Mutmassliche Unterschriftenfälschungen bei Volksbegehren: Vorgehen und Massnahmen der Bundeskanzlei seit 2019. Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates

1.1 Ausgangslage

100 000 Stimmberechtigte können mittels Volksinitiative eine Teilrevision der Bundesverfassung verlangen.¹ Weiter können 50 000 Stimmberechtigte verlangen, dass vom Parlament beschlossene Bundesgesetze sowie gewisse weitere Erlasse dem Volk zur Abstimmung vorgelegt werden.² Die hierfür gesammelten Unterschriften sind in beiden Fällen der Bundeskanzlei (BK) einzureichen.³ Vor der Einreichung bescheinigen die Wohnsitzgemeinden das Stimmrecht der unterzeichnenden Personen.⁴

Seit Anfang 2019 gingen bei der BK vermehrt Meldungen von Gemeinden über mutmasslich gefälschte Unterschriften für eidgenössische Volksinitiativen ein. Betroffen war zunächst nur der Kanton Waadt. 2023 kamen auch Meldungen über Unregelmässigkeiten aus anderen Kantonen dazu. Nachdem es sich zunächst um vereinzelte Meldungen handelte, deuteten seit Anfang 2024 Art und Umfang der Verdachtsfälle auf systematische Missbräuche hin. Gemäss BK lagen aber zu keiner Zeit belastbare Indizien dafür vor, dass Initiativen unrechtmässig zustande gekommen wären.

Recherchen von Journalisten gaben Anlass zu medialer Berichterstattung Anfang September 2024. Die BK nahm unmittelbar darauf schriftlich Stellung zu dieser Berichterstattung. In der Folge wurde die Thematik in der Öffentlichkeit breit diskutiert. Am 6. September 2024 beschloss die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates (GPK-S), den Umgang der BK mit diesen Meldungen zu analysieren. Die Kommission fasste diesen Beschluss im Bewusstsein der zentralen Rolle der Volksrechte im politischen System der Schweiz. Sie können diese Rolle nur einnehmen, solange das Stimmvolk darauf vertraut, dass die vorgeschriebenen Verfahren eingehalten werden. Missbräuche können die Glaubwürdigkeit des Systems in Frage stellen, wenn sie nicht rechtzeitig entdeckt und geahndet werden.

1.2 Gegenstand der Untersuchung

Die Untersuchung hat die Tätigkeiten der BK im Zusammenhang mit den mutmasslichen Fälschungen von Unterschriften zum Gegenstand. Untersucht wurden namentlich die Massnahmen zur Erkennung bzw. Verhinderung gefälschter Unterschriften, welche die BK ergriff, seitdem sie 2019 die ersten Meldungen über mutmassliche Fälschungen erhalten hatte.

Gemäss ihrem auf die parlamentarische Oberaufsicht beschränkten Auftrag befasste sich die GPK-S hingegen nicht mit allfälligen Gesetzesänderungen. Solche wurden mittels verschiedener parlamentarischer Vorstösse zur Diskussion gebracht und liegen im Zuständigkeitsbereich der Staatspolitischen Kommissionen von Nationalrat (SPK‑N) und Ständerat (SPK-S).

1.3 Vorgehen der GPK-S

Die GPK-S beauftragte am 6. September 2024 ihre Subkommission EJPD/BK⁵, zu untersuchen, ob und wie die BK ihre Aufgabe im Zusammenhang mit den mutmasslichen Fälschungen von Unterschriften wahrgenommen hat.

Die Subkommission liess sich im Oktober 2024 schriftlich und mündlich von der BK über die Entwicklungen seit 2019 und die von der BK ergriffenen Massnahmen informieren.⁶ Im Februar 2025 beschloss sie zudem, zur Beurteilung der Wirksamkeit der getroffenen Massnahmen einen von der BK angekündeten Bericht zum Stand der Massnahmen abzuwarten. Nachdem sie diesen Bericht⁷ erhalten hatte, nahm die Subkommission ihre Arbeiten im August 2025 mit einer zweiten Anhörung der BK⁸ wieder auf.

Die Subkommission verabschiedete im Oktober 2025 einen Entwurf des vorliegenden Berichts und konsultierte dazu die BK und die Bundesanwaltschaft (BA). Nach weiteren Abklärungen und einer erneuten Anhörung der BK verabschiedete die Subkommission Anfang März 2026 Ergänzungen des Berichtsentwurfs und konsultierte zu diesen die BK.

Die GPK-S verabschiedete am 2. April 2026 den vorliegenden Bericht und beschloss, diesen zu veröffentlichen und dem Bundesrat zur Stellungnahme zu unterbreiten.

3.1 Entwicklungen und Massnahmen der Bundeskanzlei zwischen 2019 und August 2024

Die GPK-S erachtet für den Zeitraum zwischen 2019 und August 2024 die folgenden Entwicklungen und Massnahmen der BK als wesentlich:¹³

• − Anfang 2019 berichteten mehrere Gemeinden dem Kanton Waadt von mutmasslichen Unterschriftenfälschungen.¹⁴ Der Kanton informierte daraufhin die bei der BK zuständige Sektion Politische Rechte. Betroffen waren rund 30 Unterschriften.

• − Die Sektion Politische Rechte thematisierte diese Meldungen an einem von ihr organisierten Treffen Anfang 2020 mit Wahl- und Abstimmungsleitenden der französischsprachigen Kantone.

• − Weitere – allerdings immer noch punktuelle – Hinweise auf Verdachtsfälle im Kanton Waadt gingen ab September 2022 bei der BK ein.

• − Im Oktober 2022 reichte die Sektion Politische Rechte bei der BA eine Strafanzeige gegen Unbekannt wegen 34 mutmasslich gefälschter Unterschriften von Volksinitiativen ein (Verstoss gegen Art. 282 Strafgesetzbuch [StGB]¹⁵). Die mutmasslichen Fälschungen wurden von den Waadtländer Gemeinden Blonay-Saint-Légier, Bourg-en-Lavaux, Vallorbe, Sainte-Croix, Vevey, Gland und Prilly entdeckt. Auch das Komitee der Volksinitiative «Für eine zivilstandsunabhängige Individualbesteuerung (Steuergerechtigkeitsinitiative)» wandte sich betreffend ihr von der Gemeinde Prilly gemeldete Verdachtsfälle bei der Sektion Politische Rechte. Vorgängig hatte die Leiterin der Sektion Politische Rechte den damaligen Bundeskanzler über die geplante Strafanzeige informiert.

• − Anfang 2023 bestätigte die Medienstelle der BK auf Anfrage von SRF das Bestehen von Verdachtsfällen und laufenden Strafverfahren.

• − Im Juni 2023 lud die Sektion Politische Rechte die französischsprachigen Kantone ein, zusätzliche Massnahmen zu treffen. Sie bot auch ihre Unterstützung an.

• − Im Juli 2023 ergänzte die Sektion Politische Rechte ihre Strafanzeige mit 22 mutmasslich gefälschten Unterschriften. Die mutmasslichen Fälschungen wurden von den Waadtländer Gemeinden Etagnières, Savigny, Gingins, Cosier-sur-Vevey, Grens und Saint-Cergue entdeckt. Zwischen August und Oktober 2023 meldete der Kanton Waadt der Sektion Politische Rechte 50 mutmasslich gefälschte Unterschriften.

• − Im November 2023 ergänzte die Sektion Politische Rechte ihre Strafanzeige ein zweites Mal, dies um 34 mutmasslich gefälschte Unterschriften. Die mutmasslichen Fälschungen wurden von den Waadtländer Gemeinden Jongny, Sainte-Croix, Veytaux und Montreux entdeckt.

• − Zwischen Januar und September 2024 erhielt die Sektion Politische Rechte von Gemeinden Hinweise auf auffällige Unterschriftenlisten aus den Kantonen Bern, Freiburg, Waadt, Wallis und Zürich.

• − Anfang 2024 verstärkte die Sektion Politische Rechte die Kontrollen der eingereichten Unterschriften für Volksbegehren, zu denen die BK von Kantonen und Gemeinden Verdachtsmeldungen erhalten hat. Dabei wurden nicht nur wie bis anhin die bescheinigten Unterschriften kontrolliert, sondern auch die von den Gemeinden für ungültig erklärten Unterschriften geprüft. Die BK beschränkte sich dabei bis im August 2024 auf die Kantone, aus denen die Meldungen stammten.¹⁶

• − Wegen der Häufung von Hinweisen auf mutmassliche Fälschungen und Unregelmässigkeiten beschloss die Sektion Politische Rechte im Juli 2024, eine zweite Strafanzeige einzureichen.

• − Am 19. August 2024 informierte die Sektion Politische Rechte den seit Anfang 2024 amtierenden Bundeskanzler über die Thematik.¹⁷ Ein Tag später fand ein Hintergrundgespräch der BK mit Journalisten von Tamedia zur Thematik statt. Die Journalisten hatten die BK am 16. August 2024 in der Sache kontaktiert.

3.2 Entwicklungen und Massnahmen der Bundeskanzlei zwischen September 2024 und März 2026

Nachdem der Tages-Anzeiger und 24 heures am 3. September 2024 über «umfangreiche Fälschungen beim Sammeln von Unterschriften für Initiativen und Referenden» berichtet hatten¹⁸, erhielt die Thematik in der politischen und der öffentlichen Debatte viel Raum. Die BK ergriff rasch zusätzliche Massnahmen:¹⁹

• − Am 3. September 2024 informierte der Bundeskanzler den Bundesrat mittels Informationsnotiz über die Verdachtsfälle sowie ihre Strafanzeige und Sensibilisierungsmassnahmen bei Kantonen, Gemeinden und Komitees. Er hielt fest, dass glaubwürdige Anhaltspunkte fehlten, dass über Vorlagen abgestimmt worden wäre, die nicht rechtmässig zustande gekommen waren.²⁰ Gleichzeitig äusserte sich die BK in einer publizierten Stellungnahme zum Artikel des Tages-Anzeigers.²¹

• − Am 6. September 2024 wurde die Sektion Politische Rechte über eine Strafanzeige des Präsidiums eines Initiativkomitees informiert. Gemäss Strafanzeige haben gewisse Organisationen Unterschriften ohne Auftrag gesammelt und Komitees zu deren Kauf gedrängt. Der Bundeskanzler informierte die Komitees von Volksbegehren, welche sich am 10. September 2024 im Unterschriftenstadium befanden, über diese spezifische Problematik und bot die Unterstützung der BK an.²² Gleichentags kommunizierte sie mittels Medienmitteilung über diese Entwicklung.²³ Die Präsidien von GPK und SPK wurden darüber (und fortan fortlaufend) mittels E-Mail des Bundeskanzlers informiert.²⁴

• − Am 12. September 2024 informierte der Bundeskanzler den Bundesrat mittels Aussprachepapier über den Stand der Entwicklung und das weitere Vorgehen der BK. Er brachte dem Bundesrat insbesondere zur Kenntnis, dass die BK ab sofort sämtliche eingereichten Unterschriftenlisten zusätzlich prüfen werde, um sie auf Auffälligkeiten und Muster zu untersuchen. Die Kontrolle erfolge neu im 4-Augen-Prinzip. Weiter legte er dem Bundesrat dar, warum er eine Nachkontrolle von Unterschriften für Volksinitiativen, deren Zustandekommen sie bereits festgestellt hatte, nicht für zielführend hielt. Der Bundeskanzler begründete diese Haltung mit dem Zeitbedarf für solche Nachkontrollen. Diese hätten gemäss ihm dazu geführt, dass die für die Behandlung von Volksinitiativen durch Bundesrat und Parlament gesetzlich festgelegten Fristen²⁵ nicht hätten eingehalten werden können.²⁶ Der Bundesrat nahm am 13. September 2024 vom Aussprachepapier Kenntnis. Gleichentags informierte der Bundeskanzler an einer Medienkonferenz über den Stand und insbesondere darüber, dass keine Nachkontrollen vorgesehen seien.²⁷

• − Ebenfalls am 13. September 2024 traf sich die von der BK zwecks Einrichtung eines Monitorings einberufene Arbeitsgruppe erstmals. Vertreten waren Vertretungen mehrerer Kantone sowie der Gemeinde- und der Städteverband. Die Arbeiten führten zur Einführung einer Online-Anwendung, über welche Gemeinden seither Verdachtsfälle einfach und rasch der BK melden können.²⁸

• − Am 25. September 2024 reichte die Sektion Politische Rechte ihre zweite Strafanzeige bei der BA ein. Es ging bei dieser um rund 950 mutmasslich gefälschte Unterschriften.²⁹ Die mutmasslichen Fälschungen wurden von den Gemeinden Zürich, Bern, Merzligen (BE), Bassins (VD), Grandson (VD), einer Privatperson sowie der BK entdeckt.

• − Am 26. September 2024 fand auf Einladung der BK das erste Treffen mit Vertreterinnen und Vertretern der Eidgenössischen Technischen Hochschule Zürich (ETHZ) statt. Ziel der Zusammenarbeit ist die Klärung eines allfälligen Einsatzes von künstlicher Intelligenz zur Prüfung von Unterschriften. Später wurde der Kreis auf weitere Fachrichtungen und Institutionen ausgeweitet.³⁰

• − Am 30. Oktober 2024 tagte auf Einladung der BK erstmals der Runde Tisch «Integrität von Unterschriftensammlungen» mit rund 30 Vertreterinnen und Vertreter von Initiativkomitees, Sammelorganisationen, Parteien, Interessenverbänden und Behörden. Ziel des Runden Tisches ist die gemeinsame Entwicklung eines Verhaltenskodexes, auf den sich Komitees, aber auch Sammelorganisationen, verpflichten und berufen können.³¹ Schon bald zeigte sich, dass die diesbezüglichen Meinungen der Teilnehmenden stark auseinander gingen; einige Akteure haben sich deshalb aus dem Prozess zurückgezogen.³² Der Bundeskanzler bezeichnete gegenüber der GPK-S die Arbeiten des Runden Tisches «aufgrund der stark divergierenden Ansichten und Vorstellungen der verschiedenen Akteure» als «schwierig und aufwändig».³³

• − Im 4. Quartal 2024 (wie auch im 1. Quartal 2025) bewegten sich die im Rahmen des Monitorings gemeldeten mutmasslich gefälschten Unterschriften gemäss Bundeskanzler in einem «markant geringeren Umfang» als dies noch im 3. Quartal 2024 der Fall war.³⁴

• − Ende 2024 erkannte die Sektion Politische Rechte bei der Auszählung der bei ihr eingereichten und von den Gemeinden bzw. dem Kanton Genf bescheinigten Unterschriften zu einer Volksinitiative einen ungewöhnlich hohen Anteil ungültiger Unterschriften. Gemäss eigenen Angaben hatte zuvor bereits der Kanton Genf vergleichsweise viele Unterschriften für ungültig erklärt und dies der BK gemeldet.³⁵

• − Am 27. Januar 2025 reichte die Sektion Politische Rechte die dritte Strafanzeige bei der BA ein. Bei dieser ging es um rund 21 000 mutmasslich gefälschte Unterschriften. Die mutmasslichen Fälschungen wurden von den Gemeinden Meilen (ZH), Sarmenstorf (AG), La-Chaux-de-Fonds (NE), Worb (BE), dem Kanton Genf sowie der BK entdeckt. Gemäss BK stammte der «überwiegende Teil» dieser Unterschriften aus dem 3. Quartal 2024 und wurde bereits von den Gemeinden für ungültig erklärt.³⁶

• − Am 14. März 2025 nannte die Sektion Politische Rechte den Gemeinden die Namen einer Organisation sowie einer natürlichen Person, welche gemäss Monitoring (siehe oben) Unterschriften ohne Auftrag der Initiativkomitees sammelten. Die Sektion Politische Rechte bat die Gemeinden, ihr von diesen beiden Absendern eingereichte Unterschriften zu melden, damit sie diese prüfen kann.³⁷ Mit Schreiben vom 19. März 2025 informierte die Sektion Politische Rechte die Komitees von Initiativen im Sammelstadium über die Unterschriftensammlungen ohne Auftrag, bot erneut ihre Unterstützung an und bat um Meldung allfällig festgestellter Unregelmässigkeiten.

• − Am 25. März 2025 unterrichtete der Bundeskanzler den Bundesrat mittels Informationsnotiz über den Stand ihrer laufenden Tätigkeiten, so insbesondere über das Meldungsmonitoring, die Kontakte mit den zuständigen Stellen in Kantonen und Gemeinden, den Runden Tisch und den geplanten Verhaltenskodex sowie den Austausch mit der Wissenschaft.³⁸

• − Am 30. April 2025 unterbreitete der Bundesrat dem Parlament einen Entwurf zur Revision des BPR.³⁹ Dieser enthält auch eine gesetzliche Grundlage für die Durchführung von Versuchen der elektronischen Unterschriftensammlung (sog. «E-Collecting»).⁴⁰ Gemäss Bundesrat kann der Einsatz eines zuverlässigen elektronischen Mittels zur Identifizierung dem Fälschen von Unterschriften zuvorkommen.⁴¹ Auch seitens Parlament wird E-Collecting als Mittel zur Verhinderung von Missbrauch gefordert.⁴²

• − Am 1. Mai 2025 reichte die Sektion Politische Rechte ihre vierte Strafanzeige bei der BA ein. Bei dieser ging es um rund 300 mutmasslich gefälschte Unterschriften, welche von den Gemeinden für ungültig erklärt und der BK im Rahmen des Monitorings gemeldet worden waren.⁴³

• − Am 4. Juni 2025 legte die BK in einem Bericht zu Handen der SPK-S⁴⁴ ihre bisher ergriffenen Massnahmen sowie jeweils ein Zwischenfazit und einen Ausblick dazu dar. Gleichzeitig informierte der Bundeskanzler den Bundesrat mittels Informationsnotiz über den Bericht.⁴⁵ Im Bericht zieht die BK eine grundsätzlich positive Zwischenbilanz. So hätten externe Expertinnen bzw. Experten die Wirksamkeit der verstärkten Kontrollen der Sektion Politische Rechte bestätigt.⁴⁶ Diese schulten zudem Mitarbeitende der Sektion in der Erkennung von Auffälligkeiten, möglichen Fälschungen und mit Robotern erstellten Unterschriften.⁴⁷ Auch das Monitoring funktioniere gut.⁴⁸ Die Sektion Politische Rechte werde sämtliche Massnahmen bis auf Weiteres weiterführen und deren Wirksamkeit laufend prüfen.⁴⁹

• − Am 10. Juni 2025 eröffnete die BK die öffentliche Konsultation zum vom oben genannten Runden Tisch vorbereiteten Entwurf zu einem Verhaltenskodex für Unterschriftensammlungen für eidgenössische Volksbegehren. Die Konsultation dauerte bis am 5. September 2025.⁵⁰

• − Mit Schreiben vom 21. Juli 2025⁵¹ erinnerte die Sektion Politische Rechte die Komitees an die rechtliche Vorgabe von Artikel 61 Absatz 1 BPR, wonach Vorname, Name und Unterschrift eigenhändig in die Unterschriftenliste eingetragen werden müssen. Sie bat die Komitees, die sammelnden Personen entsprechend zu instruieren.

• − Am 7. Oktober 2025 publizierte die BK auf ihrer Website die dritte Auflage⁵² ihrer Weisungen zur Stimmrechtsbescheinigung (sog. «Vademecum») und stellte sie den Kantonen zu Handen der Gemeinden zu. Die neue Weisung galt ab sofort.⁵³ Die BK hatte die Schweizerische Staatsschreiberkonferenz (SSK)⁵⁴ und den Verband Schweizerischer Einwohnerdienste (VSED) bei der Erarbeitung der Änderung der Weisungen einbezogen⁵⁵.

• Gegenüber der vorherigen Fassung der Weisungen wurde im Wesentlichen ergänzt, dass alle Einträge (Namen, Vornamen und Unterschrift) auf Unterschriftenlisten, die offensichtlich von gleicher Hand stammen, grundsätzlich für ungültig zu erklären sind.⁵⁶ Gemäss der ergänzten Weisung kann aber eine Unterschrift bescheinigt werden, wenn davon ausgegangen werden kann, dass zumindest ein Eintrag tatsächlich eigenhändig ist (z. B. wenn eine Person die Unterschriftenliste für sich selbst sowie für ihre Familienmitglieder ausgefüllt hat; sog. «Familienfall»).

• Die BK begründete die Anpassung der Weisung damit, dass Fälschungen einfacher seien, wenn mit Ausnahme der Unterschrift alle Angaben von fremder Hand eingetragen werden. Sie habe sich darum «entschieden, sich dafür einzusetzen, dass die Gemeinden bei der Bescheinigung einheitlich und im Sinne der rechtlichen Vorgaben vorgehen».⁵⁷

• − Mit Schreiben vom 10. November 2025⁵⁸ informierte die Sektion Politische Rechte aufgrund von Nachfragen verschiedener Komitees zu den angepassten Weisungen alle sammelnden Komitees über die Anpassung der Weisungen. Weiter publizierte die BK am 12. November 2025 das Dokument «Bescheinigung von Unterschriften ohne eigenhändigen Eintrag von Name und Vornamen»⁵⁹, welches über die Anpassung der Weisungen informiert.

• − Am 2. Dezember 2025 informierte die BK den Bundesrat erneut über den Stand ihrer Massnahmen. Sie teilte zudem mit, dass sie seit Anfang November über das Meldungsmonitoring keine bestätigten Verdachtsmeldungen von den Gemeinden mehr erhalten habe und auch im Rahmen ihrer Kontrollen weniger Unterschriften wegen eines möglichen Verdachtsmoments aussortieren musste. Die BK erwarte, dass die Anzahl mutmasslich gefälschter Unterschriften weiter tief bleibt.⁶⁰

• − Am 3. Dezember 2025 reichte die BK ihre fünfte Strafanzeige bei der BA ein. Diese umfasste rund 9500 mutmasslich gefälschte Unterschriften. Mit dieser Strafanzeige hat die BK die mutmasslich gefälschten Unterschriften aller bislang bei der BK eingereichten Volksbegehren den Strafverfolgungsbehörden übergeben.⁶¹

• − Am 27. Januar 2026 führten die BA und das Bundesamt für Polizei (fedpol) im Rahmen der Verfahren wegen mutmasslichen Unterschriftenfälschungen mehrere Hausdurchsuchungen bei Organisationen durch, die gegen Bezahlung Unterschriften sammeln.⁶²

• − Am 12. Februar 2026 schloss der Bundeskanzler den im Herbst 2024 eingeleiteten Austausch mit der Wissenschaft ab, der zur Wahrung der Integrität von Unterschriftensammlungen beitragen sollte.⁶³

• − Am 26. März 2026 lancierte der Bundeskanzler den oben genannten Verhaltenskodex für Unterschriftensammlungen zu eidgenössischen Volksbegehren. Diesem können seither Initiativ- und Referendumskomitees, Sammelorganisationen, Parteien, Interessenverbände und weitere Akteurinnen und Akteure von Unterschriftensammlungen beitreten. Die BK kommunizierte gleichzeitig, dass die Fälle von mutmasslich gefälschten Unterschriften seit Herbst 2024 deutlich zurückgingen. Zuletzt seien ihr über das Meldungsmonitoring nur noch vereinzelt Verdachtsfälle gemeldet worden und sie sei auch im Rahmen ihrer eigenen Kontrollen kaum mehr auf Verdachtsfälle gestossen.⁶⁴

4.1 Massnahmen der Bundeskanzlei zur Erkennung und Verhinderung von Unterschriftenfälschungen

Grundsätzlich weist die Kommission auf die Feststellung der BK hin, dass die Anzahl der Verdachtsfälle lange tief war, ab dem ersten Halbjahr 2024 stark anstieg und danach wieder abnahm. So betrafen die Meldungen von Gemeinden an die BK über mutmasslich gefälschte Unterschriften 2019 rund 30 Unterschriften. Anfang 2020 gab es Hinweise auf mögliche Unregelmässigkeiten, die jedoch nicht zu konkreten Meldungen an die BK führten. 2021 wurden der BK von Gemeinden keine mutmasslich gefälschten Unterschriften gemeldet. 2022 wurden der BK von den Gemeinden insgesamt rund 100 mutmasslich gefälschte Unterschriften gemeldet, 2023 rund 75 Unterschriften. 2024 wurden der BK von Gemeinden, ab November 2024 mittels dem von der BK neu eingerichteten Meldungsmonitoring, und einer Einzelperson insgesamt rund 850 mutmasslich gefälschte Unterschriften gemeldet. Gleichzeitig stellte die BK rund 31 890 Unterschriften als mutmasslich gefälscht fest.⁶⁵ 2025 wurden der BK bis im September 3007 verdächtige Unterschriften gemeldet. Gleichzeitig stellte sie 5044 Unterschriften als mutmasslich gefälscht fest.⁶⁶ Dabei ist die Aussage der BK zu betonen, dass zu keiner Zeit belastbare Indizien dafür vorlagen, dass ein Volksbegehren unrechtmässig zustande gekommen wäre.⁶⁷

Der Umfang des Massnahmendispositivs der BK erfuhr eine entsprechende Entwicklung. Diese Anpassung an die Lage ist im Sinne der Verhältnismässigkeit und einem risikoorientierten Ressourceneinsatz aus Sicht der GPK-S zu begrüssen.

4.2 Information der Öffentlichkeit und des Parlaments

Die BK informierte die Öffentlichkeit und das Parlament erst aktiv, nachdem die Medien breit über die Thematik berichtet hatten. Dies erweckte den Eindruck, dass die BK die Thematik erst unter dem Druck von Medien, Parlament und Öffentlichkeit ernsthaft angegangen ist. Ob dies tatsächlich so war, ist in der Aussenwahrnehmung zweitrangig. Um das Vertrauen der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger in die Institutionen der direkten Demokratie zu erhalten, ist es entscheidend, dass Erstere den zuständigen Behörden, den Abläufen und Kontrollmechanismen vertrauen. Aus Sicht der Kommission wäre deshalb eine frühere Kommunikation (zumindest gegenüber dem Parlament) angemessen gewesen.

Der Bundeskanzler begründete gegenüber der Kommission die Zurückhaltung in der Kommunikation damit, dass die BA aufgrund der Strafanzeigen eine solche gefordert hatte.⁷⁶ Die BA hat die BK gebeten, die erste Strafanzeige wegen des Untersuchungsgeheimnisses und im Hinblick auf geplante Hausdurchsuchungen nicht öffentlich bekannt zu geben. Die Forderung ist im Interesse möglichst ungestörter Ermittlungen berechtigt. Zu beachten ist auch, dass es grundsätzlich die Strafverfolgungsbehörden sind, welche die Öffentlichkeit ggf. zu einem hängigen Strafverfahren informieren.⁷⁷

Zudem ist auch darauf hinzuweisen, dass die Anzahl der der BK bekannten mutmasslich gefälschten Unterschriften bis Anfang 2024 relativ tief war, so dass diese abwägen musste zwischen dem öffentlichen Interesse an Transparenz und einer mit der Kommunikation verbundenen Schwächung des Vertrauens in die ordnungsgemässe Durchführung von Unterschriftensammlungen. Eine Kommunikation aufgrund relativ weniger Verdachtsfälle hätte als unverhältnismässig kritisiert werden können oder gar als Quelle unnötiger Unruhe und allgemeiner Verunsicherung, welche das Vertrauen in die Volksrechte beeinträchtigt.

Die GPK-S erachtet die Kommunikation der BK gegenüber dem Parlament und der Öffentlichkeit seit September 2024 als zeitnah, aktiv und vertrauensbildend.

Vor diesem Hintergrund und aufgrund des Umstands, dass die BK die fehlende Kommunikation rückblickend selbst als Mangel erkannt hat⁷⁸, verzichtet die Kommission auf eine Empfehlung zur Kommunikation über die Thematik im Allgemeinen.

In einem spezifischen Punkt erachtet die GPK-S die Informationstätigkeit der BK in jüngerer Zeit allerdings als problematisch, konkret die Kommunikation zur im Oktober 2025 in Kraft getretenen Anpassung der Weisungen zur Stimmrechtsbescheinigung (vgl. Kap. 3.2). Vorgängig hatte die BK die Komitees zwar verschiedentlich auf die geltende gesetzliche Regelung hingewiesen. Sie hatte es aber unterlassen, sie frühzeitig vor derem Inkrafttreten über die Anpassung der Weisungen und die damit verbundene Praxisänderung zu informieren. Zudem wurde die Öffentlichkeit nicht aktiv informiert (bspw. mittels Medienmitteilung). Die aktive Information der Komitees erfolgte erst, nachdem verschiedene Komitees bei der BK nachgefragt hatten.

Auch wenn die bisherige Praxis nicht rechtmässig war (vgl. Kap. 4.1.2), durften Stimmberechtigte und Komitees darauf vertrauen, dass diese fortgeführt wird bzw. ihre Änderung frühzeitig angekündigt würde. Aus Sicht der Kommission hätte die BK darum die Anpassung der Weisungen und damit die Praxisänderung frühzeitig öffentlich ankünden müssen, um den Verfassungsgrundsatz von Treu und Glauben einzuhalten. Es ist allerdings auch darauf hinzuweisen, dass sich gemäss BK bei den nach der Praxisänderung ausgezählten vier Volksbegehren die Anzahl der aufgrund nicht eigenhändig eingetragener Vornamen und Namen nicht bescheinigten bzw. als ungültig erklärten Unterschriften lediglich im dreistelligen bzw. in einem Fall in einem tiefen vierstelligen Bereich bewegen. Gemäss den der Kommission vorliegenden Informationen ging es nur um einen sehr tiefen Anteil der jeweils für ein Volksbegehren eingereichten Unterschriften.⁷⁹

4.3 Bundeskanzlei-interne Kommunikation

Als problematisch erachtet die GPK-S zudem die BK-interne Kommunikation. Der seit Anfang 2024 amtierende Bundeskanzler erfuhr erst gut sieben Monate nach der Amtsübernahme von der Thematik. Und dies auch erst am Tag, bevor dazu ein Hintergrundgespräch mit den Medien stattfand.⁸⁰ Dieser Umstand ist umso bemerkenswerter, als die zuständige Sektion Politische Rechte dem Bundeskanzler direkt unterstellt ist.

Die Kommission stellt vor diesem Hintergrund fest, dass die Information zu den gefälschten Unterschriften innerhalb der BK und auch in deren Geschäftsleitung nicht optimal floss. Sie ist überrascht, dass sich die Geschäftsleitung der BK bis im August 2024 nicht damit befasste und auch nicht informiert war. Die GPK-S erklärt sich die verzögerte Information des Bundeskanzlers mit einer mangelnden politischen Sensibilität für die Thematik seitens der informierten Sektionen. Der Schutz des laufenden Strafverfahrens kann den Verzicht auf eine aktive öffentliche Kommunikation erklären, aber nicht das Ausbleiben der BK-internen Kommunikation. Da es sich um rein bundeskanzleiinterne Abläufe handelt, verzichtet die Kommission auf eine Empfehlung an den Bundesrat. Gleichzeitig gibt sie ihrer Erwartung Ausdruck, dass bundeskanzleiintern sichergestellt wird, dass relevante Informationen frühzeitig fliessen.

Im Kontext der Informationsvermittlung kritisiert die Kommission auch die unterbliebene Information über die Thematik im Rahmen der Amtsübergabe vom ehemaligen zum heutigen Bundeskanzler Ende 2023. Die GPK-S verweist in diesem Zusammenhang auf ähnliche Erkenntnisse aus anderen Untersuchungen⁸¹.

4.4 Risikomanagement

Die Chronologie der Ereignisse zeigt, dass die BK das Risiko einer (insbesondere auch medialen) Ausweitung der Problematik nicht im Rahmen ihres Risikomanagements verfolgte. Andernfalls hätte der Bundeskanzler von der Thematik gewusst.

Aus Sicht der Kommission besteht dabei neben dem – zumindest theoretisch bestehenden – Risiko, dass ein Referendum bzw. eine Volksinitiative tatsächlich aufgrund gefälschter Unterschriften zustande kommen könnte, auch ein Risiko auf Ebene der Reputation. Beide Risiken wären aus Sicht der Kommission spätestens ab 2019 zu führen gewesen. Es ist für die Kommission deshalb unverständlich, dass die BK (der damalige Bundeskanzler, die damalige Geschäftsleitung und auch die zuständige Sektion) dieses Risiko nicht zumindest im internen Risikomanagement der BK geführt haben.