Botschaft zur Volksinitiative «Wahrung der schweizerischen Neutralität (Neutralitätsinitiative)»

3.3.1.1 «Die Schweiz ist neutral»

Die Initiative will die Neutralität der Schweiz explizit in der BV als Grundsatz der Beziehungen zum Ausland (Kapitel 2, Abschnitt 1 BV) und damit als Grundsatz der Aussenpolitik verankern. Gemäss der bisherigen Praxis der Schweiz ist die Neutralität ein Instrument der Sicherheits- und Aussenpolitik, das der Verwirklichung von in der BV verankerten Interessen, wie etwa der Unabhängigkeit und Sicherheit (Art. 2 Abs. 1 BV; Art. 54 Abs. 2, Art. 57 Abs. 1 BV), der gemeinsamen Wohlfahrt (Art. 2 Abs. 2 BV; Art. 54 Abs. 2 BV), dem inneren Zusammenhalt des Landes (Art. 2 Abs. 2 BV) und der friedlichen und gerechten internationalen Ordnung sowie der dauerhaften Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen (Art. 2 Abs. 4 BV; Art. 54 Abs. 2 BV) dient.³³ Der Wechsel vom instrumentellen Charakter zum Grundsatz der Aussenpolitik steht nicht in einem direkten Widerspruch zu aktuellen Bestimmungen in der BV. Es wäre in der Praxis anhand des konkreten Einzelfalls zu klären, wie sich dieser neue Grundsatz gegenüber den übrigen Grundsätzen der Aussenpolitik, die in Artikel 54 BV verankert sind, verhält.³⁴

3.3.1.2 «Ihre Neutralität ist immerwährend und bewaffnet»

Die Tatsache, dass die Schweizer Neutralität immerwährend, also dauernd ist, ergibt sich bereits aus ihrer völkerrechtlichen Verankerung im Pariser Friedensvertrag von 1815. An der Pariser Friedenskonferenz anerkannten die europäischen Grossmächte die «immerwährende» Neutralität der Schweiz und garantierten die Unverletzlichkeit des schweizerischen Hoheitsgebiets. Damit wird die Neutralität der Schweiz erstmals völkerrechtlich anerkannt. Als ein dauernd neutraler Staat wird ein Staat bezeichnet, der sich in keinem Fall an einem Krieg zwischen Staaten beteiligt. Er beginnt keinen Krieg und lässt sich nicht in einen Krieg verwickeln. Dauernde Neutralität ist folglich an erster Stelle ein Bekenntnis zum Frieden. Auch die immerwährende Neutralität bleibt aus völkerrechtlicher Sicht einseitig kündbar.

Dass die Schweiz über eine Armee verfügt, ergibt sich aus der neutralitätsrechtlichen Pflicht, dass der neutrale Staat sein Territorium kriegsführenden Parteien nicht zur Verfügung stellen darf. Die Armee hilft, den eigenen neutralen Status durchzusetzen und zu verhindern, dass das eigene Territorium zu Kriegszwecken missbraucht wird. Die Schweizer Armee dient somit nicht nur zur Verteidigung der eigenen Unabhängigkeit und territorialen Integrität, sondern auch dazu, neutralitätswidrige Handlungen kriegsführender Staaten auf dem eigenen Gebiet zu verhindern. Die dauernd bewaffnete Neutralität wurde im Nachgang zum Wiener Kongress in einer Erklärung der europäischen Grossmächte Russland, England, Preussen, Österreich und Frankreich an der Pariser Friedenskonferenz 1815 international anerkannt.

3.3.2.1 «Die Schweiz tritt keinem Militär- oder Verteidigungsbündnis bei»

Der Initiativtext verbietet der Schweiz einem Militär- oder Verteidigungsbündnis beizutreten. Er spricht von Militär- und Verteidigungsbündnissen im Allgemeinen, ohne dabei zu präzisieren, ob es um Bündnisse mit oder ohne Beistandspflicht geht. Ein Militärbündnis dient dem Zweck der militärischen Kooperation von Staaten. Ein Verteidigungsbündnis ist eine spezifische Form eines Militärbündnisses, das sich auf die kollektive Verteidigung der Mitglieder fokussiert und meistens eine Beistandspflicht aufweist. Das bekannteste Militärbündnis mit Beistandspflicht ist die Organisation des Nordatlantikvertrags (Nato). Neben der Nato gibt es eine Vielzahl regionaler militärischer Bündnisse mit und ohne Beistandspflicht, so zum Beispiel das trilaterale Militärbündnis ohne Beistandspflicht zwischen Australien, dem Vereinigten Königreich und den USA (Aukus).

3.3.2.2 «Vorbehalten ist eine Zusammenarbeit mit solchen Bündnissen für den Fall eines direkten militärischen Angriffs auf die Schweiz oder für den Fall von Handlungen zur Vorbereitung eines solchen Angriffs»

Nebst der Bündnisbeitrittsfrage macht die Initiative auch Vorgaben im Bereich der Zusammenarbeit mit Militär- und Verteidigungsbündnissen. Eine Zusammenarbeit mit solchen Bündnissen soll nur für den Fall eines direkten militärischen Angriffs auf die Schweiz oder für den Fall von Handlungen zur Vorbereitung eines solchen Angriffs möglich sein. Dies ist nicht als prospektiv zu verstehen.

Zum Begriff «direkter militärischer Angriff» und zur Frage was als Vorbereitungshandlung zu einem solchen gewertet werden soll, macht die Initiative keine Aussage. Für die Auslegung dieser Frage kann das Völkerrecht hinzugezogen werden. Völkerrechtlich liegt ein Angriff (Aggression) vor, wenn ein Staat militärische Gewalt gegen die Souveränität, die territoriale Integrität oder die politische Unabhängigkeit eines anderen Staats einsetzt.³⁵ Bei der Qualifikation ist insbesondere die Intensität der Gewalthandlungen zu berücksichtigen. Dies kann sowohl direkt geschehen, beispielsweise durch das Eindringen von Streitkräften in fremdes Staatsgebiet oder indirekt, beispielsweise durch die staatliche Unterstützung militärischer Aktivitäten eines nichtstaatlichen Akteurs, die sich gegen einen anderen Staat richten. Eine Angriffshandlung muss dabei nicht zwingend durch kinetische oder mechanische Mittel oder durch Waffen erfolgen. Ein Gegner könnte seine Ziele auch durch eine Beeinträchtigung der für das Funktionieren der staatlichen Führung, der wirtschaftlichen Abläufe und des gesellschaftlichen Lebens zentralen Infrastrukturen erreichen. Terroristische Angriffe oder Cyberangriffe können als bewaffneter Angriff taxiert werden, wenn es sich um Angriffe grösster Dimension handelt. Wann die völkerrechtlichen Kriterien eines Angriffs genau erfüllt sind, ist für den Cyberraum allerdings noch nicht abschliessend geklärt. Die Intensität und Wirkung des Angriffs ist dabei für die weitere Einordnung ausschlaggebend. Auch eine Vielzahl kleinerer Gewalthandlungen kann in der Summe als Angriff gewertet werden. Ab wann eine getätigte Handlung als Vorbereitungshandlung zu werten ist, hängt gemäss Völkerrechtspraxis insbesondere davon ab, ob dadurch der militärische Angriff so vorbereitet ist, sodass er unmittelbar bevorsteht. Gerade auch Cyberoperationen können zur Vorbereitung von militärischen Operationen dienen.³⁶

3.3.3.1 «Die Schweiz beteiligt sich nicht an militärischen Auseinandersetzungen zwischen Drittstaaten»

Der Initiativtext schliesst die Teilnahme der Schweiz an militärischen Auseinandersetzungen aus. Militärische Auseinandersetzungen sind völkerrechtlich als internationale bewaffnete Konflikte zu qualifizieren. Ein internationaler bewaffneter Konflikt liegt dann vor, wenn zwischen zwei oder mehreren Staaten bewaffnete Gewalt angewendet wird.

3.3.3.2 «[…] und trifft auch keine nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen gegen kriegsführende Staaten»

Gemäss Initiativtext darf die Schweiz keine nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen gegen kriegsführende Staaten treffen. Bei nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen handelt es sich aus der Perspektive des Völkerrechts um Massnahmen, die von einem Staat eigenständig oder von einer Gruppe von Staaten oder von einer internationalen Organisation ergriffen werden, um eine Völkerrechtsverletzung zu stoppen ohne den Einsatz von militärischer Gewalt.³⁷ Im Allgemeinen werden diese als Sanktionen bezeichnet. Der Staat mit seinem Staatsapparat und Staatsvermögen ist dabei der klassische Sanktionsadressat. Es können aber auch Individuen und andere nicht staatliche Akteure betroffen sein. Sanktionen können beispielsweise in Güterembargos, Dienstleistungsembargos, Finanzsanktionen oder Einreiseverbote bestehen.³⁸ Weiter können nichtmilitärische Zwangsmassnahmen auch diplomatische Massnahmen oder beispielsweise den Ausschluss eines Staates aus einer internationalen Organisation umfassen.³⁹

Der Initiativtext ist hier in mehrfacher Hinsicht auslegungsbedürftig. So geht aus dem Wortlaut einerseits nicht klar hervor, ob aufgrund der Verwendung der Terminologie «kriegsführende Staaten» nichtmilitärische Zwangsmassnahmen gegen Individuen oder andere nichtstaatliche Akteure nach wie vor möglich sind. Unklar bleibt ausserdem, ob damit nur Staaten gemeint sind, die gegen andere Staaten Krieg führen oder auch Staaten, die gegen bestimmte nichtstaatliche Akteure Krieg führen, etwa im eigenen Land in einem internen bewaffneten Konflikt. Zumal die Neutralität nur bei zwischenstaatlichen Konflikten zur Anwendung kommt, ist davon auszugehen, dass diese Bestimmung nur für Fälle von zwischenstaatlichen Konflikten greifen würde. Andererseits ist unklar, was die Vorgabe, dass die Schweiz keine nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen trifft, genau umfasst. Der Bund kann gestützt auf das Embargogesetz vom 22. März 2002⁴⁰ Zwangsmassnahmen erlassen, um Sanktionen durchzusetzen, die von der UNO, der OSZE oder den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz, namentlich der EU, beschlossen worden sind und der Einhaltung des Völkerrechts dienen. Die Abwägung erfolgt jeweils unter Berücksichtigung aussenpolitischer, aussenwirtschaftspolitischer und rechtlicher Kriterien. Das Embargogesetz bietet keine Rechtsgrundlage für den Erlass von eigenständigen Sanktionen durch die Schweiz. Der Bundesrat kann jedoch gestützt auf Artikel 184 BV auch unilateral Sanktionen erlassen. Dies betrifft insbesondere diplomatische Massnahmen, wie die Wegweisung von diplomatischem Personal aus der Schweiz.⁴¹ Es stellt sich also die Frage, ob die Initiative nur von den der Schweiz selber getroffenen Massnahmen spricht, oder ob der Text dahingehend zu interpretieren ist, dass die Schweiz gestützt auf das Embargogesetz keine internationalen Sanktionen mehr übernehmen darf. Das Argumentarium des Initiativkomitees spricht von Wirtschaftssanktionen. Zumal die Initiative selber die Sanktionen der UNO erwähnt, ist davon auszugehen, dass mit der Regelung die Sanktionen gemäss Embargogesetz zumindest auch erfasst werden sollen.

3.3.3.3 «Vorbehalten sind Verpflichtungen gegenüber der Organisation der Vereinten Nationen (UNO) sowie Massnahmen zur Verhinderung der Umgehung von nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen anderer Staaten»

Gemäss Initiativtext soll die Schweiz im Bereich von nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen ihren Verpflichtungen gegenüber der UNO weiterhin nachkommen. Die Initiative spricht hier auf die völkerrechtliche Verpflichtung der Schweiz an, die vom UNO-Sicherheitsrat erlassenen Sanktionen umzusetzen. Nach Artikel 41 der Charta der Vereinten Nationen vom 26. Juni 1945 kann der Sicherheitsrat zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit nichtmilitärische Zwangsmassnahmen ergreifen. Eine solche Verpflichtung zur Umsetzung ergibt sich aus der UNO-Mitgliedschaft der Schweiz.⁴² Unklar ist, was der Vorbehalt bedeuten würde, wenn die UNO Generalversammlung Sanktionen beschliessen würde. Solche wären rechtlich nicht verbindlich. Es ist deshalb fraglich, ob dieser Vorbehalt anwendbar wäre.

Die Initiative erwähnt zudem, dass Massnahmen zur Verhinderung der Umgehung von Sanktionen anderer Staaten möglich sein sollen. Aus dem Wortlaut «anderer Staaten» geht nicht klar hervor, ob dies auch Organisationen wie beispielsweise die EU oder die OSZE miteinschliesst. Da solche Massnahmen letztendlich von den jeweiligen Mitgliedstaaten der Organisationen umgesetzt werden, ist davon auszugehen, dass auch Organisationen wie die EU von dieser Regelung erfasst werden sollen. Eine Reihe solcher Massnahmen erliess die Schweiz beispielsweise nach der Annexion der Krim durch Russland von 2014, um die Umgehung der EU-Sanktionen über die Schweiz zu verhindern. Dies weil ihr durch ihre damalige OSZE-Präsidentschaft eine besondere Rolle zukam. Solche Massnahmen umfassten insbesondere eine Bewilligungspflicht für die Ausgabe von langfristigen Finanzinstrumenten für bestimmte russische Banken und Unternehmen oder Verschärfungen im Bereich der Exportkontrolle. Die wirksame Unterbindung von Versuchen, die Sanktionen zu umgehen, erfordert eine enge internationale Koordination. Die Schweiz verfolgt die internationalen Diskussionen zu diesem Thema aufmerksam und arbeitet eng mit der EU und anderen Partnern zusammen.⁴³

3.3.4.1 «Die Schweiz nutzt ihre immerwährende Neutralität für die Verhinderung und Lösung von Konflikten und steht als Vermittlerin zur Verfügung»

Artikel 54a Absatz 4 E-BV hält ausdrücklich fest, dass die Schweiz ihre immerwährende Neutralität für die Verhinderung und Lösung von Konflikten nutzen und als Vermittlerin zur Verfügung stehen soll. Damit legt dieser Absatz Ziele der Neutralität fest. In Zukunft müsste der Bundesrat bei der Gestaltung der Aussenpolitik die Neutralität als aussenpolitischen Grundsatz und die damit verfolgten Ziele sowie die sicherheits- und aussenpolitischen Interessen der Schweiz gegeneinander abwägen. Zu nennen sind die Unabhängigkeit und Sicherheit (Art. 2 Abs. 1, 54 Abs. 2, 57 Abs. 1 BV), die gemeinsame Wohlfahrt (Art. 2 Abs. 2 und 54 Abs. 2 BV), der innere Zusammenhalt des Landes (Art. 2 Abs. 2 BV) sowie die friedliche und gerechte internationale Ordnung und dauerhafte Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlage (Art. 2 Abs. 4 und 54 Abs. 2 BV).

4.2.1.1 Immerwährend und bewaffnet

«Immerwährend und bewaffnet» sind bereits heute zwei Neutralitätscharakteristika, zu denen sich der Bundesrat immer bekannt hat und die auch völkerrechtlich verbrieft und anerkannt sind. Die Schweiz hat immer eine möglichst autonome Landesverteidigung verfolgt, um ihr Territorium und ihr Bevölkerung zu schützen. Dieser Grundsatz ist nie in Frage gestellt worden. Dies steht aber nicht der freien Entscheidung der Schweiz entgegen, einseitig auf den Status als neutraler Staat zu verzichten und die Neutralität aufzugeben, wenn sie dies zur Wahrung ihrer Landesinteressen für nötig halten würde. Sie ist völkerrechtlich nicht zur Neutralität verpflichtet. Daran ändert auch eine explizite Verankerung der Neutralität als immerwährend und bewaffnet in der Bundesverfassung nichts. Ebenso hat die Schweiz das Recht, ihre Neutralität – im Rahmen ihrer völkerrechtlichen Verpflichtungen – gewandelten Verhältnissen anzupassen und neu zu umschreiben. In dieser Hinsicht steht ihr ein weiter Gestaltungsspielraum offen, solange das Neutralitätsrecht eingehalten wird. Bereits nach gegenwärtiger Rechtslage kann die Neutralität nur in Form eines Grundsatzentscheids völkerrechtskonform aufgegeben werden. Der Grundsatz des guten Glaubens verlangt dabei, dass die Schweiz andere interessierte Staaten angemessen über eine Abkehr von der Neutralität informiert und ihren Status nicht abrupt unmittelbar vor oder während eines Krieges ändert, sofern sie nicht selbst angegriffen wird. Innerstaatlich würde nach der vorherrschenden Verfassungslehre eine Aufgabe der Neutralität bereits heute eine Verfassungsrevision erfordern.⁴⁴ Die Hürden für eine Abkehr von der Neutralität wären damit hoch.

4.2.1.2 Kein Beitritt zu einem Militär- und Verteidigungsbündnis mit Beistandspflicht

Bereits heute darf die Schweiz keinem Verteidigungsbündnis mit Beistandspflicht beitreten, wie dies bei der Nato der Fall ist. Dies ergibt sich aus der neutralitätsrechtlichen Vorwirkung. Letztere beinhaltet, dass der dauernd neutrale Staat in Friedenssituationen keine Tatsachen schaffen darf, die ihm die Einhaltung der Pflichten aus dem Neutralitätsrecht im Kriegsfalle verunmöglichen. Aktivitäten zu Friedenszeiten wirken so für den Fall eines Krieges vor.

4.2.1.3 Keine Beteiligung an militärischen Auseinandersetzungen

Die Schweiz hat sich seit den Napoleonischen Kriegen nicht mehr an Auseinandersetzungen zwischen Drittstaaten beteiligt und eine Beteiligung der Schweiz an solchen militärischen Auseinandersetzungen schliesst das Neutralitätsrecht bereits heute aus. Die Schweiz darf beispielsweise kein Kriegsmaterial aus eigenen Armeebeständen an die Kriegsparteien weitergeben oder die Kampfhandlungen durch eigene Streitkräfte unterstützen. Sie darf keine Kriegspartei militärisch begünstigen. Gegenüber militärischen Handlungen, welche die UNO-Mitgliedstaaten zur Ausführung des Beschlusses des UNO-Sicherheitsrats vornehmen, besteht keine Neutralität. Dies entspricht der aktuellen Praxis der Schweiz.

4.2.1.4 Übernahme von UNO-Sanktionen

Die Übernahme von UNO-Sanktionen entspricht der bundesrätlichen Praxis seit 1993 und ist seit dem UNO-Beitritt von 2002 für die Schweiz verpflichtend. Der Bundesrat hat die grundsätzliche Vereinbarkeit von Sanktionen mit der Neutralität immer wieder festgestellt, zum Beispiel in den Neutralitätsberichten von 1993 und 2022 oder in der Botschaft vom 20. Dezember 2000⁴⁵ zum Embargogesetz. Auch das Neutralitätsrecht kennt weder ein Gebot noch ein Verbot von nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen gegenüber anderen Staaten.

4.2.1.5 Friedenssicherung

Bereits heute entspricht die Forderung des Initiativkomitees, dass die Schweiz ihre Vermittlerrolle wahrnimmt und die Neutralität zur Friedenssicherung nutzt, der bundesrätlichen Praxis. Im Bereich der Guten Dienste weist die Schweiz eine erfolgreiche und langjährige Erfahrung auf. Sie bilden als Element der Schweizer Aussenpolitik einen wesentlichen Teil der Neutralitätspolitik und ermöglichen einen aktiven Friedensbeitrag. Auch mit Massnahmen zur Förderung der Rechtstaatlichkeit oder mit Beiträgen zur zivilen oder militärischen Friedensförderung setzt sich die Schweiz ein. Die Neutralität ist jedoch keine unverzichtbare Voraussetzung für die Erbringung dieser Aktivitäten. Politisches Gewicht, multilaterale Kompetenzen, Diskretion und Erfahrungen mit kultureller Vielfalt sind zunehmend wichtige Faktoren für das Leisten von Guten Diensten. Im Falle der Schweiz kann die Neutralität aber nach wie vor zur Glaubwürdigkeit dieses Engagements beitragen und ist noch immer einer von mehreren (Standort-)Vorteilen der Schweiz. Die Guten Dienste sind Ausdruck der Solidarität der Schweiz.⁴⁶ Die explizite Festschreibung dieses einen aussenpolitischen Ziels hat folglich keine neutralitätspolitischen Auswirkungen.

4.2.2.1 Auswirkung der Verankerung der Neutralität als Grundsatz der Aussenpolitik

Die explizite inhaltliche Verankerung eines bestimmten Verständnisses der Neutralität in der BV bedeutet eine Abkehr von der flexiblen Praxis. Die Neutralität war nie starr und ein Selbstzweck, sondern sie hat sich seit ihren Anfängen aus dem zeitgenössischen Kontext ergeben und nach den jeweiligen internationalen Realitäten und Schweizer Interessen in der Aussen- und Innenpolitik ausgerichtet. Mit der neuen Verankerung der Neutralität als Grundsatz der Aussenpolitik reduziert sich der Spielraum für eine flexible Nutzung der Neutralität, da sie nicht mehr als Instrument zur Erreichung von aussen-, sicherheits- und wirtschaftspolitischen Zielen eingesetzt werden könnte. Diese Flexibilität – im Rahmen des neutralitätsrechtlich Zulässigen – ist bisher bei der Anwendung der Neutralität von grosser Bedeutung, um die Landesinteressen mit dem Instrument der Neutralität bestmöglich zu wahren. Diese Interessen sind insbesondere die Sicherheit und Unabhängigkeit, die Wohlfahrt und der innere Zusammenhalt sowie die friedliche und gerechte internationale Ordnung. Diese Interessen haben je nach aussen- und sicherheitspolitischem Kontext eine andere Gewichtung. Der Bundesrat hat die Notwendigkeit einer grossen Flexibilität immer wieder bestätigt, insbesondere im Neutralitätsbericht 1993 sowie zuletzt im Neutralitätsbericht 2022.⁴⁷

Bei jeder Total- und Teilrevision der Bundesverfassung wurde bisher davon abgesehen, die Neutralität als Grundsatz oder in einer bestimmten Ausprägung zu verankern. Über die über 150-jährige Geschichte der Schweizer Bundesverfassung hat sich also die Ansicht gehalten, dass eine solche Verankerung nicht im Interesse der Schweiz liegt. Mit der Annahme der Initiative ginge der bisherige nötige und wichtige Spielraum zur Interessenwahrung und die Flexibilität in der Anwendung der Neutralität weitgehend verloren. Jede substantielle Anpassung würde künftig eine Verfassungsrevision erforderlich machen.⁴⁸ Eine Reaktion in der Neutralitätspraxis auf veränderte Umstände wäre nur mit grosser zeitlicher Verzögerung möglich.

4.2.2.2 Auswirkungen hinsichtlich der Militär- oder Verteidigungsbündnisse

Ein Beitritt zu einem Bündnis ohne Beistandspflicht wäre neutralitätsrechtlich nach gegenwärtigem Stand zulässig. Es wäre aber sicherlich eine neutralitätspolitische Prüfung vorzunehmen. Die Initiative würde einen Beitritt zu solchen Bündnissen zukünftig rechtlich untersagen. Bestehende regionale militärische Bündnisse wie beispielsweise Aukus sind aufgrund der geographischen Distanz für die Schweiz wenig relevant. Dennoch ist es nicht ausgeschlossen, dass sich künftig weitere Bündnisformate entwickeln. Durch das Verbot greift die Initiative einschränkend vor, indem grundsätzlich keine neutralitätspolitische Prüfung vorgenommen werden könnte. Angesichts der verschlechterten Sicherheitslage in Europa und der volatilen sicherheitspolitischen Grosswetterlage dürfte gerade hier eine gewisse Prüfungsflexibilität wichtig sein.

4.2.2.3 Auswirkungen auf die sicherheitspolitische Zusammenarbeit

Nach geltender Neutralitätspraxis erfolgt die sicherheitspolitische Zusammenarbeit mit Militär- und Verteidigungsbündnissen im Rahmen des neutralitätsrechtlich Zulässigen. Die Annahme der Initiative würde einen sicherheitspolitischen Kurswechsel bedeuten. Die sicherheits- und verteidigungspolitische Zusammenarbeit würde stark eingeschränkt. Gemäss Initiativtext könnte sich die Schweiz etwa kaum Nato-Kooperationsprojekten anschliessen, die Fachpersonal zu Abläufen und hinsichtlich ihrer Zuständigkeiten im Falle von Cyberangriffe ausbilden. Nato-Formate sind wiederum führend für den Austausch und die Ausbildungen im Zusammenhang mit solchen Bedrohungen. Viele Kooperationsprojekte mit Verteidigungsbündnissen betreffen zivil und militärisch relevante Bereiche.

Weil die Schweiz technisch und materiell von dieser Zusammenarbeit profitiert, hätte dies auch eine Schwächung der Verteidigungsfähigkeit der Schweiz zur Folge. Angesichts der verschlechterten Sicherheitslage in Europa und der rasanten Technologieentwicklung sind der Austausch, Übungen und gemeinsame Ausbildungen sowie Beschaffungen mit sicherheitspolitischen Partnern für die Schweiz unabdingbar. Die allermeisten massgeblichen sicherheitspolitischen Partner der Schweiz sind in der Nato und der EU. Die Schweiz entscheidet heute fallweise über Kooperationsprojekte, je nach Nützlichkeit und Vereinbarkeit mit dem Neutralitätsrecht. Eine Einschränkung dieser Zusammenarbeit würde den sicherheitspolitischen Interessen der Schweiz und ihrer Unabhängigkeit zuwiderlaufen und der Glaubwürdigkeit der Schweiz als autonome sicherheitspolitische Akteurin, die Selbstverantwortung übernimmt, schaden. Letzteres bedingt die stete Förderung der Verteidigungsfähigkeit der Schweiz – gerade auch mit Blick auf die wachsenden geopolitischen Spannungen und den damit verbundenen neuen Herausforderungen und Bedrohungen. Insbesondere grenzüberschreitende Bedrohungen wie beispielsweise Cyberangriffe oder Terrorismus – welchen die Schweiz genauso ausgesetzt ist wie andere Staaten – machen eine Kooperation im zivilen und militärischen Bereich mit Verteidigungsbündnissen vermehrt notwendig.⁴⁹ Sollte sich die Vorbereitung eines militärischen Angriffs konkret abzeichnen, dürfte es für Bemühungen zur Zusammenarbeit mit relevanten Bündnissen bereits zu spät sein, da eine solche Zusammenarbeit Zeit und Vorbereitung voraussetzt. Es ist zudem fraglich, ob solche Bündnisse und Partnerstaaten unter diesen Umständen überhaupt bereit wären, die Schweiz zu unterstützen. Ferner dürften realistisch gesehen in der europäischen Sicherheitslage schon viele Eskalationen durchschritten worden sein, bis der Schweiz – umgeben von Partnerländern – direkt ein Angriff droht.

In all dieser Zeit wäre die Schweiz von der Kooperation mit Militärbündnissen ausgeschlossen, einschliesslich Informations- und Lagebildaustausch über die Bedrohungslage. Dies hätte beispielsweise zur Folge, dass die Schweiz Informationen über eine Angriffsvorbereitung gegen sie verpassen könnte.

Vor diesem Hintergrund und wie bereits im Zusatzbericht des Bundesrates vom 7. September 2022⁵⁰ zum Sicherheitspolitischen Bericht 2021 über die Folgen des Krieges in der Ukraine ausgeführt, ist ein sicherheitspolitischer Alleingang mit Verzicht auf internationale Kooperation in der Verteidigung kein gangbarer Weg. Dies auch aus wirtschaftlichen Gründen und Gründen der wissenschaftlichen Forschung.⁵¹ Es liegt im Interesse der Schweiz, dass sie ihre Sicherheits- und Verteidigungspolitik konsequenter als bislang auf die internationale Zusammenarbeit ausrichtet, um die eigene Handlungs- und Verteidigungsfähigkeit zu wahren und einen Beitrag zur Sicherheit des regionalen Umfelds zu leisten.⁵²

Auch auf die sicherheitsrelevante Technologie- und Industriebasis der Schweiz könnte es sich negativ auswirken, wenn die sicherheitspolitische Zusammenarbeit der Schweiz stark eingeschränkt würde, da auch die internationale Rüstungszusammenarbeit so noch stärker eingeschränkt würde. Die Verlässlichkeit der Schweiz als Lieferantin von Rüstungsgütern und -komponenten könnte im Ausland noch deutlicher in Frage gestellt werden, was die auf Ausfuhren angewiesene Schweizer Rüstungsindustrie zusätzlich schwächen würde. Dies hätte negative Folgen für die Versorgungssicherheit der Armee und somit für die Verteidigungsfähigkeit der Schweiz.

4.2.2.4 Auswirkungen auf Sanktionspolitik

Sanktionen sind heute ein gewichtiges Instrument der Staaten, um auf Völkerrechtsverletzungen reagieren zu können. Der UNO-Sicherheitsrat ist im Zuge zunehmender Spannungen zwischen Grossmächten häufig blockiert oder gelähmt, weshalb es immer weniger neue Sanktionsregime der UNO gibt und bestehende teilweise nicht verlängert werden. Auch deshalb haben Sanktionen ausserhalb des UNO-Sicherheitsrates zugenommen. Ein Mittragen von international breit abgestützten Sanktionen liegt im Interesse der Schweiz, deren Mitwirkung für eine friedliche und gerechte internationale Ordnung im Zweckartikel der BV verankert ist. Die von der Initiative geforderte Sanktionspolitik würde dies in Frage stellen. Der Bundesrat unterstreicht auch in der Aussenpolitischen Strategie 2024–2027, dass die Schweiz auch als neutraler Staat europäische Mitverantwortung wahrnehmen kann und will.

Das Embargogesetz verpflichtet den Bundesrat nicht zur Übernahme von Sanktionen («Kann-Vorschrift» in Art. 1 Abs. 1). Er entscheidet im Einzelfall darüber, ob die Schweiz beschlossene internationale Sanktionen ganz, teilweise oder gar nicht übernimmt. Jüngstes Beispiel sind die EU-Sanktionen gegen Russland, welche die Schweiz weitestgehend übernommen hat. Mit Annahme der Initiative wäre die Übernahme von Sanktionen der OSZE, der EU oder weiterer wichtiger Handelspartner gegenüber kriegsführenden Staaten ausgeschlossen. Konkret wäre folglich eine Übernahme von Sanktionen, wie sie seit Februar 2022 gegen Russland ergriffen werden, nicht mehr möglich.

Mit dem Verbot, bestimmte Sanktionen zu übernehmen, würde der Handlungsspielraum der Schweiz stark eingeschränkt, was dazu führen könnte, dass sie ihre eigenen kurz- und langfristigen wirtschaftlichen Interessen und ihre Reputation als glaubwürdige Verfechterin einer internationalen Ordnung, die sich stets für die Einhaltung und Durchsetzung des Völkerrechts einsetzte, nicht mehr oder nicht optimal wahren könnte. Würde die Schweiz als einziges Land Westeuropas Sanktionen der EU gegen kriegführende Staaten nicht mittragen, könnte dies neben Reputationsschäden mit aussen-, sicherheits- und wirtschaftspolitischen Konsequenzen einhergehen.

Unklar ist, ob unter dem Regime der neuen Verfassungsbestimmung bereits früher angeordnete Embargomassnahmen weitergeführt werden dürften oder aufzuheben wären. So wäre beispielsweise unklar, was dies für die seit Februar 2022 gegen Russland ergriffenen Sanktionen bedeuten würde, also ob diese aufgehoben werden müssten oder ob einfach keine neuen Sanktionen übernommen werden könnten. Paradox wäre die Wirkung der Bestimmung bei Sanktionen, die von der EU übernommen wurden und die sich gegen einen Staat richten, der zum Zeitpunkt des Erlasses nicht an einem Krieg beteiligt war, später aber in einen solchen involviert ist. Dies könnte beispielsweise im Fall der islamischen Republik Iran so eintreten. Gegenüber Iran hat die Schweiz EU-Sanktionen seit 2007 verschiedentlich übernommen. Die Massnahmen wurden aufgrund der Aktivitäten Irans im Nuklearbereich und von Menschenrechtsverletzungen sowie im Zusammenhang mit Irans Unterstützung des russischen Angriffskriegs erlassen. Käme es beispielsweise zu einem Krieg zwischen Iran und Israel, müsste die Schweiz gemäss dem Initiativtext diese Sanktionen gegen Iran als neue Konfliktpartei unter Umständen mit Kriegsbeginn aufheben.

4.2.2.5 Auswirkungen auf die Friedenspolitik (Gute Dienste)

Auch das übergeordnete Ziel der Schweizer Sicherheitspolitik zu Frieden und Stabilität jenseits der Grenzen beizutragen und damit eine aktive Friedenspolitik zu verfolgen, wäre von der Initiative betroffen. Oftmals beinhaltet die sicherheits- und verteidigungspolitische Zusammenarbeit auch friedensunterstützende Massnahmen und Einsätze. So beteiligt sich die Schweiz beispielsweise seit Oktober 1999 am von der Nato geführten friedensunterstützenden Einsatz der Kosovotruppen. Erst kürzlich wurde die Verlängerung dieser Beteiligung durch das Parlament bis Dezember 2026 genehmigt und damit politisch erneut bestätigt. Durch die Annahme der Initiative würde folglich auch die friedensfördernde Zusammenarbeit stark eingeschränkt, wenn nicht sogar verunmöglicht, was einer Abkehr von der bisherigen aktiven friedenspolitischen Praxis bedeuten würde.