das bestehende Modell mit der SRG als grosser, in allen Sprachregionen verankerten Anbieterin für die schweizerische Demokratie bewährt hat und auch zukunftstauglich ist.

2.3 Auftrag und Angebot der SRG

Die SRG erbringt den medialen Service public auf nationaler bzw. sprachregionaler Ebene. Das RTVG und die geltende Konzession der SRG präzisieren ihren Auftrag und umschreiben ihre staats- und medienpolitische Bedeutung. Sie hat nicht nur umfassende und vielfältige publizistische Leistungen zu erbringen, sondern auch eine integrierende und identitätsstiftende Funktion wahrzunehmen: Sie muss das Verständnis, den Zusammenhalt und den Austausch unter den Landesteilen, Sprachgemeinschaften, Kulturen, Religionen und gesellschaftlichen Gruppierungen fördern und auch die Eigenheiten des Landes und die Bedürfnisse der Kantone berücksichtigen.

Die SRG setzt ihren Auftrag in den Programmen ihrer Unternehmenseinheiten mit je mindestens zwei TV- und drei Radioprogrammen um:

• – in der deutschsprachigen Schweiz: Schweizer Radio und Fernsehen (SRF);

• – in der französischsprachigen Schweiz: Radio Télévision Suisse (RTS);

• – in der italienischsprachigen Schweiz: Radiotelevisione Svizzera (RSI).

Für die rätoromanische Schweiz produziert Radiotelevisiun Svizra Rumantscha (RTR) ein Radioprogramm und verschiedene TV-Sendungen, die in den Programmen der anderen Unternehmenseinheiten gesendet werden. Ferner stellt die SRG in jeder Sprachregion gemäss ihrer Konzession ein «übriges publizistisches Angebot» bereit, das zur Erfüllung des Leistungsauftrags notwendig ist, namentlich Onlineangebote. Darüber hinaus bietet die SRG ein Auslandangebot an (TV5Monde, 3Sat, tvsvizzera.it und swissinfo.ch), das im Unterschied zum übrigen Angebot im Prinzip maximal zur Hälfte aus der Abgabe finanziert wird, mindestens zur Hälfte aus Bundesmitteln.

Mit Blick auf die demokratische Meinungs- und Willensbildung sind die Informationsleistungen der Kern des SRG-Leistungsauftrags. Hierfür muss sie gemäss Konzession mindestens die Hälfte ihrer Einnahmen aus der Abgabe aufwenden. Laut dem Geschäftsbericht der SRG für das Jahr 2023 belief sich dieser Betrag auf 602 Millionen Franken ihrer Gesamtausgaben.¹² Die Ausgaben für Unterhaltung und Film beliefen sich im gleichen Jahr auf 328 Millionen Franken (22 % der Ausgaben), jene für Kultur, Gesellschaft und Bildung auf zirka 266 Millionen Franken (18 % der Ausgaben), für Sport auf 185 Millionen Franken (12 % der Ausgaben) und für den Bereich Musik und Jugend auf 97 Millionen Franken (7 % der Ausgaben).¹³

Die meisten Ausgaben der Unternehmenseinheiten RSI, RTR, RTS und SRF fliessen in die Eigenproduktionen (89 %). Für fremdproduzierte Audio- und Videoinhalte wendet die SRG bloss 11 Prozent der Ausgaben auf.

2.4 Nutzung und Bewertung der Angebote der SRG

2022 hörten in der gesamten Schweiz durchschnittlich mehr als 3,5 Millionen Menschen, die über 15 Jahre alt sind, täglich Radioprogramme der SRG. Zudem schauen gut 3 Millionen Menschen, die über drei Jahre alt sind, täglich SRG‑Fernsehprogramme. In der Schweiz dominieren aber nicht Schweizer, sondern mit gut 60 Prozent Marktanteil die ausländischen öffentlich-rechtlichen und privaten TV-Sender. Der Marktanteil der SRG beträgt 31 Prozent. Private Schweizer Angebote ohne Leistungsauftrag haben einen Marktanteil von 6 Prozent, bei den konzessionierten Regional-TV beträgt er nur 1 Prozent.¹⁴

Die Reichweiten nehmen sowohl im Radio als auch im Fernsehen vor allem bei den jüngeren Zielgruppen ab. Diese Entwicklung lässt sich gemäss Mediapulse 2023 im gesamten Medienmarkt beobachten. Generell ist die TV- und Radio-Nutzung bei der jungen Schweizer Bevölkerung gering, dies gilt auch für die Angebote der SRG. Die Fernsehprogramme der SRG erreichen noch rund einen Achtel der 15- bis 24-Jährigen und rund einen Sechstel der 25- bis 34-Jährigen.¹⁵ Junge Zielgruppen nutzen insbesondere Social-Media-Plattformen wie Instagram, TikTok und YouTube, um sich zu informieren. Insgesamt nimmt die Nutzung von sozialen Medien wie auch von weiteren Onlinemedien zu Informationszwecken in der gesamten Bevölkerung zu.¹⁶ Die Mediennutzung verschiebt sich also zunehmend von linearen Radio- und Fernsehprogrammen zu Online- und sozialen Medien. Aus diesem Grund ist auch die SRG mit Inhalten, die sich zum Teil direkt an die jungen Zielgruppen richten, auf den Social-Media-Plattformen aktiv, was die Konzession ausdrücklich so vorsieht.

Repräsentative Befragungen zeigen eine im Zeitverlauf stabile Zufriedenheit der Schweizer Bevölkerung mit den Angeboten der SRG. Besonders gut bewertet werden diese hinsichtlich Professionalität und Glaubwürdigkeit.¹⁷ Auch im Onlinebereich wird die Glaubwürdigkeit der SRG-Angebote von der Bevölkerung als sehr hoch bewertet. Inmitten der Covid-19-Pandemie hat sich gezeigt, dass neben Onlineinformationen von Regierungen und Behörden vor allem die Seiten der SRG als besonders glaubwürdig eingeschätzt wurden, während Inhalte von sozialen Netzwerken die geringste Glaubwürdigkeitsbewertung erzielten.¹⁸ Insgesamt halten rund 60 Prozent der Schweizer Bevölkerung öffentliche Medien wie die SRG für wichtig für die Gesellschaft.¹⁹

2.5 Verwendung der Radio- und Fernsehabgabe

Die jährliche Abgabe für Radio und Fernsehen beträgt pro Privathaushalt 335 Franken und 670 Franken pro Kollektivhaushalt. Die Unternehmensabgabe ist in 18 Stufen gegliedert und vom jährlichen Gesamtumsatz abhängig. Die folgende Tabelle zeigt, wie die Einnahmen aus der Abgabe 2022 – in Umsetzung von Artikel 68a RTVG – verwendet wurden.

Tabelle 1

Verwendung des Ertrags aus der Radio- und Fernsehabgabe 2023

Die SRG verteilt die finanziellen Mittel aus der Abgabe anhand eines internen Finanzausgleichs, den ihr weder das RTVG noch die Konzession vorschreibt. Im Jahr 2023 wurden 365 Millionen Franken der in der Deutschschweiz generierten Einnahmen zugunsten der anderen Sprachregionen umverteilt. Aufgrund dieses internen Finanzausgleichs kommen SRF (Deutschschweiz) 550 Millionen Franken zu, RTS (Suisse romande) 410 Millionen Franken und 280 Millionen Franken RSI (Svizzera italiana); 25 Millionen Franken flossen an RTR (Svizra Rumantscha).²²

Ein Vergleich der European Broadcasting Union (EBU)²³ zeigt, dass beispielsweise den öffentlich-rechtlichen Sendern in Deutschland fast zehn Mal mehr finanzielle Mittel zur Verfügung stehen als der viersprachig produzierenden SRG. Im Vereinigten Königreich ist es 6,5-mal mehr, in Frankreich das Vierfache und in Italien rund drei Mal so viel. Etwa gleich viele Mittel wie der viersprachigen SRG stehen dem österreichischen Service public für ein einsprachiges Angebot zur Verfügung.²⁴

3.1 Ziele der Initiative

Die Initiative will laut ihrem Argumentarium die SRG auf den Kernauftrag der Grundversorgung beschränken und so die unternehmerische Freiheit der privaten Anbieter stärken bzw. die monopolähnliche Stellung der SRG auf ein vernünftiges Mass reduzieren (mehr Markt, weniger Staat). Daher verlangt sie die finanzielle Entlastung der Haushalte. Insbesondere will sie Junge und Einpersonenhaushalte entlasten. Zudem will sie sämtliche Unternehmen von der Abgabepflicht befreien. Auf medienpolitischer Ebene zielt die Initiative auf eine deutliche Redimensionierung der SRG ab.²⁵ Die Initiative will private Angebote erhalten, deshalb soll die Abgabefinanzierung der konzessionierten Lokalradios und Regionalfernsehen im bisherigen Umfang sichergestellt bleiben.

3.2 Inhalt der vorgeschlagenen Regelung

Die Initiantinnen und Initianten wollen die Grundsätze der Abgabe neu auf Stufe Verfassung festlegen. Heute ist das Abgabesystem im RTVG geregelt, die Abgabehöhe bestimmt der Bundesrat in der Radio- und Fernsehverordnung vom 9. März 2007²⁶ (RTVV).

Die Initiative will die finanziellen Mittel für die SRG durch eine Reduktion der Haushaltabgabe auf 200 Franken beschränken. Die Unternehmen sollen keine Abgabe mehr bezahlen.²⁷ Mit dem Ertrag aus der Abgabe sollen nur noch Radio- und ‑Fernsehprogramme der SRG finanziert werden, die einen – nach Annahme der Initiative vom Gesetzgeber zu definierenden – «unerlässlichen Dienst für die Allgemeinheit erbringen».

Keine Reduktion sieht die Initiative bei den Mitteln für konzessionierte Lokalradios und Regionalfernsehen vor. Deren Abgabenanteil soll künftig in der Summe mindestens dem Betrag vor Inkrafttreten der Verfassungsänderung entsprechen. Zum weiteren aus der Abgabe finanzierten Bedarf (vgl. Ziff. 2.5) äussert sich die Initiative nur im Argumentarium (im Sinne einer Beibehaltung).

3.3 Auslegung und Erläuterung des Initiativtextes

Der geltende Artikel 93 BV bleibt inhaltlich unverändert. Er wird einzig mit einem neuen Absatz 6 ergänzt, der sich auf die maximale Höhe der Abgabe für Radio und Fernsehen bezieht. Die umfassende Gesetzgebungskompetenz des Bundes im Bereich von Radio und Fernsehen sowie anderer Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung von Darbietungen und Informationen bleibt unverändert.

Im vorgeschlagenen Absatz 6 wird neu ausdrücklich die Erhebung einer Abgabe für Radio und Fernsehen vorgesehen, die ausschliesslich von privaten Haushalten zu entrichten ist und maximal 200 Franken betragen soll. Die Rechtsnatur dieser Abgabe bleibt offen. Was die Verwendung des Ertrags aus dieser Abgabe betrifft, so wird die SRG, auf deren Beschränkung die Initiative abzielt, nicht genannt. Laut dem Wortlaut der vorgeschlagenen Verfassungsnorm soll die Abgabe für Radio und Fernsehen nur für die Finanzierung von Radio- und Fernsehprogrammen und somit für lineare Angebote verwendet werden.

Im Bereich der Radio- und Fernsehprogramme sieht der Initiativtext eine Beschränkung auf Angebote vor, «die einen unerlässlichen Dienst für die Allgemeinheit erbringen». Es handelt sich um eine auslegungsbedürftige Formulierung, die vom Gesetzgeber zu konkretisieren wäre. Vor diesem Hintergrund wird auch klar, dass die Initiative nicht unmittelbar anwendbar ist. Das Parlament hat sich bei seinen Überlegungen auch an den übrigen Inhalten von Artikel 93 BV zu orientieren – insbesondere am Leistungsauftrag in Absatz 2 und der Garantie der Programmautonomie in Absatz 3, welche die Initiative unverändert lässt. Die Initiantinnen und Initianten liefern in ihrem Argumentarium nur wenige Hinweise, wie sie den von ihnen benannten «Kernauftrag der Grundversorgung» der SRG im Rahmen des verfassungsrechtlichen Gesamtkontexts interpretieren. Als Auslegungshilfe können die ausführlichen Übergangs- bzw. Ausführungsbestimmungen beigezogen werden. Gemäss deren Absatz 1 unterliegt der Gesamtertrag der Abgabe «den vor Inkrafttreten dieser Verfassungsänderung geltenden Regeln über den Finanzausgleich zwischen den Sprachregionen, um für die sprachlichen Minderheiten gleichwertige und hochwertige Programme zu verbreiten». Es bleibt unklar, ob mit dieser Formulierung der interne Finanzausgleich zwischen den Sprachregionen bei der SRG gemeint ist (vgl. Ziffer 2.5), der allerdings lediglich Charakter einer Selbstverpflichtung hat. Klar erscheint hingegen, dass das Initiativkomitee davon ausgeht, dass auch mit der reduzierten Abgabe flächendeckend Angebote produziert werden sollen, ohne dass einzelne Sprachregionen benachteiligt werden. Es geht davon aus, dass dies auch bei einer Reduktion der Abgabe auf 200 Franken möglich sein soll. Nach seiner Auffassung ist die Leistung der SRG auf den aus Abgabegeldern finanzierten Service public zu beschränken, also auf Angebote, die zwingend bereitgestellt werden müssen und nicht von Privaten erbracht werden können. Damit soll namentlich ein Informationsangebot in den vier Landessprachen sichergestellt werden.²⁸

Was die Übergangsbestimmungen der Initiative betrifft, ist auf die sehr kurzen Umsetzungsfristen in Artikel 197 Ziffer 15 Absatz 5 BV hinzuweisen. Diese dürften dazu führen, dass der Bundesrat auf dem Verordnungsweg befristete Umsetzungsmassnahmen wird treffen müssen, da eine Umsetzung im ordentlichen Gesetzgebungsprozess inklusive allfälliger Volksabstimmung in nur 18 Monaten sehr anspruchsvoll ist. Dies gilt umso mehr, als die notwendigen Anpassungen auch die Erfüllung des unverändert bleibenden Leistungsauftrags gemäss Artikel 93 Absatz 2 BV werden sicherstellen müssen. Eine direkte Umsetzbarkeit von Artikel 93 Absatz 6 BV ist vor diesem Hintergrund nicht anzunehmen, unbesehen davon, dass Artikel 197 Ziffer 15 Absatz 4 BV die nicht näher bezeichneten «Grundsätze» von Artikel 93 Absatz 6 BV als unmittelbar anwendbares Recht bezeichnet, gleich wie die Absätze 1–3 der Übergangsbestimmungen. Der Bundesrat wird darauf zu achten haben, dass der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers für eine definitive Umsetzung der Initiative nicht eingeschränkt wird.

4.1 Würdigung der Anliegen der Initiative

Die Initiative will die Unternehmen und Haushalte finanziell entlasten und die SRG redimensionieren. Für die Haushalte würde die Abgabe um 40 Prozent reduziert (von 335 auf 200 Franken). Von der SRG würde nicht mehr wie heute ein inhaltlich umfassendes Service-public-Angebot verlangt, sondern nur noch Radio- und Fernsehprogramme, die einen unerlässlichen Dienst für die Allgemeinheit erbringen.

Der Bundesrat teilt das Anliegen der Initiative, die Haushalte und Unternehmen zu entlasten, weshalb er Massnahmen in eigener Kompetenz ergriffen hat (vgl. Ziff. 6). Die deutliche Reduktion der Haushaltabgabe und die Aufhebung der Unternehmensabgabe hätten aber weitreichende Folgen für das Angebot und die Struktur der SRG sowie das Publikum. Ferner wären auch die Volkswirtschaft, die Kultur, die Gesellschaft und die bewährte Aufgabenteilung zwischen Bundesrat und Parlament negativ tangiert.

Im Gegensatz zur Initiative, die die maximale Abgabenhöhe auf Verfassungsstufe festlegt sowie den Umfang des nationalen Service public begrenzt, hält der Bundesrat an der bestehenden Kompetenzordnung wie auch an seinem bisherigen Service-public-Verständnis fest: Das Parlament hat dem Bundesrat die Steuerungsinstrumente zur Konkretisierung des im RTVG umschriebenen Leistungsauftrags der SRG zugewiesen und so die nötige Flexibilität in einem dynamischen Umfeld ermöglicht (vgl. Ziff. 6.1). Als Konzessionsbehörde befürwortet der Bundesrat ein gutes Grundangebot durch die SRG ebenso wie die in der Bundesverfassung verankerte Rücksichtnahme auf private Medien. Als für die Festlegung der Abgabenhöhe zuständige Behörde spricht er sich für namhafte finanzielle Mittel aus, die auch weiterhin ein vielfältiges Angebot – Information, Bildung, Kultur und Unterhaltung – in Radio, Fernsehen und Online gewährleisten, wie es die Bundesverfassung vorgibt. Dabei muss die SRG auch auf die veränderte Mediennutzung reagieren können. Nur so kann sie einen grossen Teil der Bevölkerung mit Service-public-Inhalten erreichen.

Im genannten Rahmen sieht aber auch der Bundesrat Anpassungsbedarf beim Leistungsauftrag der SRG. Dies hat er bereits in seinem Entscheid vom 7. September 2022 zum Ausdruck gebracht: In der nächsten SRG-Konzession will er den Leistungsauftrag der SRG verstärkt auf Information, Bildung und Kultur (Service public im engen Sinn) und stärker auf die veränderten Nutzungsgewohnheiten des Publikums ausrichten. Ihr Online-Angebot soll die SRG stärker auf Audio- und audiovisuelle Inhalte ausrichten. In den Bereichen Unterhaltung und Sport soll die SRG auf jene Bereiche fokussieren, die von anderen Anbietern nicht abgedeckt werden.

4.2 Auswirkungen der Initiative bei einer Annahme

4.3 Vorzüge und Mängel der Initiative

Die Initiative entlastet die Haushalte finanziell und befreit alle Unternehmen von der Abgabepflicht. Die freiwerdenden Mittel könnten anderweitig, zum Beispiel für Bezahlangebote privater Medien verwendet werden. Die bisher politisch gewollte unterschiedliche Marktstellung zwischen kommerziellen Medien einerseits und der öffentlich finanzierten SRG andererseits würde zugunsten privater Medien verschoben. Denn die starke Stellung der SRG in der Schweizer Medienlandschaft würde aufgrund der stark reduzierten finanziellen Mittel und in Anbetracht des reduzierten Angebots in Frage gestellt.

Bei einer Annahme der Initiative würde in der Bundesverfassung eine ausdrückliche Grundlage für die Erhebung der Radio- und Fernsehabgabe geschaffen. In der heutigen Bestimmung ist sie implizit gegeben. Mit Ausnahme der Vorgaben für die SRG setzt die Initiative auf Kontinuität. Denn sie belässt die Bundeskompetenz im Bereich elektronischer Medien unverändert, ebenso den generellen Auftrag von Radio und Fernsehen, deren Unabhängigkeit und Programmautonomie, die Vorgabe der Rücksichtnahme auf private Medien und die unabhängige Beschwerdeinstanz.

Die Initiative hätte einen Abbau der vielfältigen publizistischen Leistungen und eine Schwächung des gesamten Medienplatzes Schweiz zur Folge. Namentlich in Regionen, in denen die Medienvielfalt bereits gering ist, würde diese noch zusätzlich sinken, weil die SRG mit reduzierten Mitteln nicht mehr alle Regionen gleichermassen publizistisch abdecken könnte. Dies würde insbesondere die französische, italienische und rätoromanische Sprachregion treffen, weil die Medienvielfalt da geringer ist. Das Initiativkomitee geht davon aus, dass die SRG mit einem stark reduzierten Abgabenanteil noch gleichwertige «Grundangebote» in und für die Sprachregionen würde anbieten können.⁴³ Dies ist aus finanzieller Optik aber wenig plausibel. Das Verhältnis zwischen dem Aufwand zur Finanzierung der Unternehmenseinheiten in allen Sprachregionen und dem Aufwand für die Herstellung der publizistischen Leistungen wäre ökonomisch ineffizient und mit Blick auf das Service-public-Angebot nicht haltbar, denn die Abgabegelder würden in Strukturen anstatt in Inhalte investiert. Wahrscheinlicher sind gemäss der Szenarioanalyse der erwähnten Studie eine Zentralisierung der SRG, ein Stellenabbau im Umfang von rund 2400 Vollzeitstellen und ein erheblicher Abbau beim publizistischen Angebot.

Leistungen, die heute die SRG erbringt bzw. erbringen muss, wie die Kulturförderung (Schweizer Filmschaffen, Schweizer Musik usw.), die Leistungen für Menschen mit einer Sinnesbehinderung (Untertitelung, Gebärdensprache, Audiodeskription) oder Leistungen für die Auslandschweizerinnen und -schweizer wären im heutigen Umfang nicht mehr möglich. Es ist nicht davon auszugehen, dass sie sich am Markt finanzieren liessen. Daher würden sie auch nicht von privaten Schweizer Medien erbracht werden.

Die Initiative sieht vor, lineare Radio- und Fernsehangebote aus der Abgabe zu finanzieren. Die SRG könnte daher diese Angebote auch online zur Verfügung stellen. Hingegen wäre es ihr nicht erlaubt, Service-public-Inhalte, die sie ausschliesslich für den Online-Bereich produziert, aus der Abgabe zu finanzieren. Dies ist in Anbetracht des veränderten Mediennutzungsverhaltens der Schweizer Bevölkerung hin zu Online-Angeboten nicht zukunftsorientiert. Ein Service public, der nur noch traditionell via lineares Radio und Fernsehen verbreitet wird, würde zu einem Bedeutungsverlust der SRG führen. Ob und inwiefern die SRG in der Lage wäre, exklusive Online-Angebote als nicht konzessionierte Tätigkeiten am Markt zu finanzieren, ist in Anbetracht der geringen Zahlungsbereitschaft der Bevölkerung, wie sie am Beispiel der Informationsangebote festgestellt wird, offen.⁴⁴ Im Übrigen wären die Vorgaben von Artikel 29 RTVG zu beachten.

4.4 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Vor dem Hintergrund der Meinungsfreiheit (Art. 10 der Konvention vom 4. November 1950⁴⁵ zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten) hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte festgehalten, dass die Mitgliedstaaten eine positive Verpflichtung zur Gewährleistung der Vielfalt im Bereich der audiovisuellen Medien haben. Eine deutliche Senkung der Abgabengelder der SRG würde eine Reduktion ihres Angebots nach sich ziehen. Dies hätte auch eine Schwächung der Medienvielfalt in der Schweiz zur Folge, da nur die wenigsten heutigen Leistungen der SRG von privaten Schweizer Anbieterinnen übernommen werden könnten. Eine auch Minderheiten berücksichtigende Medienlandschaft würde durch den Wegfall von entsprechenden Service-public-Angeboten geschwächt.

Gemäss Artikel 15 Absatz 1 Buchstabe a des Internationalen Pakts vom 16. Dezember 1966⁴⁶ über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UNO-Pakt I) anerkennt die Schweiz als Vertragsstaat das Recht jeder Person, «am kulturellen Leben teilzunehmen». Dazu gehört unter anderem die Vermittlung von Kultur durch Medien wie Film und Fernsehen. Die SRG leistet hier in Zusammenarbeit mit dem schweizerischen Kulturschaffen einen Beitrag (Art. 24 Abs. 4 Bst. b RTVG). Mit spürbar weniger finanziellen Mitteln könnte sie diese Aufgabe nicht mehr im gleichen Umfang wie heute erfüllen – jedenfalls dann nicht, wenn man sie auf ein Informationsangebot in den Sprachregionen beschränken würde, so wie es das Initiativkomitee vorsieht.

Gemäss Artikel 21 Buchstabe d des Übereinkommens vom 13. Dezember 2006⁴⁷ über die Rechte von Menschen mit Behinderungen müssen die Vertragsstaaten die Massenmedien dazu auffordern, ihre Angebote für Menschen mit Behinderungen zugänglich zu gestalten. Entsprechend verpflichtet das RTVG die SRG dazu, Leistungen zugunsten von Menschen mit einer Sinnesbehinderung zu erbringen. Eine Annahme der Initiative würde dazu führen, dass die SRG dieser Verpflichtung nicht mehr im heutigen Umfang nachkommen könnte.

Fazit: Der Leistungsauftrag der SRG hat Berührungspunkte zu mehreren verbindlichen internationalen Abkommen. Diese könnten auch mit der Initiative eingehalten werden, allerdings mit reduzierten Leistungen.

6.1 Ausgangslage und Teilrevision der RTVV

6.2 Teilrevidierte RTVV

Vgl. Ziffer 6.1.

Art. 57 Höhe der Abgabe

Die Abgabe beträgt heute für einen Privathaushalt jährlich 335 Franken, für einen Kollektivhaushalt 670 Franken. Die Abgabe wird in zwei Schritten gesenkt. Sie geht mit einer Senkung des Abgabenanteils der SRG einher. Die Staffelung verschafft der SRG eine angemessene Übergangszeit, um sich an den neuen Finanzrahmen anzupassen. Die neue Bestimmung lautet wie folgt:

Die Abgabe je Haushalt beträgt vom 1. Januar 2027 bis zum 31. Dezember 2028 neu 312 Franken pro Jahr (Art. 57 Bst. a RTVV) bzw. 624 Franken pro Jahr für Kollektivhaushalte (Art. 57 Bst. b RTVV). Ab dem 1. Januar 2029 beträgt die Abgabe je Haushalt 300 Franken bzw. 600 Franken für Kollektivhaushalte.

Art. 67b Abs. 1

Der jährliche Mindestumsatz für die Abgabepflicht eines Unternehmens beträgt heute 500 000 Franken. Diese Limite wird auf 1 200 000 Franken erhöht. Damit werden neu zirka 80 Prozent der mehrwertsteuerpflichtigen Unternehmen keine Unternehmensabgabe mehr entrichten müssen. Die neue Bestimmung lautet wie folgt:

Ab dem 1. Januar 2027 beträgt der jährliche Mindestumsatz für die Abgabepflicht eines Unternehmens 1 200 000 Franken.

Art. 67b Abs. 2 Bst. a und b

Da der jährliche Mindestumsatz für die Abgabepflicht eines Unternehmens auf 1 200 000 Franken erhöht wird, werden die Umsatzstufen 1 (500 000–749 999 Franken) und 2 (750 000–1 199 999 Franken) aufgehoben.

6.3 Auswirkungen

6.4 Rechtliche Aspekte

Vgl. Ziffer 6.1

Mit dem Gegenvorschlag auf Verordnungsstufe wird die bewährte Aufgabenteilung zwischen Parlament und Bundesrat gewahrt. Das Parlament regelt im RTVG die Grundlagen für den Leistungsauftrag der SRG. Der Bundesrat präzisiert diesen in der Konzession und legt weiterhin gestützt auf Artikel 68a Absatz 2 RTVG periodisch die Höhe der Abgabe für Radio und Fernsehen fest. Diese bewährte Kompetenzordnung ermöglicht im dynamischen Medienumfeld bei Bedarf eine zeitnahe Anpassung der Vorgaben.