Parlamentarische Initiative. Verfassungsanpassung betreffend die Bilateralen III. Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerates vom 29. Juni 2026. Stellungnahme des Bundesrates

2.1 Grundsätzliches

Der Bundesrat hat beantragt, die Abkommen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU dem fakultativen Referendum zu unterstellen. Er hat dafür insbesondere in der Botschaft vom 13. März 2026² über das Paket «Stabilisierung und Weiterentwicklung der Beziehungen Schweiz–EU (Bilaterale III)» (s. Ziff. 4.2.2) die folgenden Gründe transparent dargelegt:

• i. Die Abkommen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU unterstehen nach der geltenden Bundesverfassung dem fakultativen Referendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 BV). Einem obligatorischen Referendum untersteht der Beitritt zu einer Organisation für kollektive Sicherheit oder zu einer supranationalen Gemeinschaft (Art. 140 Abs. 1 Bst. b BV). Keines der Abkommen des Pakets Schweiz–EU sieht einen solchen Beitritt vor.

• ii. Die betroffenen Abkommen erfüllen die Voraussetzungen für ein sogenanntes obligatorisches Staatsvertragsreferendum sui generis nicht: Erstens wahren die Abkommen die verfassungsmässige Ordnung und bewirken keinen schwerwiegenden Eingriff in die innere Struktur der Schweiz. Insbesondere erfordert jede Rechtsübernahme auch in Zukunft stets die Zustimmung des innerstaatlich zuständigen schweizerischen Organs, im Falle eines Referendums des Volkes. Zweitens bewirkt das Paket Schweiz–EU keine grundlegende Neuorientierung der schweizerischen Aussenpolitik.

• iii. Das fakultative Referendum entspricht der bisherigen Praxis bei den Bilateralen I und II, wobei bei den Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen im Falle der Nichtübernahme eines relevanten EU-Rechtsaktes bei der dynamischen Rechtsübernahme sogar die Assoziierung der Schweiz nach Ablauf einer bestimmten Frist automatisch beendet wird. Ein Streitbeilegungsmechanismus, der es ermöglicht, die Übernahme einer bestimmten Rechtsentwicklung abzulehnen (unter Inkaufnahme von verhältnismässigen Ausgleichmassnahmen), ist bei den Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen nicht vorgesehen. Trotzdem ist der Bundesrat damals zum Schluss gelangt, dass die Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen zu keiner tiefgreifenden Änderung unseres Staatswesens führen und mithin auch nicht die verfassungsmässige Ordnung tangieren.³ Das Parlament hat dies damals bestätigt.

• iv. Das vom Bundesrat vorgeschlagene fakultative Referendum ermöglicht es, die betroffenen Abkommen mit ihrer innerstaatlichen Umsetzung zu verknüpfen, ohne das Referendum für die inländische Umsetzung auszuschliessen. Das stellt aus demokratiepolitischer Sicht die sauberste Lösung dar.

• v. Das fakultative Referendum sichert den grösstmöglichen Handlungsspielraum für Parlament und Kantone.

In der Vernehmlassung begrüsste eine Mehrheit der ständigen Vernehmlassungsteilnehmenden den Entscheid des Bundesrates, darunter 15 der 26 Kantone sowie 5 der 7 politischen Parteien, die im Parlament vertreten sind.⁴ Die Bundesversammlung wird im Rahmen der parlamentarischen Beratung zu den Vorlagen der Botschaft abschliessend über diese Frage befinden.

2.2 Stellungnahme zu den einzelnen Bestimmungen

Der Bundesbeschluss sieht eine Ergänzung von Artikel 197 BV (Übergangsbestimmungen nach Annahme der Bundesverfassung vom 18. April 1999) um eine neue Ziffer mit zwei Absätzen vor.

Abs. 1

Der Bundesrat hat das von der Kommission vorgeschlagene Vorgehen einer Verfassungsrevision in der Botschaft vom 13. März 2026 eingehend geprüft (s. Ziff. 4.2.2.1.4 und 4.2.2.1.5). Er hat dabei festgehalten, dass dieses Vorgehen den einzigen Weg darstellt, die Abkommen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU in Abweichung von Artikel 140 und 141 BV einem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Damit wären jedoch folgende staatspolitische Risiken verbunden:

• i. Es würde vom verfassungsmässigen Verfahren für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge abgewichen. Zuständig wären Volk und Stände und nicht, wie in der Verfassung vorgesehen, nur das Volk.

• ii. Es besteht kein vergleichbarer Präzedenzfall. Der von der Kommission angeführte UNO-Beitritt ist nicht mit den Abkommen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU vergleichbar, da er als Beitritt zu einer Organisation für kollektive Sicherheit ohnehin dem obligatorischen Referendum unterstanden hätte.

• iii. Durch die Genehmigung auf dem Weg der Verfassungsrevision könnte ein Präzedenzfall für zukünftige völkerrechtliche Verträge entstehen.

Der Bundesrat hat in der Botschaft vom 13. März 2026 ebenfalls ausführlich dargelegt (s. Ziff. 2.3.10.1.3), weshalb sowohl das Änderungsprotokoll zum FZA als auch das Institutionelle Protokoll zum FZA mit Artikel 121a BV vereinbar sind:

• i. Artikel 121a BV bezieht sich nur auf Ausländerinnen und Ausländer, die neu zuwandern. Eine Verbesserung der Rechtsstellung von Personen, die bereits in die Schweiz zugewandert sind, fällt nicht unter diese Bestimmung. Damit ist beispielsweise das Daueraufenthaltsrecht nach der Richtlinie 2004/38/EG⁵ in diesem Zusammenhang nicht relevant.

• ii. Mit der Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG in das FZA wird der Kreis der Personen, die Anspruch auf Familiennachzug haben, leicht erweitert.⁶ Ausserdem wird der Personenkreis, der einen erleichterten Familiennachzug geltend machen kann, erweitert. Es besteht allerdings kein Rechtsanspruch auf erleichterten Familiennachzug, dieser bleibt eine Ermessensfrage.

• Zwischen 2012 und 2021 wurden jährlich zwischen 100 und 160 Aufenthaltsbewilligungen an nachgezogene Personen in eingetragener Partnerschaft erteilt. Dies entspricht ca. 0,1 Prozent der Einwanderung aus der EU/EFTA in die ständige Wohnbevölkerung der Schweiz. Zudem werden eingetragene Partnerinnen und Partnerinnen in der Praxis gestützt auf das Ausländer- und Integrationsgesetz vom 16. Dezember 2005⁷ heute bereits wie Ehepaare zugelassen. Gegenüber dem geltenden Recht neu ist damit einzig der Nachzug der Familienmitglieder von eingetragenen Partnerinnen und Partnern. Bei 100 zufällig ausgewählten Personen, die im Zeitraum zwischen 2012 und 2021 als eingetragene Partnerin oder eingetragener Partner unter dem FZA nachgezogen wurden, waren im Zentralen Migrationsinformationssystem ZEMIS 7 nachgezogene Kinder registriert. Hochgerechnet auf 160 Paare ergibt dies jährlich rund 12 Kinder, die neu nachgezogen werden dürften. Sowohl beim Nachzug von Eltern oder Grosseltern bei eingetragenen Partnerschaften wie auch beim erleichterten Familiennachzug handelt es sich jährlich um eine äusserst geringe Anzahl von Einzelfällen im tiefen einstelligen Bereich.

• Es ist somit davon auszugehen, dass nur eine vernachlässigbare Anzahl zusätzlicher Personen neu zuwandert. Es ist unter Art. 121a BV zulässig, völkerrechtliche Abkommen abzuschliessen, solange diese Verträge die Möglichkeit der Schweiz, die Zuwanderung durch Höchstzahlen und Kontingente zu steuern, weitgehend unberührt lassen. Dies war beispielsweise der Fall bei den Freihandelsabkommen mit der Türkei und China. Zudem wurde davon ausgegangen, dass auch Migrationspartnerschaften und Stagiaires-Abkommen die Eigenständigkeit nicht beeinträchtigen.

• iii. Ein neuer EU-Rechtsakt kann immer nur und erst nach expliziter Zustimmung durch beide Vertragsparteien in ein betroffenes Abkommen übernommen werden. Die Schweiz kann also beschliessen, auf die Übernahme eines neuen EU-Rechtsakts in das FZA zu verzichten, wenn dieser nicht mit Artikel 121a BV vereinbar sein sollte. In diesem Fall könnte es im Rahmen eines Streitbeilegungsverfahrens zu verhältnismässigen Ausgleichsmassnahmen der EU kommen. Die Schweiz könnte hingegen nicht dazu gezwungen werden, den relevanten EU-Rechtsakt ins FZA zu übernehmen. Daraus ergibt sich, dass die Verpflichtung zur dynamischen Rechtsübernahme nicht zu einer Preisgabe der eigenständigen Steuerung der Zuwanderung und damit verbunden zu einem Verlust oder einer Übertragung der Kontrolle über die Zuwanderung führen würde.

Der Bundesrat hält aus den genannten Gründen an seinem Antrag fest, die Abkommen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU gemäss der geltenden BV sowie der Praxis in vergleichbaren Fällen dem fakultativen Referendum zu unterstellen.

Der Bericht der Kommission führt aus, dass sich die vorgeschlagene Verfassungsbestimmung nicht auf die Zuständigkeit zur Änderung oder Kündigung der Abkommen nach Absatz 1 auswirken würde. Der Bundesrat teilt diese Auffassung.

Der Bundesrat nimmt zudem zur Kenntnis, dass die Kommission festhält, dass ihre Auslegung von Artikel 121a BV in Bezug auf das FZA keine präjudizierende Wirkung für andere völkerrechtliche Verträge habe.

Abs. 2

Für den Bundesrat gehören die Abkommen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU und die Umsetzungsgesetzgebung sowie die Begleitmassnahmen zusammen. Die Bündelung ist insbesondere bei innenpolitischen Kompromissen in den Bereichen Zuwanderung und Lohnschutz von hoher Relevanz. So waren sich Bundesrat, Kantone und Sozialpartner beispielsweise einig, dass zusätzlich zum Verhandlungsergebnis mit der EU inländische Massnahmen zur Aufrechterhaltung des aktuellen Lohnschutzniveaus nötig sind. Wird das fakultative Referendum gegen die Umsetzungsgesetzgebung zu den Abkommen des Stabilisierungsteils ausgeschlossen, bewirkt dies im Ergebnis dasselbe, als würden die Abkommen und ihre Umsetzung im selben Beschluss vorgelegt. Bewirkt wird mit anderen Worten eine faktische Bündelung der Abkommen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU mit der Umsetzungsgesetzgebung und den Begleitmassnahmen. Der Bundesrat hatte dieses Vorgehen bezüglich des Beitritts der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum vorgeschlagen. Das Parlament lehnte dieses Vorgehen unter anderem aus demokratiepolitischen Gründen ab.