Botschaft zur Gewährleistung der Verfassung des Kantons Appenzell Ausserrhoden

1 Neue Kantonsverfassung

Die Stimmberechtigten des Kantons Appenzell Ausserrhoden haben in der Volksabstimmung vom 30. November 2025 eine neue Kantonsverfassung mit 13 908 Ja gegen 3964 Nein angenommen. Mit Schreiben vom 12. Dezember 2025 ersucht der Ratschreiber um die Gewährleistung des Bundes.

2 Wesentliche Neuerungen

Die neue Verfassung des Kantons Appenzell Ausserrhoden vom 30. November 2025 (KV-AR) weist insbesondere folgende Neuerungen auf:

• – Grundrechtekatalog: Die aktuell separat geregelten Sozialrechte¹ sind neu im Grundrechtekatalog enthalten (Art. 11, 16 und 17 KV-AR).

• – Sozialziele: Die aktuell separat geregelten Sozialziele² sind neu bei den öffentlichen Aufgaben enthalten (Art. 35 KV-AR). Artikel 35 Absatz 2 KV-AR präzisiert, dass aus ihnen keine unmittelbaren Ansprüche auf Leistungen abgeleitet werden können.

• – Gewaltmonopol: Neu wird ausdrücklich geregelt, dass das Gewaltmonopol beim Staat liegt (Art. 36 Abs. 2 KV-AR).

• – Klimaschutz, Dekarbonisierung und 2000-Watt-Gesellschaft: Die geltende Kantonsverfassung enthält keine ausdrücklichen Bestimmungen zum Klimaschutz. Artikel 39 KV-AR verpflichtet Kanton und Gemeinden eine aktive Klimaschutzpolitik zu betreiben, im Rahmen ihrer Kompetenzen einen wesentlichen Beitrag zur Erreichung der Klimaneutralität zu leisten und Vorkehrungen zur Anpassung an den Klimawandel zu treffen. Nach Artikel 44 Absätze 2 und 3 KV-AR streben Kanton und Gemeinden nach einer Loslösung von fossilen Energiequellen und setzen sich das Ziel, bis ins Jahr 2050 den durchschnittlichen Energieverbrauch pro Jahr und Person auf die Hälfte des Standes von 2015 zu senken.

• – Kreislaufwirtschaft: Die aktuellen Abfallregelungen werden um die Förderung der Kreislaufwirtschaft ergänzt (Art. 45 KV-AR).

• – Kantonalbank: Die heutige Kompetenz des Kantons, eine Bank zu betreiben,³ wird nicht in die neue Kantonsverfassung übernommen.

• – Digitale Information und Kommunikation: Die geltende Kantonsverfassung enthält keine ausdrücklichen Bestimmungen zur Digitalisierung. Nach Artikel 59 Absatz 3 KV-AR gewährleisten Kanton und Gemeinden den Zugang zu behördlichen Informationen und Dienstleistungen auch für Personen, die über keine digitalen Informations- und Kommunikationsmittel verfügen oder mit ihrem Umgang nicht vertraut sind.

• – Zweckbindung von Steuern: Artikel 66 Absatz 3 KV-AR hält neu ausdrücklich fest, dass Hauptsteuern nicht zweckgebunden werden dürfen.

• – Finanzreferendum: Die Schwellenwerte für das obligatorische Referendum zu den Ausgabenbeschlüssen des Kantonsrats werden erhöht (Art. 71 Bst. c KV-AR) und bei tieferen Schwellenwerten das fakultative Referendum eingeführt (Art. 72 Bst. c KV-AR).

• – Amtsenthebung: Die geltende Kantonsverfassung regelt nur für Mitglieder des Regierungsrats die Amtsenthebung im Falle von Amtsunfähigkeit.⁴ Nach Artikel 83 Absatz 1 KV-AR kann jedes von den Stimmberechtigten oder vom Kantonsrat gewähltes Behördenmitglied seines Amtes enthoben werden, wenn es offensichtlich und dauerhaft nicht mehr in der Lage ist, sein Amt auszuüben.

• – Öffentlichkeitsprinzip: Artikel 86 Absatz 2 KV-AR hält neu das grundsätzliche Recht auf Auskunft und Akteneinsicht fest. Diese sind grundsätzlich unentgeltlich zu erteilen.

• – Wahlverfahren: Nach der geltenden Kantonsverfassung gilt für die Kantonsratswahl das Mehrheitswahlverfahren, wobei die Gemeinden – diese bilden zugleich die Wahlkreise – das Verhältniswahlverfahren einführen können.⁵ Nach Artikel 89 Absatz 3 zweiter Satz KV-AR gilt neu in Gemeinden mit neun oder mehr Sitzen von Verfassungs wegen das Verhältniswahlverfahren.

• – Whistleblowing: Nach Artikel 112 Absatz 3 KV-AR regelt das Gesetz das Anstellungsverhältnis für die kantonale Verwaltung. Es sieht Massnahmen zum Schutz von Personen vor, die in guten Treuen behördliche Missstände melden.

• – Ombudsstelle: Artikel 119 KV-AR setzt als neue kantonale Behörde eine Ombudsstelle ein.

• – Gemeindestimmrecht: Nach der geltenden Kantonsverfassung können Gemeinden das Stimmrecht Ausländerinnen und Ausländern erteilen, die seit zehn Jahren in der Schweiz und davon seit fünf Jahren im Kanton wohnen.⁶ Nach Artikel 124 Absatz 2 KV-AR muss der zehnjährige Wohnsitz in der Schweiz ohne Unterbruch bestanden haben. Das Erfordernis des fünfjährigen kantonalen Wohnsitzes wird nicht in die KV-AR übernommen.

3 Voraussetzungen für die Gewährleistung

Nach Artikel 51 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV)⁷ gibt sich jeder Kanton eine demokratische Verfassung. Diese bedarf der Zustimmung des Volkes und muss revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt. Nach Absatz 2 des gleichen Artikels bedürfen die Kantonsverfassungen der Gewährleistung des Bundes. Steht eine kantonale Verfassungsbestimmung im Einklang mit dem Bundesrecht, so ist die Gewährleistung zu erteilen; erfüllt sie diese Voraussetzung nicht, so ist die Gewährleistung zu verweigern.

4 Bundesrechtskonformität

Im Folgenden ist auf die Bundesrechtskonformität des Wahlverfahrens in den Kantonsrat des Kantons Appenzell Ausserrhoden näher einzugehen:

Wie vorstehend ausgeführt, gilt gemäss geltender Kantonsverfassung für die Wahl in den Kantonsrat das Mehrheitswahlverfahren, wobei die Gemeinden – diese bilden zugleich die Wahlkreise – das Verhältniswahlverfahren einführen können.⁸ Von den 20 Gemeinden das Kantons Appenzell Ausserrhoden hat lediglich die grösste Gemeinde Herisau das Verhältniswahlverfahren eingeführt.⁹ Das Wahlverfahren in den Kantonsrat Appenzell Ausserrhoden war 2014 und 2020 Gegenstand der bundesgerichtlichen Rechtsprechung.¹⁰ Das Bundesgericht hat dessen Bundesrechtskonformität in beiden Urteilen bestätigt.¹¹

Artikel 89 Absatz 3 KV-AR sieht weiterhin vor, dass grundsätzlich das Mehrheitswahlverfahren für die Wahl in den Kantonsrat gilt, wobei neu aber in Gemeinden, die über neun oder mehr Sitze im Kantonsrat verfügen, bereits von Verfassungs wegen das Verhältniswahlverfahren zur Anwendung gelangt. Die Möglichkeit der Gemeinden, das Verhältniswahlverfahren freiwillig einzuführen, wurde nicht in die neue Kantonsverfassung übernommen. Nach Artikel 136 Absatz 1 KV-AR werden die Kantonsratswahlen erstmals 2031 nach neuem Recht durchgeführt.

In der laufenden Legislatur 2023–2027 verfügt Herisau über achtzehn Sitze im Kantonsrat und die zweitgrösste Gemeinde Teufen über sieben Sitze.¹² Wie die Sitzverteilung zukünftig aussehen wird, lässt sich nicht mit Gewissheit vorhersagen. Dass die Wahlen nach einem reinen Mehrheitswahlverfahren erfolgen könnten, erscheint aber unwahrscheinlich, da Herisau dazu einen bedeutenden Teil seiner Wohnbevölkerung verlieren müsste. Unabhängig davon könnte aber auch in diesem Fall das Wahlverfahren bundesrechtskonform ausgestaltet werden.¹³

Die Grenze von neun Sitzen, ab der das Verhältniswahlverfahren gilt, wurde gewählt, um der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Mindestanzahl an Sitzen in Wahlkreisen mit Verhältniswahlverfahren zu genügen.¹⁴ Die Mindestanzahl beträgt neun Sitze, womit das natürliche Quorum bei 10 Prozent liegt.¹⁵

Schliesslich ist noch auf das Bundesgerichtsurteil zum Verfahren der Wahl des Grossen Rates des Kantons Graubünden einzugehen. Das Bundesgericht hat darin erkannt, dass in den 33 Wahlkreisen des Kantons Graubünden, die über eine schweizerische Wohnbevölkerung von weniger als 7000 Personen verfügen, vermutet werden kann, dass die Persönlichkeit der zu wählenden Personen im Vordergrund steht. In den sechs Wahlkreisen, die über eine schweizerische Wohnbevölkerung zwischen 7991 und 27 955 Personen verfügen, muss demgegenüber angenommen werden, dass sich die Wahlberechtigten stark an der Zugehörigkeit der zu wählenden Personen zu einer politischen Gruppierung orientieren, womit in diesen Wahlkreisen das Verhältniswahlverfahren vorgesehen werden muss.¹⁶

Inwieweit dieses Urteil in Bezug auf den Kanton Appenzell Ausserrhoden überhaupt einschlägig ist, kann offenbleiben.¹⁷ Bei einer schweizerischen Wohnbevölkerung des Kantons Appenzell Ausserrhoden von rund 47 000 Personen¹⁸ entsprechen bei einer Sitzzahl des Kantonsrats von 65 Sitzen (Art. 89 Abs. 1 KV-AR) neun Sitze rund 6500 Personen; die Anforderung, die das Bundesgericht im Falle des Kantons Graubünden gestellt hat, wäre damit auch im Fall des Kantons Appenzell Ausserrhoden erfüllt.

Das in der neuen Kantonsverfassung festgelegte Verfahren zur Wahl des Kantonsrats kann demnach als bundesrechtskonform beurteilt werden.

Die übrigen Bestimmungen der neuen Kantonsverfassung geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Die Verfassung des Kantons Appenzell Ausserrhoden vom 30. November 2025 erweist sich als bundesrechtskonform; ihr ist somit die Gewährleistung zu erteilen.

Nach den Artikeln 51 Absatz 2 und 172 Absatz 2 BV ist die Bundesversammlung für die Gewährleistung der Kantonsverfassungen zuständig. Die Gewährleistung erfolgt mit einfachem Bundesbeschluss, da weder die BV noch ein Gesetz das Referendum vorsehen (vgl. Art. 141 Abs. 1 Bst. c i. V. m. Art. 163 Abs. 2 BV).