BBl 2026 50
Botschaft zur Änderung des Stromversorgungsgesetzes (Anforderungen an systemkritische Unternehmen)
1 Ausgangslage
1.1 Handlungsbedarf und Ziele
Die Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft bewirtschaften ihre Risiken im Zusammenhang mit der Kraftwerksproduktion innerhalb eines Risikodreiecks zwischen Markt-, Kredit- und Liquiditätsrisiko. Zur Eingrenzung des Marktrisikos können sie die erwartete Produktion ihrer Kraftwerke im Voraus (auf Termin) verkaufen. Dadurch schützen sie sich gegen fallende Strommarktpreise und erhöhen ihre Planungssicherheit. Der Stromproduzent setzt sich dadurch allerdings einem Kredit- oder einem Liquiditätsrisiko aus. Das Liquiditätsrisiko stand denn auch im Zentrum der Energiekrise 2022.
Ende 2021 und insbesondere im Verlauf des Jahres 2022 gab es an den Energiemärkten grosse Preisausschläge (siehe Abbildung 1). Dies führte zu einem hohen Liquiditätsbedarf bei den Unternehmen, welche Energie an der Börse oder bilateral handeln, weil die Anforderungen an finanzielle Sicherheitsleistungen jeweils mit dem Preis schwanken. Für den Fall, dass die betroffenen Unternehmen die notwendigen liquiden Mittel nicht hätten bereitstellen können, hätte es zu ihrem temporären Ausschluss von der Börse führen können. Ein solcher Ausschluss hätte negative Auswirkungen auf die Bewirtschaftung der kurzfristigen Positionen und damit auf das Fahrplanmanagement und den sicheren Netzbetrieb gehabt, wodurch die Schweizer Versorgungssicherheit als Ganzes gefährdet worden wäre. Bei einem Ausschluss von der Börse werden zudem die Handelsgeschäfte glattgestellt, was zu Verlusten führen könnte und im Extremfall zur Überschuldung und somit zum Konkurs des Unternehmens. Grosse Preisausschläge und andere unvorhersehbare extreme Marktentwicklungen sind auch zukünftig nicht auszuschliessen.
Abbildung 1
Entwicklung der Strompreise am Grosshandelsmarkt (Frontjahr Base Deutschland)
Quelle: EEX
Bundesrat und Parlament haben diese Gefahr erkannt und 2022 vorsorglich gehandelt. Mit dem dringlich erklärten Bundesgesetz vom 30. September 20221 über subsidiäre Finanzhilfen zur Rettung systemkritischer Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft (FiREG) wurde ein sogenannter Rettungsschirm aufgespannt. Mit diesem präventiven Instrument sollte sichergestellt werden, dass systemkritische Stromunternehmen mit Sitz in der Schweiz im Fall von aussergewöhnlichen Marktentwicklungen subsidiär und als Ultima Ratio beim Bund Darlehen zur Überbrückung von Liquiditätsengpässen beziehen können. Eine solche Finanzhilfe des Bundes sollte nicht auf die Dauer zur Verfügung stehen, weshalb das FiREG befristet bis Ende 2026 gilt. Gemäss der Botschaft von 2022 sollte das FiREG durch eine auf Dauer angelegte Folgegesetzgebung ersetzt werden, welche die Sicherheit der Stromversorgung ohne Darlehen des Bundes gewährleistet.
Als erste Etappe verabschiedete der Bundesrat am 29. November 2023 die Botschaft zum Bundesgesetz über die Aufsicht und Transparenz in den Energiegrosshandelsmärkten (BATE)2. Dieses Gesetz orientiert sich an der Verordnung (EU) Nr. 1227/20113 (REMIT-Verordnung). Es soll für mehr Transparenz im Energiehandel sorgen, die Aufsicht verbessern sowie das Vertrauen in die Integrität der Märkte festigen. Das Parlament hat diese Vorlage am 21. März 2025 verabschiedet.4
Als zweite Etappe unterbreitet der Bundesrat dem Parlament die vorliegende Änderung des Stromversorgungsgesetzes, welche das Ziel verfolgt, die Resilienz der als systemkritisch erachteten Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft zu stärken und die Transparenz in Bezug auf ihre Risikosituation und deren Management gegenüber dem Bund zu steigern. Dazu werden Vorgaben zur Organisation, zum Risikomanagement und zur Notfallplanung sowie umfassende Informationspflichten gegenüber der Eidgenössischen Elektrizitätskommission (ElCom) eingeführt. Aufgrund der starken Kritik im Rahmen der Vernehmlassung verzichtet der Bundesrat vorerst auf Vorgaben zu Mindestanforderungen an das Eigenkapital, die Liquidität und zum Verschuldungsgrad (siehe Ziff. 1.2 und Ziff 2.2).
Seit der Energiekrise im Jahr 2022 hat sich die Situation an den Energiemärkten entspannt. Ferner haben die Stromunternehmen aufgrund der extremen Preissteigerungen während der Krise ihre Strategie und ihr Risikomanagement verbessert. Auch wurden die europäischen Börsenregeln weiterentwickelt (sog. EMIR III5). Dabei sind zwei Elemente von besonderer Bedeutung. Erstens wurde die Transparenz hinsichtlich der zu erwartenden Sicherheitsleistungen verbessert, indem Clearing-Mitglieder künftig verpflichtet werden, ihren Kunden zusätzliche Informationen zu den Margin-Modellen sowie geeignete Simulationstools bereitzustellen, was die Planbarkeit der Liquiditätsabflüsse und -zuflüsse entsprechend verbessert. Zweitens dürfen künftig zentrale Gegenparteien (sog. Clearingstellen) nicht mehr nur Bargeld bzw. liquide Mittel als Sicherheit akzeptieren, sondern neu teilweise auch ungesicherte Bankgarantien. Trotz diesen positiven Entwicklungen und den bereits vom Bundesrat aufgegleisten Massnahmen dürften die von den systemkritischen Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft (systemkritische Unternehmen) ausgehenden volkswirtschaftlichen Risiken auch mit dieser Vorlage noch nicht vollständig geregelt sein. Insbesondere lässt sich nach wie vor nicht gänzlich ausschliessen, dass bei Marktverwerfungen wie im Herbst 2022 staatliche Nothilfe notwendig werden könnte. Aus diesem Grund hat der Bundesrat dem Parlament in einer separaten Botschaft6 eine Verlängerung der Geltungsdauer des FiREG unterbreitet. Die Verlängerung soll dazu dienen, Liquiditäts- und Eigenkapitalvorgaben nochmals fundiert zu prüfen und gegebenenfalls eine entsprechende Vorlage auszuarbeiten.
1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung
Die Vernehmlassungsvorlage vom 8. März 2024 enthielt Vorgaben an die Vorhaltung von Liquidität sowie an die Ausstattung mit Eigenkapital. Zudem war eine Delegation an den Bundesrat betreffend die Vorgabe von Mindestanforderungen an das Eigenkapital, die Liquidität und dem Verschuldungsgrad vorgesehen. Das Ziel dieser Vorlage war es, die Resilienz der Unternehmen zu stärken. Damit sollte die Wahrscheinlichkeit verringert werden, dass Unternehmen in grosse Schwierigkeiten geraten, welche die Versorgungssicherheit der Schweiz gefährden könnten. Die Zweckmässigkeit von Vorgaben zu Eigenkapital und Überschuldung wurde im Kontext des Energiesektors grundsätzlich in Frage gestellt. Es wurde bemängelt, dass sich das Konzept zu stark an die Bankenregulierung anlehne, obschon der Energiesektor nicht ohne Weiteres mit dem Finanzsektor vergleichbar sei. Vorgaben zur Liquidität wurden weniger kritisch gesehen. Es gab allerdings auch dort Widerstände im Hinblick auf die Tiefe des regulatorischen Eingriffs. Der Bundesrat hat deshalb die entsprechenden Vorgaben aus der vorliegenden Vorlage gestrichen. Er will allfällige Vorgaben zur Liquidität und Eigenkapital mittels Einbezugs einer externen Expertengruppe nochmals vertieft prüfen und gegebenenfalls zu einem späteren Zeitpunkt dem Parlament eine entsprechende Vorlage unterbreiten.
Der Bundesrat hat auch eine Änderung des Konkursrechts geprüft. Dabei ging es darum, dass die sogenannten systemrelevanten Funktionen aufrechterhalten werden, wenn ein systemkritisches Unternehmen trotz vorsorglicher Massnahmen in ein Nachlass- oder Konkursverfahren gerät. In einem solchen Verfahren müsste durch die Konkursverwaltung bzw. das Konkursamt oder den Sachwalter gewährleistet werden, dass die systemrelevanten Funktionen nahtlos weiterbetrieben und die dafür erforderlichen Assets (insb. Kraftwerke) auf einen solventen Erwerber bzw. Konkurrenten übertragen werden, damit dieser die systemrelevanten Funktionen mit seinem eigenen Betrieb weiterführen kann. Eine solche Regelung erwies sich aber als nicht praktikabel. Zwar bestehen Parallelen zum Modell des Bankenkonkurses, Elektrizitätsunternehmen benötigen im Gegensatz zu den Banken aber keine Bewilligung. Daher fehlt es der ElCom als reine Aufsichtsbehörde an notwendigen und mit der FINMA vergleichbaren Ressourcen und Kenntnissen der systemkritischen Unternehmen sowie ihrer Geschäftsmodelle. Es kann nicht erwartet werden, dass ein Konkursamt bzw. eine Konkursverwaltung diese Lücke füllt. Die zu treffenden Entscheide über die Aufrechterhaltung der systemrelevanten Funktionen wären insgesamt von grosser wirtschaftlicher und politischer Tragweite. Es würde sich dabei nicht um eine Fortführung des Geschäftsbetriebs im Interesse der Gläubiger handeln, wie dies das Konkursamt respektive die Gläubigerversammlung heute im Rahmen des Bundesgesetzes vom 11. April 18897 über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG) nach Eröffnung des Konkurses beschliessen kann.8 Die Fortführung der systemrelevanten Funktionen und die Übertragung der dazu erforderlichen Assets hätten unter dem Gesichtspunkt der Versorgungssicherheit und damit im öffentlichen Interesse zu erfolgen und nicht im ausschliesslichen Interesse der Gläubiger. Bei einem solchen Verfahren würde es sich deswegen im Kern nicht mehr um ein Konkurs- oder Nachlassverfahren handeln. Die Rolle des lokalen Konkursamtes oder der Konkursverwaltung würde damit in mehrfacher Hinsicht stark überdehnt. Aus diesen Gründen bedürfte ein solches Verfahren auch einer umfassenden gesetzlichen Regelung. Es ist aus Sicht des Bundesrates aber zu bezweifeln, dass ein gesetzlich so modifiziertes Verfahren die notwendige Flexibilität bieten und der enormen zeitlichen Dringlichkeit gerecht werden könnte. Letztlich bliebe das Risiko bestehen, dass der Bund trotz einer solchen Regelung gestützt auf Notrecht eingreifen müsste. Da zudem – wie erwähnt – in Abkehr zu den aktuellen Grundsätzen des Konkursrechts nicht die Interessen der Gläubiger im Zentrum stünden, sondern der Versorgungssicherheit Vorrang eingeräumt werden müsste, käme dies unter Umständen einer teilweisen gesetzlichen Enteignung der Gläubiger gleich.9 Dies würde somit auch negative Signale an aktuelle und künftige Gläubiger (insb. Fremdkapitalgeber) der systemkritischen Unternehmen senden.
Die letzte Krise hat gezeigt, dass ein Liquiditätsmangel und der damit einhergehende fehlende Zugang zum Markt besonders kritisch ist und bereits erhebliche Probleme für die Versorgungssicherheit mit sich bringen kann, bevor es zu einem allfälligen Konkurs- oder Nachlassverfahren kommt. Deshalb wurde auch die Konstituierung eines gemeinsamen Notfallfonds durch die systemkritischen Unternehmen geprüft. Ein solcher Fonds würde das Liquiditätsproblem zwar adressieren, aber die Äufnung eines solchen Fonds würde beträchtliche finanzielle Ressourcen binden und somit für die systemkritischen Unternehmen kostspielig sein.
1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu Strategien des Bundesrates
Die Vorlage ist in der Botschaft vom 24. Januar 202410 zur Legislaturplanung 2023–2027 und im Bundesbeschluss vom 6. Juni 202411 über die Legislaturplanung 2023–2027 angekündigt.
Die beantragte Gesetzesrevision trägt dazu bei, die Systemstabilität im Bereich Strom zu stärken. Damit leistet sie einen Beitrag zur Stromversorgungssicherheit der Schweiz. Insofern ist die Vorlage ein Element zur Umsetzung der Energiestrategie 2050 des Bundesrates. Mit dieser will der Bundesrat insbesondere die hohe Energieversorgungssicherheit der Schweiz erhalten. Zudem trägt die Vorlage zur Verbesserung der Resilienz der Stromversorgung bei. Sie erfüllt deshalb ein wichtiges Ziel der nationalen Strategie zum Schutz kritischer Infrastrukturen.12
1.4 Erledigung parlamentarischer Vorstösse
Mit der am 5. Dezember 2024 überwiesenen Motion 22.4132 Herzog Eva Eingrenzung der volkswirtschaftlichen Risiken von systemkritischen Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft wird der Bundesrat beauftragt, die volkswirtschaftlichen Risiken, die von den systemkritischen Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft ausgehen, mit gesetzlichen Massnahmen rasch und wirksam einzugrenzen.
Die vorliegende Vorlage trägt zur Umsetzung der Motion bei. Angesichts der kritischen Rückmeldungen aus der Vernehmlassung, insbesondere zu Eigenkapitalvorschriften und zu Vorgaben zum Verschuldungsgrad, hat der Bundesrat auf diese Massnahmen vorerst verzichtet, um diese nochmals eingehend zu prüfen. Der Bundesrat rechnet daher mit einer weiteren Vorlage zur definitiven Ablösung des FiREG, in deren Rahmen er die Abschreibung der Motion beantragen wird.
Mit dem am 12. Dezember 2022 überwiesenen Postulat Minder 22.4128 Too-big-to-fail-Problematik in der Energiebranche entschärfen wird der Bundesrat ersucht, zu prüfen und in einem Bericht zuhanden des Parlaments darzulegen, wie das aktuelle Problem des «too big to fail» in der Schweizer Energiebranche entschärft werden kann. Mit der vorliegenden Botschaft hat der Bundesrat die von ihm geprüften Varianten sowie seine Pläne zur Entschärfung der Too-big-to-fail-Problematik dargelegt. Er beantragt daher, das Postulat abzuschreiben.
2 Vorverfahren, insbesondere Vernehmlassungsverfahren
2.1 Vernehmlassungsvorlage
Der Bundesrat hat vom 8. März 2024 bis am 14. Juni 2024 eine Vernehmlassung zum geplanten Gesetz durchgeführt. Der in die Vernehmlassung geschickte Gesetzesvorentwurf zu einer Änderung des Stromversorgungsgesetzes (Anforderungen an systemrelevante Unternehmen)13 richtete sich an Stromversorgungsunternehmen, welche als systemrelevant erachtet wurden. Als systemrelevant hätten Unternehmen gegolten, welche in der Schweiz über eine installierte Kraftwerkskapazität von mindestens 600 Megawatt (MW) verfügen oder welche für eine Bilanzgruppe mit mindestens 600 MW Spitzenlast verantwortlich sind. Das Ziel der Vorlage bestand darin, die Resilienz dieser Unternehmen zu stärken. Sie sollten insbesondere jederzeit über so viel Liquidität und Eigenkapital verfügen, dass sie ihren Zahlungsverpflichtungen auch in Stresssituationen nachkommen können und es in Krisensituationen zu keiner Überschuldung kommt. Die Vorlage beinhaltete auch Anforderungen an die Organisationsstruktur und an das Risikomanagement.
2.2 Zusammenfassung der Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens
Im Rahmen der Vernehmlassung sind insgesamt 63 Stellungnahmen eingegangen. Die Vorlage stiess dabei auf starke Kritik, auch wenn eine Nachfolgereglung zum FiREG an sich unbestritten war. Es ist spätestens seit dem Sommer 2022 offensichtlich geworden, dass das gesamte Stromsystem gefährdet sein kann, wenn ein gewichtiges Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft in akute finanzielle Schwierigkeiten gerät. Die Bestrebung des Bundesrates, eine Nachfolgeregelung des sogenannten Rettungsschirms (FiREG) einzuführen, um die Stabilität der Stromversorgung auch im Fall ausserordentlicher Marktentwicklungen sicherzustellen, wurde befürwortet. Jedoch waren viele Vernehmlassungsteilnehmende der Meinung, dass die Vorlage über das Ziel hinausschiesse bzw. ihr Ziel verfehle und zu stark in die unternehmerische Freiheit eingreife.
Besonders kritisiert wurden die Vorgaben zu Eigenkapital. Deren Notwendigkeit wurde grundsätzlich in Frage gestellt, denn bei einer Überschuldung bleibe – anders als bei akuten Liquiditätsengpässen – genügend Zeit für eine geordnete Abwicklung und Übertragung der Produktionsanlagen. Weiter wurde vorgebracht, Eigenkapitalvorgaben führten zu einer suboptimalen Mittelallokation und wirkten sich deshalb investitionshemmend aus, was wiederum dem übergeordneten Ziel der Vorlage, die Versorgungssicherheit zu stärken, zuwiderlaufe.
Vorgaben zur Liquidität wurden weniger kritisch gesehen. Es bestanden allerdings auch diesbezüglich Widerstände zur Tiefe des regulatorischen Eingriffs, insbesondere was die Möglichkeit betrifft, dass der Bundesrat Mindestanforderungen festlegen kann.
Von verschiedenen Seiten wurden auch die Kriterien und Schwellenwerte hinterfragt, anhand welcher die Systemrelevanz eines Unternehmens der Elektrizitätsbranche bestimmt werden sollte. Einzelne Vernehmlassungsteilnehmende wollten den Kreis der als systemrelevant zu betrachtenden Unternehmen bspw. auf kleinere Produzenten und Bilanzgruppenverantwortliche oder auch auf grosse nicht produzierende Stromlieferanten erweitern. Andere sahen hingegen keinen Grund von dem unter dem FiREG für das Vorliegen der Systemkritikalität festgelegten Kriterium von mindestens 1200 MW installierter Kraftwerksleistung abzuweichen.
Auch die Vorgaben zur Organisationsstruktur und zum Risikomanagement wurden kritisiert. Da im Obligationenrecht14 bereits gewisse Vorgaben bestehen, seien diese Vorgaben auf das sachlich erwiesene zwingende Mass zu reduzieren.
Häufig wurde zudem in der Vernehmlassung betont, dass Massnahmen zum Business Continuity Management eine hohe Bedeutung und Wirksamkeit im Hinblick auf die Versorgungsicherheit beigemessen wird, und dass diese sinnvollerweise zusammen mit den vorgesehenen Anforderungen an systemrelevante Unternehmen beurteilt werden müssten.
2.3 Würdigung der Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens
Die Vernehmlassung hat gezeigt, dass die Vorlage politisch einen schweren Stand hat. Obwohl eine Nachfolgeregelung zum FiREG an sich unbestritten ist, gehen die Regelungen vielen Vernehmlassungsteilnehmenden zu weit. Der Widerstand gegen die Möglichkeit, konkrete Mindestanforderungen an die Liquidität sowie insbesondere an das Eigenkapital festzulegen, ist gross.
Der Bundesrat hat daher entschieden, die Vorlage zu überarbeiten und auf Vorgaben zu Mindestanforderungen an das Eigenkapital, die Liquidität und zum Verschuldungsgrad vorerst zu verzichten. In einem ersten Schritt will er den Fokus auf die Transparenz legen, indem die betroffenen Unternehmen die ElCom über die eingegangenen Risiken im Zusammenhang mit dem Eigenkapital und der Liquidität sowie über ihre Liquiditäts-, Eigenkapital- und Verschuldungssituation umfassend informieren müssen. Damit kann die ElCom die Situation laufend beobachten und sich ein klareres Bild verschaffen, ab welcher Intensität zukünftiger Verwerfungen am Strommarkt erneut Illiquidität bzw. Überschuldung bei betroffenen Unternehmen drohen. Ausserdem wird in Abkehr zur Vernehmlassungsvorlage der Kreis der von den neuen Bestimmungen betroffenen Unternehmen an das bisherige FiREG angeglichen.
Dies heisst aber nicht, dass der Bundesrat grundsätzlich auf weitergehende Massnahmen verzichtet. Vielmehr will er die Notwendigkeit und Eignung weiterer Massnahmen zur Eingrenzung des verbleibenden volkswirtschaftlichen Risikos, das von systemkritischen Unternehmen ausgeht, vertieft evaluieren. Er wird konkrete Liquiditäts- und Eigenkapitalvorgaben nochmals fundiert prüfen und basierend auf den Ergebnissen dieser Abklärungen zu einem späteren Zeitpunkt einen Vorschlag für das weitere Vorgehen zur definitiven Ablösung des FiREG vorlegen, dessen befristeten Verlängerung der Bundesrat mit einer separaten Botschaft beantragt.
3 Rechtsvergleich
In der EU-Gesetzgebung gibt es bislang keine vergleichbaren Regelungen, bei welchen die Too-big-to-fail-Problematik in der Elektrizitätswirtschaft im Fokus steht. Artikel 18a der EU-Richtlinie 2019/94415 sieht zwar vor, dass Versorger über ein angemessenes Risikomanagement verfügen müssen. Dabei liegt allerdings der Schutz des Verbrauchers im Zentrum. Es soll vermieden werden, dass Versorger ausfallen, weil sie sich am Markt nicht abgesichert haben. Dies ist in der Energiekrise 2022 passiert und hat dazu geführt, dass Kundinnen und Kunden gerade in einer Hochpreisphase einen neuen Versorger finden mussten. Adressat der Vorgabe sind Stromlieferanten. Vorgaben, welche systemkritische Unternehmen der Elektrizitätsbranche zu umsichtigem und vorsichtigem Handeln anhalten, gibt es keine. Des Weiteren kann in diesem Zusammenhang die Verordnung (EU) Nr. 2019/94116 erwähnt werden. Diese enthält namentlich eine Vorgabe zur Erstellung von Risikovorsorgeplänen, die sich indes an die zuständige Behörde und nicht an die Unternehmen der Elektrizitätsbranche richtet.
4 Grundzüge der Vorlage
4.1 Die beantragte Neuregelung
Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft bewegen sich im Spannungsfeld von Markt‑, Kredit- und Liquiditätsrisiken. Eine Investition in ein langlebiges Kraftwerk bringt Risiken mit sich, weil die zur Amortisation notwendigen Erträge von den Preisen abhängen, zu denen die produzierte Elektrizität in Zukunft verkauft werden kann. Stromproduzenten sind somit dem Marktrisiko ausgesetzt. Sie können dieses Risiko durch eine Absicherungsstrategie reduzieren. Dabei verkaufen sie die künftige Produktion zu einem im Voraus vereinbarten Preis. Grundsätzlich kann diese Absicherung entweder im bilateralen Handel (sogenanntes over-the-counter oder OTC-Handel) oder über ein Börsengeschäft erfolgen. Der Stromproduzent schützt sich dabei gegen Preisschwankungen, er setzt sich allerdings dadurch anderen Risiken aus.
Die Strombörsen bieten den Vorteil einer hohen Standardisierung, hoher Marktliquidität und dass, im Gegensatz zum bilateralen Handel, keine Verluste aufgrund eines allfälligen Ausfalls einer Gegenpartei entstehen können. Dieses sogenannte Kreditrisiko wird von den Börsen getragen. Um wiederum ihr Risiko in Grenzen zu halten, verlangen die Börsen für jedes getätigte Absicherungsgeschäft entsprechende finanzielle Sicherheitsleistungen von den Börsenteilnehmenden – die sogenannten Initial und Variation Margins. Wenn der Marktpreis oder die Marktpreisvolatilität steigt, müssen die Stromproduzenten, welche als Verkäufer auftreten, zusätzliche Sicherheiten hinterlegen. Die Absicherung an der Börse setzt sie also einem Liquiditätsrisiko aus.
Erfolgt die Absicherung bilateral, so vereinbart der Verkäufer mit dem Käufer, dass er zu einem künftigen Termin eine bestimmte Menge Elektrizität zu einem bestimmten Preis liefert. Der Produzent hat dabei aber das Risiko, dass der Käufer seine Verpflichtungen nicht einhält. Somit ist er einem Kreditrisiko ausgesetzt. Um dieses Risiko einzugrenzen, werden zum Teil auch Sicherheiten (Garantien und/oder Bargeld) hinterlegt, was wiederum zu einem Transfer vom Kredit- hin zum Liquiditätsrisiko führt.
Risiken sind der Stromproduktion inhärent. Sie können mit regulatorischen Massnahmen nicht ausgeschlossen werden. Die vorliegende Vorlage zielt darauf ab, mit Vorgaben zur Organisation und zum Risikomanagement die systemkritischen Unternehmen so aufzustellen, dass sie alle wesentlichen Risiken erfassen, begrenzen und überwachen und steuern können. Damit soll die Resilienz der systemkritischen Unternehmen gestärkt, und dadurch die Wahrscheinlichkeit möglichst reduziert werden, dass diese in Schwierigkeiten geraten. Mit der verpflichtenden Erstellung von Notfallplänen sollen Unternehmen auch möglichst darauf vorbereitet sein, wenn bestimmte Risiken trotzdem eintreten. Letztlich sollen umfassende Informationspflichten zu einer erhöhten Transparenz gegenüber den Behörden bzgl. Risikomanagement und Risikosituation der systemkritischen Unternehmen führen. Mit den Erkenntnissen aus diesem Monitoring dürfte sich für den Bund ein klareres Bild ergeben, ab welcher Intensität zukünftiger Verwerfungen am Strommarkt die Zahlungsunfähigkeit oder die Überschuldung bei systemkritischen Unternehmen drohen.
4.1.1 Vorgaben zur Organisation
Die vorgeschlagene Regelung lehnt sich an ausgewählte Grundzüge aus den Organisationsregeln des Finanzsektors, wobei letztere viel umfassender sind. Die systemkritischen Unternehmen müssen eine Organisation aufweisen, welche eine sachgemässe Überwachung der Geschäftsführung gewährleistet. Dem Bundesrat wird zudem die Kompetenz delegiert, weitere Anforderungen an die Organisation festlegen zu können, wie beispielsweise eine klare Zuweisung von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten im Risikomanagement.
4.1.2 Risikomanagement und Informationspflichten
Die systemkritischen Unternehmen bewirtschaften im Rahmen ihres Risikomanagements die relevanten Risiken in Zusammenhang mit dem Eigenkapital und der Liquidität. Sie müssen hierzu die wesentlichen Risiken erfassen, bewerten, steuern und überwachen, die zu einer Überschuldung oder Zahlungsunfähigkeit führen und somit den Betrieb ihrer Kraftwerkskapazitäten oder ihr Marktzugang gefährden könnten. Die systemkritischen Unternehmen informieren die ElCom als Aufsichtsbehörde regelmässig und umfassend über die Bewertung dieser Risiken sowie über ihre Liquiditäts-, Eigenkapital und Verschuldungssituation. Mit diesen Informationen sowie denjenigen, über welche sie im Rahmen des Vollzugs des BATE verfügen wird, beobachtet die ElCom die Entwicklung des von systemkritischen Unternehmen ausgehenden Risikos für die Versorgungssicherheit und erstattet dem UVEK regelmässig Bericht dazu. Damit dürfte sich für die ElCom sowie für den Bund ein klareres Bild ergeben, ab welcher Intensität zukünftiger Verwerfungen am Strommarkt erneut Zahlungsunfähigkeit bzw. Insolvenz bei systemkritischen Unternehmen drohen. Die Erkenntnisse aus dieser Berichterstattung können auch als Frühwarnsystem dienen. Bei einer allfälligen Krise könnten mit mehr Vorlaufzeit allfällige Schäden für die Volkswirtschaft oder für den Bund und im Endeffekt für die Steuerzahlenden eventuell reduziert werden.
4.1.3 Verpflichtende Erstellung von Notfallplänen
Ein Notfallplan ist eine Anleitung, wie das Unternehmen reagieren soll, wenn ein bestimmtes (Rest-)Risiko eintritt. Es gehört zu den gängigen Instrumenten des Risikomanagements, solche Notfallpläne zur Sicherstellung der Geschäftskontinuität zu erstellen. Weil der Ausfall des gesamten oder eines Grossteils des Kraftwerksparks eines systemkritischen Stromunternehmen die Versorgungssicherheit gefährden könnte, sollten letztere verpflichtet werden, zu analysieren, welche Ereignisse die Aufrechterhaltung des Betriebs der Kraftwerkskapazitäten bzw. dessen Angebot an den Märkten (inkl. Systemdienstleistungen) beeinträchtigen könnten. Zu den relevantesten Risiken haben die systemkritischen Unternehmen Notfallpläne zu erstellen. Die ElCom soll die Kompetenz erhalten, diese Pläne zu prüfen und ggf. Anpassungen zu verlangen. Sie soll auch zusätzliche Notfallpläne einfordern können, wenn sie erachtet, dass ein solcher für ein wichtiges Risiko fehlt.
4.1.4 Kreis der Betroffenen
Als systemkritisch gelten Unternehmen, die über eine in der Schweiz installierte Kraftwerkleistung von mindestens 1200 MW verfügen. Dies entspricht etwa der von Swissgrid beschafften und vorgehaltenen Reserve- bzw. Regelenergieleistung. Swissgrid kann somit einen Produktionsausfall in der Grössenordnung von insgesamt 1200 MW (kurzzeitig) ausgleichen. Aus Sicht der Versorgungssicherheit stellen Unternehmen, die eine Produktion von mehr als 1200 MW aufweisen, ein Klumpenrisiko dar. Sollten solche Unternehmen in finanzielle Schwierigkeiten geraten und den Betrieb ihres ganzen bzw. eines grossen Teils ihres Kraftwerksparks innert kurzer Frist einstellen, so könnte dies die Versorgungssicherheit gefährden. Stromproduzenten, die ihre zukünftige Produktion an Terminmärkten absetzen, sind zudem potenziell, wie bereits erwähnt, einem beträchtlichen Liquiditätsrisiko ausgesetzt. Aus diesem Grund stehen die Grossproduzenten im Fokus der Vorlage, analog dem FiREG. Von der Vorlage sind voraussichtlich Axpo, Alpiq und BKW betroffen.
4.2 Abstimmungen von Aufgaben und Finanzen
In Anbetracht der enormen Schäden für Personen, Vermögen und die wirtschaftliche Leistung, welche ein grossflächiger Stromausfall in der Schweiz nach sich ziehen kann, sind präventive Massnahmen bei den systemkritischen Unternehmen gerechtfertigt. Ein Szenario wie im Herbst 2022, in welchem ein systemkritisches Unternehmen auf eine Unterstützung des Bundes angewiesen war, um ausserordentlichen Marktentwicklungen zu begegnen, soll in Zukunft möglichst vermieden werden. Der damit einhergehende Aufwand für die systemkritischen Unternehmen steht in einem vorteilhaften Verhältnis zum Nutzen der Bestimmungen. Die Finanzierung der Aufsichtsaufgaben über eine neue Abgabe, welche von den systemkritischen Unternehmen getragen wird, ist verursachergerecht. Zwar profitieren alle Akteure von der gestärkten Versorgungssicherheit, nicht nur die systemkritischen Unternehmen. Das Klumpenrisiko für die Versorgungssicherheit, das ab einer gewissen Unternehmensgrösse besteht, ist allerdings auf die systemkritischen Unternehmen zurückzuführen. Es ist deshalb verursachergerecht, dass diese die Kosten zur Reduktion des Risikos tragen.
5 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln
5.1 Änderung des Bundesgesetzes vom 23. März 200717 über die Stromversorgung (StromVG)
Art. 9ater Systemkritische Unternehmen
Absatz 1: Unternehmen, welche über eine signifikante installierte Kraftwerksleistung (Bst. a) verfügen und an organisierten Marktplätzen (Bst. b) teilnehmen, stellen für die Versorgungssicherheit ein Klumpenrisiko dar. Sollten sie in finanzielle Schwierigkeiten geraten und den Betrieb ihres gesamten oder eines grossen Teils des Kraftwerksparks innert kurzer Frist einstellen müssen, so könnte die Versorgungssicherheit zumindest kurzzeitig gefährdet werden. Die Definition der systemkritischen Unternehmen entspricht weitestgehend derjenigen im aktuellen Artikel 2 Absatz 1 FiREG. Anders als das FiREG setzt die vorliegende Regelung jedoch nicht voraus, dass das Unternehmen seinen Sitz in der Schweiz hat und Rechtsträger des Privatrechts ist. Das Klumpenrisiko für die Versorgungssicherheit der Schweiz ist vom Sitz des Unternehmens und von der Organisationsform unabhängig (im revidierten FiREG ist die Inanspruchnahme einer Nothilfe weiterhin den Unternehmen des Privatrechts mit Sitz in der Schweiz vorbehalten; vgl. dazu die Fremderlassänderung zum FiREG unten bei Ziffer 5.2). Die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) sind (unabhängig davon, ob sie den Schwellenwert erreichen) nicht systemkritisch im Sinne dieser Bestimmung, da sie nicht als «Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft» gelten, sondern als Eisenbahnunternehmen (Art. 2 Abs. 3 Bundesgesetz vom 20. März 199818 über die Schweizerischen Bundesbahnen). Der Bund als Eigner der SBB trägt auch die entsprechenden Risiken.
Auf eine weitergehende Definition der Systemkritikalität wird verzichtet, obwohl es auch weitere Funktionen gibt, die für die Stabilität des Stromsystems von Bedeutung sein könnten. Der Ausfall des Verantwortlichen einer grossen Bilanzgruppe kann für die Versorgungssicherheit zwar ebenfalls eine Herausforderung darstellen, da er zur Sicherstellung der Netzstabilität den vermehrten Einsatz von Regelleistung erfordern würde. Im Gegensatz zum Ausfall eines Unternehmens mit einer in der Schweiz installierten Kraftwerksleistung von über 1200 MW würde aber kein wesentlicher Produktionsausfall stattfinden. Versorger und Lieferanten ohne nennenswerte Kraftwerksleistung in der Schweiz sind nicht ohne Weiteres als systemkritisch einzustufen, da ihr Ausfall nicht zwingend negative Auswirkungen auf die Stabilität des gesamten Versorgungssystems hat. Die Anzahl der von einem Unternehmen belieferten Endkunden oder der in der Menge der in der Schweiz gelieferten Elektrizität wird daher nicht als Kriterium herangezogen.
Die Teilnahme an organisierten Marktplätzen umfasst alle Verträge und Derivate zur Lieferung, zum Bezug oder zum Transport von Elektrizität, die namentlich auf europäischen Börsen- oder Brokerplattformen abgeschlossen werden. Der Handel über bilaterale Verträge, wie beispielsweise Verträge mit Partnerwerken, ist davon nicht erfasst.
Zur Beurteilung der Kraftwerksleistung in der Schweiz, die als Schwelle für die Systemkritikalität herangezogen werden soll, wurde die von Swissgrid beschaffte und vorgehaltene Reserve- beziehungsweise Regelleistung (Systemdienstleistungen) als Approximation herangezogen, also die Leistung für Primäregelenergie, Sekundärregelenergie und Tertiärregelenergie. Vereinfachend kann daher angenommen werden, dass der Ausfall eines Unternehmens mit geringerer Kraftwerksleistung kurzzeitig durch die von Swissgrid vorgehaltene Reserveleistung kompensiert werden könnte, bis die fehlenden Strommengen am Markt beschaffen werden können. Aus Vorjahreszahlen ergibt sich ein Richtwert von ca. 1200 MW.
Dabei ist jedoch zu beachten, dass in gewissen Konstellationen auch schon Ausfälle von weniger als 1200 MW eine starke Belastung im Übertragungsnetz verursachen könnten. Andererseits könnte Swissgrid dank sogenannten freien Geboten oder auch der Zusammenarbeit mit ausländischen Übertragungsnetzbetreibern in bestimmten Situationen auch einen höheren Ausfall kompensieren. Der Schwellenwert für das Erreichen der Systemkritikalität lässt sich insofern nicht exakt herleiten. Dieser muss daher im Sinne eines politischen Entscheids und unter Berücksichtigung der allgemeinen Risikobereitschaft festgelegt werden.
Mit dem Kriterium der Verfügungsfähigkeit wird abgebildet, dass gewisse Unternehmen nicht nur über Kraftwerke im direkten Eigentum verfügen, sondern auch über Mehr- oder Minderheitsbeteiligungen an anderen Kraftwerken oder anderweitige Rechte über Kraftwerksleistung anderer Kraftwerke verfügen können (unter anderem Partnerwerke und sogenannte Power Purchase Agreements). Diese – über juristische Einheiten hinweg verschachtelte – Kraftwerksleistung ist mit Blick auf die Systemkritikalität in ihrer Gesamtheit zu betrachten. Dies bedeutet, dass eine juristische Person, die ein Kraftwerk betreibt, aber die damit verbundene Leistung einer anderen juristischen Person zur Verfügung stellt (z. B. zur Vermarktung), nicht im Sinne dieser Bestimmung über die Kraftwerksleistung verfügt.
In Artikel 2 Absatz 4 FiREG wurde bisher vorgegeben, dass jeweils nur die oberste Konzerngesellschaft, die den Konzern konsolidiert, als systemkritisch betrachtet wird. Damit wollte der Gesetzgeber u.a verhindern, dass innerhalb eines Konzerns mehrere Bereiche einen Antrag auf Finanzhilfe stellen können. Diese Vorgabe gibt jedoch nicht ausreichend die tatsächlichen Verhältnisse in den systemkritischen Unternehmen wieder. Daher wird dieses Erfordernis mittels Fremderlassänderung gestrichen. Grundsätzlich soll jeweils die Konzerngesellschaft als systemkritisch gelten, welche die Bedingungen selbst erfüllt, unabhängig davon, ob es sich um die oberste Konzerngesellschaft handelt. Damit wird dem Anliegen Rechnung getragen, dass andere Gesellschaften (bspw. Wärme, Gebäude oder Dienstleistungen) eines Konzerns, die keinen Einfluss auf die Stromversorgungssicherheit haben, von den neuen Regelungen nicht betroffen sein sollen. Werden in einem Konzern die Kraftwerkskapazitäten in mehreren Tochtergesellschaften aufgeteilt – wie bspw. ein Unternehmen mit den Wasserkraftwerken und ein anderes mit den restlichen Kraftwerken – ist die aggregierte Kraftwerksleistung innerhalb des Konzerns relevant.
Absatz 2: Sämtliche Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft, sowohl diejenigen, welche die Schwelle von 1200 MW bereits erreicht haben, als auch andere, haben jährlich jeweils per Ende Jahr zu überprüfen, ob sie die Voraussetzungen von Absatz 1 erfüllen. Ist dies der Fall, so soll die ElCom unverzüglich informiert werden. Die ElCom kann zudem gestützt auf Artikel 25 StromVG jederzeit das Ergebnis dieser Prüfungen einfordern.
Absatz 3: Die systemkritischen Unternehmen müssen ihre installierte Kraftwerksleistung zwecks Berechnung der Aufsichtsabgabe gemäss Artikel 28a jährlich der ElCom mitteilen. Dabei ist jeweils die installierte Kraftwerksleistung per Ende des Vorjahres zu melden.
Art. 9aquater Organisation
In Absatz 1 werden ausgewählte Grundzüge aus den Organisationsregeln des Finanzsektors übernommen. Die systemkritischen Unternehmen werden im Grundsatz bereits entsprechend organisiert sein. Es ist jedoch anzunehmen, dass die Vorgaben dazu führen, dass die Unternehmen namentlich die Thematik der Risikokontrolle noch bewusster als in der Vergangenheit in die Standardtraktanden aufnehmen und sich die Oberleitung regelmässig aktiv damit auseinandersetzt.
Absatz 2 ermöglicht dem Bundesrat, nähere Vorgaben zur Organisation der systemkritischen Unternehmen zu erlassen. Hierbei kann es um eine klare Zuweisung von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten im Risikomanagement gehen, wie beispielsweise um Vorgaben an den Verwaltungsrat, einen unabhängigen Risikoausschuss einzuberufen, der das Risikomanagement im Unternehmen prüft. Denkbar wäre auch eine Berichterstattungspflicht an die obersten Organe über die Annahmen in den unternehmensinternen Szenarien. Der Bundesrat könnte auch organisatorische Vorgaben machen beziehungsweise Funktionen und Rollen innerhalb des Unternehmens voneinander trennen und beispielsweise vorsehen, dass ein Mitglied des Organs für die Oberleitung, Aufsicht und Kontrolle (im Falle der Aktiengesellschaft also des Verwaltungsrats) eines systemkritischen Unternehmens grundsätzlich nicht dem Organ für die Geschäftsführung angehören darf. Die Trennung von Oberleitung und Geschäftsführung bei bedeutenden Unternehmen hat sich im Finanzsektor bewährt. Sie führt dazu, dass die Geschäftsführung, welche oftmals unter Zeit- und Erfolgsdruck steht, von einem unabhängigen Organ begleitet wird, welches die Gesamtstrategie und die Risikopolitik des systemkritischen Unternehmens im Auge behält und lenkend eingreifen kann.
Art. 9aquinquies Risikomanagement und Informationspflichten
Absatz 1: Das Risikomanagement umfasst die organisatorischen Strukturen sowie die Methoden und Prozesse, die dazu dienen, Risikostrategien und Risikosteuerungsmassnahmen festzulegen sowie Risiken zu ermitteln, zu bewerten, zu steuern und zu überwachen. Die systemkritischen Unternehmen haben dabei alle grossen Risiken zu berücksichtigen, die das Unternehmen in den Konkurs treiben könnten, sprich Zahlungsunfähigkeit (Liquidität) oder Überschuldung (Eigenkapital). Als Risiko in Bezug auf die Liquidität gilt beispielsweise die Pflicht zur Zahlung von zusätzlichen Sicherheitsleistungen für Terminkontrakte (sog. Margin Calls). Das Risikomanagement der systemkritischen Unternehmen soll neben den Risiken für das Unternehmen auch solche in Zusammenhang mit der Versorgungssicherheit und daher teilweise auch extreme Szenarien berücksichtigen.
Absatz 2: Die Informationspflicht umfasst insbesondere folgende Daten:
– die sogenannten Liquidity at risk und Value at risk, welche den Liquiditätsbedarf beziehungsweise den potenziellen Verlust darstellen, der mit einer bestimmten Wahrscheinlichkeit innerhalb eines bestimmten Zeitraums nicht überschritten wird; die Herleitung dieser Kennzahlen ist der ElCom darzulegen;
– aufgeschlüsselte Informationen über Sicherheitsleistungen an allen organisierten Marktplätzen (sogenannte Margins und Margin Exposures);
– die Risikopositionen und -limiten mit den wichtigsten Gegenparteien (mit und ohne Margin Agreement) und deren Rating;
– die aggregierten Handelspositionen und die aggregierten offenen Positionen (Netto Exposures), welche Produktion, Endverbrauch und Handel (inkl. Eigenhandel) berücksichtigen für Strom und für die weiteren Handelswaren (Commodities), insbesondere Erdgas, Kohle und CO2;
– Informationen zu den offenen Positionen und Risiken aufgrund des Eigenhandels;
– den Stand der Liquidität, der Kreditlinien, des Eigenkapitals und der Verschuldung sowie Prognosen zu deren mittelfristiger Entwicklung (Bst. b);
Die ElCom kann aufgrund ihrer allgemeinen Vollzugskompetenz konkrete Vorgaben zur Periodizität der Informationspflichten festlegen. Sie kann Gespräche zum besseren Verständnis der eingereichten Informationen regelmässig und auf Verlangen einberufen.
Absatz 3 stellt klar, dass die Information an die ElCom zu ausserordentlichen Ereignissen unverzüglich zu erfolgen hat, das heisst nicht erst mit der periodisch stattfindenden Information nach Absatz 2. Gemeint sind Ereignisse, welche die kurzfristige Handlungsfähigkeit des Unternehmens einschränken könnten.
Absatz 4: Die ElCom wird im Rahmen des Vollzugs über die Anforderungen an die Datenübermittlung bestimmen, namentlich über das Format und die Qualität der Daten. Dies soll der ElCom die Beschaffung der für ihren Vollzug notwendigen Daten (Art. 25 Abs. 1) erleichtern. Davon unberührt bleibt die Datenübermittlung über die nationale Datenplattform (Art. 17g).
Absatz 5: Da die systemkritischen Unternehmen teils unterschiedliche Risikobewertungsmethoden und Risikoszenarien anwenden, sind die Ergebnisse der systemkritischen Unternehmen für die ElCom nur schwer vergleichbar. Um eine einheitliche Einschätzung der von den systemkritischen Unternehmen eingegangenen Risiken und ihrer Risikotragfähigkeit zu ermöglichen, kann die ElCom Risikoszenarien vorgeben sowie zusätzliche Stresstests und Risikobewertungsmethoden vorschreiben. Bei Bedarf kann sie fordern, dass die Risiken nach Absatz 1 unter zusätzlicher Verwendung einer standardisierten, vereinfachten Methode bewertet und an sie rapportiert werden.
Art. 9asexies Notfallpläne
Absatz 1: Ein wirksames Risikomanagement berücksichtigt, dass ein Risiko auch bei getroffenen vorsorglichen Massnahmen eintreten kann, und bereitet das Unternehmen darauf vor. Die systemkritischen Unternehmen werden daher verpflichtet, möglichst alle Risiken zu erfassen und zu bewirtschaften, welche die Aufrechterhaltung der gesamten (resp. eines wesentlichen Teils der) Kraftwerkskapazität oder den Marktzugang (insb. Grosshandels- und Systemdienstleistungsmärkte) beeinträchtigen könnten und dazu entsprechende Notfallpläne zur Aufrechterhaltung der Geschäftskontinuität zu erstellen. Mögliche solche Risiken wären beispielsweise der Ausfall des Handels beziehungsweise der Schnittstelle zwischen Grosshandelsmarkt und Handelsabteilung des Unternehmens (Ausfall Kommunikation oder Stromversorgung), eine Börsensistierung oder eine drohende Zahlungsunfähigkeit beziehungsweise Überschuldung. Die Notfallpläne sind der ElCom vorzulegen.
Absatz 2: Die ElCom prüft die Pläne summarisch auf ihre Wirksamkeit hin. Eine solche ist gegeben, wenn erstens aus den Plänen klar hervorgeht, für welche konkreten Risiken welche Massnahmen vorgesehen und wann diese auszulösen sind, wie sie durchgeführt werden und wer dafür verantwortlich ist. Zweitens gilt die Wirksamkeit als gegeben, wenn die vorgesehenen Massnahmen plausibel erscheinen und in einer Krisensituation ohne Verzug umgesetzt werden können. Im Übrigen müssen die Notfallpläne regelmässig aktualisiert werden. Verlangt die ElCom die Erarbeitung eines zusätzlichen Notfallplans, hat sie eine angemessene Frist zu setzen.
Art. 9asepties
Aufgrund der Einfügung der vorgenannten Artikel wird der vormalige Artikel 9ater neu zu Artikel 9asepties.
Art. 21 Abs. 5 erster Satz
Satz 1 von Absatz 5 wurde redaktionell angepasst, da sich die ElCom nicht nur über Verwaltungsgebühren, sondern insbesondere auch über Aufsichtsabgaben (Artikel 28 und 28a) finanziert. Des Weiteren wird mit dem neuen Wortlaut von Satz 1 auch jenen Fällen Rechnung getragen, in denen das Verfahren nicht in eine formale Verfügung mündet oder eingestellt wird.
Art. 22 Abs. 3bis
Bereits nach Artikel 22 Absatz 3 StromVG beobachtet und überwacht die ElCom die Entwicklung der Elektrizitätsmärkte im Hinblick auf eine sichere und erschwingliche Versorgung in allen Landesteilen. Die vorliegende Bestimmung konkretisiert diese Vorgabe im Hinblick auf die von den systemkritischen Unternehmen ausgehenden Risiken für die Versorgungssicherheit. Damit soll sich für die ElCom und schliesslich auch für den Bund ein klareres Bild ergeben, ab welcher Intensität von Verwerfungen am Strommarkt beziehungsweise bei welchen Ereignissen künftig finanzielle Engpässe bei systemkritischen Unternehmen drohen könnten. Die Berichterstattung soll zudem auch als Frühwarnsystem dienen. Bei einer allfälligen Krise könnten mit mehr Vorlaufzeit allfällige Schäden für die Volkswirtschaft oder für den Bund und damit für die Steuerzahlenden reduziert werden. Zu diesem Zweck kann sich die ElCom einerseits auf die Informationen zum Risikomanagement (Art. 9aquinquies) und gegebenenfalls auch auf die entsprechenden Informationen aus der Prüfung der Notfallpläne (Art. 9asexies) stützen. Ebenso kann sie in diesem Zusammenhang auch Daten bearbeiten, die sie aufgrund des BATE erhält (siehe nachfolgende Ausführungen zu Art. 27 Abs. 1bis)
Art. 27 Abs. 1bis und 1ter
Absatz 1bis: Die ElCom erhält von den Unternehmen auch Daten aufgrund ihrer Aufsichtsfunktion bei der Überwachung der Entwicklung der Energiegrosshandelsmärkte (vgl. z. B. Art. 12, 16, 17 sowie allgemein 21 Abs. 3 BATE). Da diese Daten ebenfalls im Hinblick auf die Risikoüberwachung nach Artikel 22 Absatz 3bis relevant sein können, wird deren Bearbeitung neu explizit vorgesehen (Bst. a). Gleiches gilt für Daten, die der ElCom von den Unternehmen freiwillig eingereicht werden (Bst. b). Die ElCom ist zudem befugt, das UVEK über die gestützt auf diese Daten gemachten Beobachtungen im Rahmen der Berichterstattung nach Artikel 22 Absatz 3bis zu informieren.
Absatz 1ter: Der vormalige Absatz 1bis wird aufgrund des Einschubs neu zu Absatz 1ter und erhält lediglich eine redaktionelle Anpassung.
Art. 28 Sachüberschrift
Aufgrund der Schaffung des neuen Artikels 28a (siehe nachfolgend) wird die bisherige Sachüberschrift von Artikel 28 angepasst.
Art. 28a Aufsichtsabgabe in Zusammenhang mit den systemkritischen Unternehmen
Grundsätzlich sind die Kosten der ElCom im Zusammenhang mit den neuen Vorgaben für die systemkritischen Unternehmen über Verwaltungsgebühren zu decken (Art. 21 Abs. 5 StromVG). Für den Teil der Kosten jedoch, der den systemkritischen Unternehmen nicht individuell, sondern nur als Gruppe zugerechnet werden kann, wird eine Aufsichtsabgabe eingeführt. Die jährlich erhobene pauschale Abgabe zur Deckung der Kosten der Aufsicht lässt sich als Kausalabgabe aufgrund qualifizierter Gruppenäquivalenz charakterisieren: Der von der Gruppe der systemkritischen Unternehmen verursachte Aufsichtsaufwand wird verursachergerecht durch eine von den systemkritischen Unternehmen erhobene Abgabe gedeckt. Zwar profitieren alle Akteure von der gestärkten Versorgungssicherheit, nicht nur die systemkritischen Unternehmen. Das Klumpenrisiko für die Versorgungssicherheit, das ab einer gewissen Unternehmensgrösse besteht, ist allerdings auf die systemkritischen Unternehmen zurückzuführen. Es ist deshalb verursachergerecht, dass diese die Kosten zur Reduktion des Risikos tragen.
Art. 33d Übergangsbestimmung zur Änderung vom …
Für die Implementierung der vorliegenden Vorgaben wird eine Übergangsfrist von einem Jahr nach Inkrafttreten der Änderungen respektive Meldung gemäss Artikel 9ater Absatz 2 vorgesehen.
5.2 Bundesgesetz vom 30. September 2022 über subsidiäre Finanzhilfen zur Rettung systemkritischer Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft
Art. 1 Abs. 3
Aufgrund der Streichung von Artikel 2 Absatz 4 respektive der Anpassung in Artikel 3 Absatz 1bis (siehe nachfolgende Erläuterungen) wird zur Klarstellung, dass lediglich systemkritische Unternehmen mit Sitz in der Schweiz anspruchsberechtigt sind, der Artikel 1 Absatz 3 entsprechend ergänzt.
Art. 2 Abs. 1 und 4
Die Definition der Systemkritikalität wird zwecks einheitlicher Terminologie an die entsprechende Formulierung in Artikel 9ater Absatz 1 E‑StromVG angeglichen. Absatz 4 wird im Zuge der Einführung von Artikel 3 Absatz 1bis gestrichen (siehe dazu nachfolgende Ausführungen).
Art. 3 Abs. 1bis
Gemäss den Erläuterungen zu Artikel 2 Absatz 4 FiREG in der Botschaft vom 18. Mai 2022 sollte ausgeschlossen werden, dass im gleichen Konzern mehrere Tochtergesellschaften für sich als systemkritisches Unternehmen qualifizieren und gleichzeitig ein Darlehen beantragen.
Neu soll gleich wie in Artikel 9ater E-StromVG das Unternehmen als systemkritisch gelten, welches die Bedingungen erfüllt, unabhängig davon, ob es sich um die oberste Konzerngesellschaft handelt. Mit dem neuen Artikel 3 Absatz 1bis wird sichergestellt, dass weiterhin die oberste Konzerngesellschaft eines systemkritischen Unternehmens, die den Konzern konsolidiert und Sitz in der Schweiz hat, Finanzhilfen in Anspruch nehmen kann.
5.3 Koordination mit der Änderung des Stromversorgungsgesetzes vom 20. Juni 2025
Mit dem Inkrafttreten der Änderung des Stromversorgungsgesetzes vom 20. Juni 202519 wird der 2a. Abschnitt zum 2b. Abschnitt. In Artikel 22 Absatz 3bis sowie in Artikel 33d sind die Verweise auf den entsprechenden Abschnitt zu ändern.
6 Auswirkungen
6.1 Auswirkungen auf den Bund
Mit der Vorlage wird die ElCom die Liquiditäts- und Eigenkapitalrisikosituation der systemkritischen Unternehmen laufend monitoren, sowie die erstellten Notfallpläne und die Einhaltung der Vorgaben bzgl. Organisation und Risikomanagement überprüfen. Für die Bewältigung dieser Aufgaben wird die ElCom 200 Stellenprozente bzw. finanzielle Mittel im Umfang von jährlich 360 000 Franken einsetzen. Weiter entsteht für den Aufbau und die Entwicklung des Monitorings einen Aufwand von einmalig 500 000 Franken sowie jährlich wiederkehrend 470 000 Franken. Der aus dem Vollzug entstehende finanzielle Aufwand wird über Abgaben finanziert und ist für den Bundeshaushalt neutral. Die Kosten, die den systemkritischen Unternehmen nicht individuell, sondern nur als Gruppe zugeordnet werden können, werden über eine neue Aufsichtsabgabe gemäss Artikel 28a bei den systemkritischen Unternehmen finanziert. Die individuell zuordnungsbaren Kosten werden den betroffenen Unternehmen als Gebühr in Rechnung gestellt.
6.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden
Die Vorlage hat keine direkten Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden. Die von der Vorlage betroffenen systemkritischen Unternehmen sind direkt oder indirekt zu einem grossen Teil im Besitz von Kantonen und Gemeinden, weshalb letztere allenfalls indirekt betroffen werden.
6.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft
Der Umgang mit Risiken gehört zu den Kernaufgaben von Unternehmen. Stromunternehmen – darunter auch systemkritische – haben daher betriebseigene Anreize zur Ermittlung, Bewertung, Steuerung und Überwachung der Risiken. Bei den Vorgaben zur Organisation und zum Risikomanagement wird grundsätzlich an existierende Systeme und Strukturen angeknüpft. Die direkt betroffenen systemkritischen Unternehmen sind Aktiengesellschaften, weshalb davon ausgegangen werden soll, dass sie den Vorgaben aus eigener unternehmerischer Motivation und aufgrund des Obligationenrechts grösstenteils bereits entsprechen. Die Vorlage verbessert die Voraussetzungen, damit die systemkritischen Unternehmen auch in unvorhersehbaren Marktverwerfungen so aufgestellt und beim Eintreten von bestimmten Risiken mit Notfallpläne vorbereitet sind, dass sie diesen selbstständig standhalten können und die systemrelevanten Funktionen möglichst auch in Stresssituationen aufrechterhalten werden können. Die Stärkung der Resilienz gegenüber zukünftigen unvorhersehbaren extremen Marktsituationen wirkt sich entsprechend positiv auf die Versorgungssicherheit aus. Dadurch wirkt sich die Vorlage für die Volkswirtschaft positiv aus.
Die umfassenden Informationspflichten zum Risikomanagement und zur Risikosituation können insb. für die Bereitstellung bzw. Aufbereitung der von der ElCom geforderten Informationen für die Unternehmen, die als systemkritisch gelten, mit einem gewissen Aufwand verbunden sein. Es wird auf die bereits bestehenden Auskunftspflichten gemäss Artikel 19 FiREG aufgebaut. Da es grösstenteils darum geht, ohnehin berechnete Kennzahlen und Informationen aus dem Risikomanagement der ElCom zu geben, dürfte sich der zu erwartende Aufwand in Grenzen halten. Die Mehrkosten für die systemkritischen Unternehmen können aktuell nicht präzise quantifiziert werden. Mit der gesteigerten Transparenz könnte bei einer allfälligen Krise mit mehr Vorlaufzeit allfällige Schäden für die Volkswirtschaft oder für den Bund und im Endeffekt für die Steuerzahlenden eventuell reduziert werden.
Letztlich sei auf die Gebühren und die Aufsichtsabgabe hingewiesen, die von den systemkritischen Unternehmen zu tragen sind. Der gesamte, wiederkehrende Vollzugsaufwand, welcher auf diese überwälzt wird, wird jährlich auf einen Betrag von 830 000 Franken geschätzt. Hinzu kommen einmalige Kosten von etwa 500 000 Franken, welche möglicherweise über mehrere Jahre überwälzt werden (vgl. Ziff. 6.1).
Der Mehraufwand, der für systemkritische Unternehmen entsteht, hält sich in Grenzen, weshalb keine beträchtlichen Wettbewerbsverzerrungen gegenüber kleineren Stromunternehmen oder solchen mit installierten Kraftwerksleistung im Ausland zu erwarten sind. Die Eigenverantwortung verbleibt in jedem Fall bei den Unternehmen, wobei die Transparenz bzgl. des Liquiditäts- und des Eigenkapitalrisikos gegenüber dem Bund gestärkt wird.
6.4 Auswirkungen in weiteren überprüften Bereichen
Die Frage, ob die Vorlage spezifische Auswirkungen auf urbane Zentren, Agglomerationen, Berggebiete, die Gesellschaft oder die Umwelt hat, wurde geprüft. Es sind keine direkten Auswirkungen zu erwarten.
7 Rechtliche Aspekte
7.1 Verfassungsmässigkeit
Als Grundlage für die vorliegende Teilrevision kann Artikel 91 Absatz 1 herangezogen werden. Gegenstand von Artikel 91 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV)20 ist der Markt in Bezug auf Transport und Lieferung im Sinne von Fortleitung und Abgabe. Die Marktregulierungskompetenz bezieht sich im Wesentlichen auf die Infrastruktur. Der Bund verfügt damit über die Kompetenz, ein Monopol für die Übertragung bzw. Beförderung einzurichten und Vorschriften zu erlassen über Tarife im Zusammenhang mit der Beförderung bzw. Netznutzung, über die Tarifbildung oder die Tarifkontrolle, über die Rechtsformen der Elektrizitätsübertragungs- und -verteilunternehmen sowie über deren Tätigkeitsbereiche, Rechnungswesen, Unabhängigkeit und Gewinnausschüttung an die Inhaber, Sicherheits-, Bau- und Haftungsvorschriften. Artikel 91 Absatz 1 BV kann in diesem Rahmen auch als Grundlage für die vorliegende Teilrevision dienen. Die Vorgaben an systemkritische Unternehmen tragen zur Gewährleistung einer ausreichenden Energieversorgung im Sinne von Artikel 89 Absatz 1 BV bei, gemäss welchem Bund und Kantone sich im Rahmen ihrer Zuständigkeiten dafür einsetzen müssen. Der Erlass ist somit verfassungskonform.
7.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz
Die Vorlage ist vereinbar mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz sowie mit dem kürzlich ausgehandelten Stromabkommen mit der Europäischen Union (noch nicht ratifiziert).
7.3 Erlassform
Die Vorlage beinhaltet wichtige rechtsetzende Bestimmungen, die nach Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind. Die vorliegende Revision des StromVG erfolgt demzufolge im normalen Gesetzgebungsverfahren.
7.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen
Die mit der vorliegenden Revision neu ins Gesetz aufgenommene Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen beschränkt sich auf einen bestimmten Regelungsgegenstand und ist nach Inhalt, Zweck und Ausmass hinreichend konkretisiert. Namentlich wird in Artikel 9aquater dem Bundesrat bezüglich der Organisation von systemkritischen Unternehmen die Möglichkeit eingeräumt, konkrete Vorgaben insbesondere für die Zuweisung von Aufgaben und für die Verantwortlichkeiten im Zusammenhang mit der Einrichtung, Ausgestaltung, Umsetzung, Überwachung und Überprüfung des Risikomanagements zu erlassen.
Mit dieser Delegation soll der Gesetzestext von Bestimmungen mit hohem Konkretisierungsgrad entlastet werden. Bei der genannten Regelung handelt es sich ausserdem um eine Thematik, bei der allenfalls rasche Anpassungen nötig sein könnten, um den sich ändernden Marktverhältnissen Rechnung zu tragen.
7.5 Datenschutz
Die ElCom trägt bei ihrer Tätigkeit den verfassungsmässig garantierten Persönlichkeitsrechten, die im Datenschutzgesetz 25. September 202021 konkretisiert werden, Rechnung.
Nach Artikel 57r Absatz 1 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 199722 (RVOG) bedarf es für die Bearbeitung von Daten juristischer Personen, inklusiver besonders schützenswerter Daten, durch Bundesorgane keiner spezialgesetzliche Regelung, sofern die Bearbeitung zur Erfüllung ihrer in einem Gesetz im formellen Sinn umschriebenen Aufgabe erforderlich ist. Die Bekanntgabe von Daten juristischer Personen bedarf jedoch einer spezialgesetzlichen Grundlage (Art. 57s Abs. 1 RVOG) und bei schützenswerten Daten ein Gesetz im formellen Sinn (Art. 57s Abs. 2 RVOG). Diesen Anforderungen wird mit den Vorgaben in Abschnitt 2b. Rechnung getragen.