Botschaft zum Raumfahrtgesetz

Art. 1 Gegenstand

Im Unterschied zum Weltraumvertrag, der die «Erforschung und Nutzung des Weltraums» (vgl. Art. I, III und IV Weltraumvertrag) zum Gegenstand hat, beschränkt sich der Entwurf darauf, die raumfahrtspezifischen Aspekte von Weltraumaktivitäten zu regeln. Hinter dieser Beschränkung steht ein grundsätzliches legislatorisches Anliegen: Beim Erlass eines neuen Gesetzes ist zu berücksichtigen, welche Regelungen schon existieren, und Doppelspurigkeiten bzw. Überschneidungen zwischen dem neuen Gesetz und bestehenden Erlassen sind soweit als möglich zu vermeiden. Mit Blick darauf, dass zur Finalität von Weltraumaktivitäten schon mannigfache Erlasse und Vollzugstrukturen bestehen (z. B. betreffend Informations- und Datenübertragung, Forschung, Erdbeobachtung und Meteorologie), würde der umfassende Ansatz des Weltraumvertrags bei einem landesrechtlichen Erlass unweigerlich zu unerwünschten Doppelspurigkeiten führen, die auch den Vollzug des Gesetzes beträchtlich komplizieren würden. Mit dem beschränkten Ansatz entspricht der Bundesrat auch dem Grundsatz, «so wenig wie möglich, aber so viel wie nötig» zu regeln.

Zu den raumfahrtspezifischen Aspekten von Weltraumaktivitäten gehören namentlich alle Regelungen, die sich – unter Vorbehalt des Fernmelderechts³⁶ – auf die Positionierung, Steuerung, Überwachung und Ausserbetriebnahme eines Satelliten beziehen. Wozu ein Weltraumgegenstand eingesetzt wird bzw. welche zweckgerichteten Tätigkeiten darin ausgeübt werden (z. B. Informations- und Datenübertragung, Forschung, Erdbeobachtung, Meteorologie), ist primär Gegenstand der jeweiligen sektoriellen Gesetzgebung. Dies bedeutet, dass bei jeder Weltraumaktivität vorab zu prüfen ist, welche sektoriellen Erlasse neben dem RFG auch noch anzuwenden sind. Im Interesse der Konkordanz der Rechtsordnung soll im RFG vorgesehen werden, dass eine Raumfahrtaktivität nur zugelassen wird, wenn die Anforderungen nach anderen anwendbaren Erlassen (die sich auf die zweckgerichtete Verwendung des Weltraumgegenstandes beziehen) erfüllt sind. Soweit für eine bestimmte zweckgerichtete Verwendung kein sektorielles Recht besteht, ist nach dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) davon auszugehen, dass sie keinen Beschränkungen unterliegt und die Raumfahrtaktivität somit zulässig ist. Das RFG soll es aber dem Bundesrat und der Aufsichtsbehörde ermöglichen, allfällige Beschränkungen, die zur Erreichung der Ziele des Gesetzes oder für die Umsetzung der Weltraum-, Aussen- oder Sicherheitspolitik notwendig sind, generell oder im Einzelfall festzulegen. Das bedeutet, dass beispielsweise Aktivitäten, die sich nur im Weltraum durchführen lassen, vom Bundesrat bei Bedarf in einer Verordnung oder von der Aufsichtsbehörde im Rahmen der Rechtsanwendung (Bewilligungserteilung und Aufsicht) reguliert werden können. Zu denken ist hier etwa an Wartungsarbeiten an anderen Satelliten, um ihre Lebensdauer zu verlängern (IOS) oder das aktive Entfernen von Raumfahrtrückständen (ADR).

Sollten sich beim Vollzug des RFG weitere Regelungsbedürfnisse ergeben, die sich auf die zweckgerichtete Verwendung von Weltraumgegenständen beziehen, so wären entsprechende Regelungen nicht im RFG, sondern im jeweiligen sektoriellen Erlass zu verankern. Beispielsweise wären Regelungen betreffend den Weltraumtourismus in einem privatrechtlichen Erlass, Regelungen über die Nutzung von primären Erdbeobachtungsdaten durch Entwicklungsländer im Bundesgesetz vom 19. März 1976³⁷ über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe oder im Geoinformationsgesetz vom 5. Oktober 2007³⁸ (GeoIG) zu platzieren. Analog wäre der Betrieb eigener Satelliten durch swisstopo im GeoIG vorzusehen (vgl. dazu die Rechtsgrundlage für den Einsatz eigener Satelliten durch den zivilen Nachrichtendienst in Art. 14 Abs. 1 des Nachrichtendienstgesetzes vom 25. September 2015³⁹ [NDG]).

In den Buchstaben a–e wird der Gegenstand des RFG umschrieben. Es geht um die Durchführung, d. h. den Betrieb, von Raumfahrtaktivitäten unter schweizerischer Hoheit, die Aufsicht über solche Aktivitäten, die Führung eines nationalen Registers von Weltraumgegenständen, mit denen die Raumfahrtaktivitäten durchgeführt werden, die Haftung für Personen- und Sachschäden sowie die internationale Zusammenarbeit im Geltungsbereich des RFG.

Art. 2 Zweck

Der in diesem Artikel enthaltene Zweck bzw. die darin ausformulierten Ziele des RFG ergeben sich aus der «Weltraumpolitik 2023» und dem Gesetzgebungsauftrag des Bundesrates vom 16. Februar 2022. Es geht hauptsächlich darum, das für die Schweiz verbindliche Völkerrecht umzusetzen, Schäden, die bei Raumfahrtaktivitäten entstehen können, zu vermeiden und für private Unternehmen der Raumfahrt attraktive Rahmenbedingungen zu schaffen. Private Raumfahrtunternehmen sollen so einerseits die Schweiz als ihren wirtschaftlichen Standort wählen und in diesem Zusammenhang auch Arbeitsplätze schaffen, und andererseits ihre privaten Raumfahrtaktivitäten bestmöglich entwickeln können. Das Gesetz soll ebenfalls dazu beitragen, die langfristige Nachhaltigkeit von Weltraumaktivitäten – und, damit einhergehend, auch von Raumfahrtaktivitäten – zu gewährleisten. Umweltbelastungen sowohl auf der Erde, beispielsweise infolge eines unkontrollierten Absturzes, als auch im Weltraum, beispielsweise durch Raumfahrtrückstände, sollen so weit als möglich minimiert werden. Zudem soll der langfristige Zugang zum Weltraum und dessen friedliche Nutzung für zukünftige Generationen erhalten bleiben.

Art. 3 Begriffe

Buchstabe a: Raumfahrtaktivität

Die Definition orientiert sich inhaltlich an der Umschreibung der «space activity» in Artikel 2 der Sofia-Guidelines⁴⁰ und ergänzt sie mit dem zusätzlichen Element der «Überwachung». Im Zentrum stehen die Positionierung und Steuerung eines Weltraumgegenstandes, der als Transportmittel oder Lastenträger zu betrachten ist (siehe dazu die Definition in Bst. b). Die Definition erfasst folglich alle Aktivitäten, die sich auf diese Transportfunktion des Weltraumgegenstandes beziehen. Diese erstreckt sich in der Regel über einen längeren Zeitraum und endet erst, wenn der Gegenstand entweder auf die Erde zurückgekehrt oder in der Erdatmosphäre verglüht ist. Bis zu diesem Zeitpunkt muss der Gegenstand überwacht werden. Die Überwachung durch die Betreiberin soll sich nicht auf das passive Beobachten beschränken, sondern auch die Aufrechterhaltung der Betriebssicherheit miteinschliessen, z. B. mittels Vornahme von Software-Updates. Auch ein funktionsloser Satellit, der unter Umständen nicht mehr für Weltraumaktivitäten (Bst. c) genutzt wird, muss noch beobachtet und in betriebssicherem Zustand gehalten werden, bis die Raumfahrtaktivität beendet worden ist. Erst wenn sich ein Weltraumgegenstand wieder auf der Erde befindet oder wenn er vollständig oder teilweise verglüht ist und allfällige Fragmente auf die Erde zurückgekehrt sind, wird die Aktivität beendet. Mit Blick auf die andauernden Haftungsrisiken bedeutet dies, dass die Positionierung eines Satelliten auf einer Umlaufbahn für stillgelegte Weltraumgegenstände («Friedhofsposition») oder das Zurücklassen eines funktionslosen Weltraumgegenstands auf einem Himmelskörper nicht als definitive Beendigung der Raumfahrtaktivität zu betrachten sind. Im Einzelfall wird man mit Bewilligungsauflagen (Art. 11 Abs. 1 Bst. d) dafür sorgen können, dass keine Weltraumgegenstände auf Himmelskörpern zurückbleiben. Anzumerken ist, dass zu den Raumfahrtaktivitäten auch Interaktionen zwischen den verschiedenen Satelliten oder anderen Weltraumgegenständen zählen, beispielsweise das Zusammenführen und Trennen verschiedener Satelliten oder anderen Gegenständen im Weltraum, um sie z. B. auf eine andere Umlaufbahn zu verbringen.

Buchstabe b: Weltraumgegenstand

Die Umschreibung des Weltraumgegenstandes übernimmt im Wesentlichen die Definition von Artikel 2 der Sofia-Guidelines. Auch wenn das RFG die «Raumfahrtaktivitäten» erfasst und diese definiert, ist es terminologisch kohärent, die «space objects» als Weltraumgegenstände zu bezeichnen. Damit wird die gegebene, aber nicht durch das RFG regulierte Finalität jedes Objekts (Forschung, Meteorologie etc.) angesprochen, das in den Weltraum befördert wird und dort für eine bestimmte (je nachdem nicht durch das RFG regulierte) Tätigkeit genutzt wird. Von der Definition erfasst sind namentlich Satelliten und Trägerfahrzeuge.

Ziffer 1: Die Präzisierung betreffend die Erdumlaufbahn bzw. die Flugbahn für das Erreichen von Zielen im ferneren Weltraum will gewährleisten, dass Suborbitalflüge vom RFG nicht erfasst werden. Zu einem bestimmten Weltraumgegenstand gehört auch die sog. Nutzlast (payload). Die Nutzlast kann mehrere Komponenten beinhalten. Generell gilt: Wenn sich eine oder mehrere Nutzlasten, Komponenten oder Module vom Weltraumgegenstand abtrennen und dann auf eine eigene Umlaufbahn gelangen, bilden sie nach der Trennung unmittelbar eigene Weltraumgegenstände.⁴¹

Ziffer 2: Die separate Nennung des Trägerfahrzeugs ist deshalb gerechtfertigt, weil ein solches Fahrzeug oder bestimmte Teile davon unter Umständen nicht selbst den Weltraum erreichen. Dies betrifft z. B. die erste(n) Stufe(n) einer Trägerrakete.

Buchstabe c: Weltraumaktivität

Von der Raumfahrtaktivität ist die Weltraumaktivität zu unterscheiden.⁴² Letztere bezieht sich auf die Aktivitäten, welche auf einem Weltraumgegenstand ausgeführt werden, insbesondere z. B. Forschungstätigkeiten, Aufzeichnung aller möglichen Daten, Erdbeobachtung oder das Erbringen von Fernmeldediensten, also wofür ein Weltraumgegenstand benutzt wird. Gemeinsam ist allen diesen Tätigkeiten, dass sie sich auf eine Raumfahrtaktivität stützen. Die Raumfahrtaktivität betrifft den Gegenstand als Transportmittel bzw. Lastenträger, die Weltraumaktivität das Transportgut respektive die Nutzlast (z. B. Hochleistungskameras oder Fernmeldetransponder) und die damit verbundenen Tätigkeiten. Dabei kann man davon ausgehen, dass die Weltraumaktivitäten, die z. B. auf einem bestimmten Satelliten stattfinden, häufig nicht von der Betreiberin dieses Weltraumgegenstands durchgeführt werden. Im Rahmen einer arbeitsteiligen Wirtschaft ist zu erwarten, dass sich einzelne Unternehmen auf den Betrieb von Satelliten spezialisieren, andere Unternehmen auf die Aktivitäten, die auf diesen Satelliten stattfinden werden. Bei Dienstleistungen im Weltraum wie die Entfernung von Raumfahrtrückständen (ADR) oder der Wartung und Reparatur von Satelliten im Betrieb zur Verlängerung der Lebensdauer (IOS) wird es allerdings so sein, dass ein- und dasselbe Unternehmen sowohl die Raumfahrtaktivitäten (Positionierung, Steuerung, Koppeln und Trennen des Service-Satelliten) als auch die Weltraumaktivität (z. B. Wartung oder Bergung des fremden Satelliten) durchführt.

Buchstabe d: Betreiberin

Unter einer Betreiberin wird in erster Linie eine natürliche oder juristische Person verstanden, die Raumfahrtaktivitäten durchführt. In der Regel werden dies Unternehmen sein, die in einer der bekannten privatrechtlichen Gesellschaftsformen wie AG oder GmbH auftreten. Raumfahrtaktivitäten können aber u. U. auch von Personengesamtheiten ohne Rechtspersönlichkeit durchgeführt werden. Zu denken ist dabei namentlich an Konsortien in Form einer einfachen Gesellschaft.⁴³ Ferner ist zu erwarten, dass auch juristische Personen als Betreiberinnen von Raumfahrtaktivitäten auftreten, die öffentlich-rechtlich konstituiert sind, z. B. Anstalten des Bundes oder der Kantone oder spezialgesetzliche Aktiengesellschaften wie die Swisscom AG.

Mit den Elementen «unabhängig und unter eigener Verantwortung» soll sichergestellt werden, dass Bewilligungen nur Betreiberinnen erteilt werden und eine Aufsicht nur über Betreiberinnen ausgeübt werden muss, welche die Steuerung und Kontrolle eines Weltraumgegenstandes effektiv selber wahrnehmen. Damit sollen sog. Briefkastenfirmen, d. h. Unternehmen, die ihren rechtlichen Sitz in der Schweiz haben, hier aber keine operationellen Aktivitäten durchführen, von der Erteilung einer Bewilligung ausgeschlossen werden. Umgekehrt sollen Unternehmen, die im Auftrag und unter operativer Leitung einer Betreiberin nur Hilfsfunktionen wahrnehmen, nicht als Betreiberin erfasst werden und auch keine Bewilligung benötigen (siehe dazu Art. 14). Dies gilt auch für allfällige Tochter- oder Schwestergesellschaften der Betreiberin, die solche Hilfsfunktionen wahrnehmen. Für die Betreiber-Eigenschaft kommt es also immer darauf an, wer effektiv die alltägliche Steuerung und Kontrolle eines Weltraumgegenstandes ausübt. Auch wenn dies z. B. über die Anlagen einer ausländischen Fernmeldedienstanbieterin geschieht, ist als Betreiberin jenes Unternehmen zu betrachten, welche die Übermittlung der Steuerungsimpulsen durch die Fernmeldedienstanbieterin veranlasst. Anzumerken ist, dass ein Unternehmen, das von einer Betreiberin zur Durchführung von Raumfahrtaktivitäten beigezogen wird (s. dazu Art. 14), nicht als Betreiberin zu betrachten ist.

Eine Besonderheit ergibt sich, wenn ein Weltraumgegenstand gar nicht von der Erde aus gesteuert und kontrolliert wird, zum Beispiel bei Satelliten ohne eigenen Antrieb oder bei Gegenständen, die sich autonom auf Himmelskörpern bewegen. In solchen Fällen soll als Betreiberin gelten, wer die Positionierung des Gegenstandes im Weltraum oder auf dem Himmelskörper festgelegt hat.

Buchstaben e–g

Die Buchstaben e–g führen die von der Schweiz ratifizierten Weltraumverträge auf, welche für das RFG von Relevanz sind. Die Bestimmungen des Übereinkommens vom 22. April 1968⁴⁴ über die Rettung und die Rückführung von Raumfahrern sowie die Rückgabe von in den Weltraum gestarteten Gegenständen gelten als «self-executing» und müssen daher nicht speziell in nationales Recht umgesetzt werden.

Geprüfte und verworfene Definition «Weltraum»

Diskutiert wurde im Rahmen der Ausarbeitung des Entwurfs, ob der Begriff «Weltraum» als Legaldefinition aufgenommen werden sollte. Es gibt nationale Gesetzgebungen, die die Grenzlinie zwischen Luft- und Weltraum auf 100 km über dem Meeresspiegel, bei der sogenannten Kármán-Linie, festsetzen (Australien⁴⁵ und Dänemark⁴⁶). Nach Auffassung der National Aeronautics and Space Administration (NASA) und der US Air Force beginnt der Weltraum hingegen bereits 50 Meilen (~ 80 km) über Meer. Die meisten nationalen Weltraumgesetze verzichten auf eine numerische Abgrenzung. Auf multilateraler Ebene im Ausschuss der Vereinten Nationen für die friedliche Nutzung des Weltraums (UN COPUOS)⁴⁷ gibt es aufgrund unterschiedlicher politischer und strategischer Überlegungen derzeit keinen Konsens darüber, wo der Luftraum endet und wo der Weltraum beginnt. Ebenso enthalten die internationalen Weltraumverträge keine Definition des Weltraums. Die numerische Abgrenzung brächte zwar eine vordergründige Eindeutigkeit: Der Raum unterhalb der Grenze bzw. Grenzlinie wäre der Luftraum, der Raum darüber der Weltraum. Damit würde das heutige Kriterium für den Luftraum («Raum, in dem sich Fluggeräte in der Atmosphäre halten können») abgelöst. Die numerische Abgrenzung hätte zur Folge, dass Suborbitalflüge unter der Grenzlinie nur unter das Luftfahrtgesetz fielen. Es ist jedoch anzunehmen, dass Suborbitalflüge unter Umständen auch eine Höhe weit über der gedachten Grenzlinie erreichen. Für die Phase, in der sie über der Grenzlinie liegen, gälte für diese Flüge dann nur das RFG. Diese doppelte Unterstellung von Suborbitalflügen würde zu erheblichen Schwierigkeiten führen. Es würde sich folglich auch bei Festlegung einer numerischen Grenzlinie zwischen Luft- und Weltraum aufdrängen, gesetzlich anzuordnen, welche Vorschriften (des LFG und des RFG) für Suborbitalflüge gelten. Mit Blick darauf, dass eine numerisch fixierte Grenzlinie zwischen Luft- und Weltraum die Problematik der Grenzfälle (Suborbitalflüge) nicht zu lösen vermöchte, ist es vorzuziehen, auf eine numerisch orientierte Definition des Weltraums zu verzichten. Stattdessen ist vorgesehen, dass für Suborbitalflüge grundsätzlich das LFG anwendbar ist (vgl. unten «Änderung anderer Erlasse»).

Art. 4 Geltungsbereich

Der sachliche (objektive) Geltungsbereich bezieht sich auf die «Raumfahrtaktivität», die in Artikel 3 Buchstabe a definiert wird, während sich der persönliche (subjektive) Geltungsbereich aus der Eigenschaft als «Betreiberin» gemäss Artikel 3 Buchstabe d ergibt.

Die ersten beiden Fallkonstellationen (Bst. a und b) erfassen mit der Passivformulierung die Raumfahrtaktivitäten sowohl staatlicher als auch nichtstaatlicher Rechtsträger. Erfasst werden dabei auch ausländische natürliche Personen oder juristische Personen mit Sitz im Ausland, die ihre Raumfahrtaktivitäten aber auf schweizerischem Territorium durchführen. Auch Raumfahrtaktivitäten, die auf Schiffen, Schwimmplattformen oder Luftfahrzeugen durchgeführt werden, die in der Schweiz registriert sind, fallen unter dieses Gesetz (Bst. b). Das internationale Seerecht kennt keine einheitliche Definition von Schiffen. Deshalb ist es angezeigt, Schwimmplattformen in diesem Zusammenhang ausdrücklich zu nennen.

Bei der dritten Fallkonstellation (Bst. c) geht es darum, Betreiberinnen mit Wohnsitz oder statutarischem oder tatsächlichem Sitz in der Schweiz zu erfassen, die ihre Raumfahrtaktivität auf ausländischem oder hoheitsfreiem Territorium durchführen. Bei Personengesamtheiten ohne Rechtspersönlichkeit entspricht der statutarische Sitz dem im Gesellschaftsvertrag bezeichneten Ort. Die Beurteilung, ob ein Unternehmen den tatsächlichen Sitz in der Schweiz hat, richtet sich nach zivilrechtlichen Vorschriften.⁴⁸ Die extraterritoriale Anwendung des schweizerischen Rechts ist zwar ungewöhnlich, doch sie trägt dem Umstand Rechnung, dass die Schweiz ungeachtet dessen, dass sie bestimmte Raumfahrtaktivitäten weder bewilligt hat noch beaufsichtigt, nach dem Haftungsübereinkommen als Startstaat betrachtet und zu Schadenersatzzahlungen verurteilt werden könnte, weil die Betreiberin ihren Wohnsitz oder Sitz in der Schweiz hat. Die Anwendung des schweizerischen Rechts wird jedoch nach Artikel 5 Absatz 1 beschränkt, sofern die Betreiberin die Raumfahrtaktivitäten aufgrund der Bewilligung eines ausländischen Staats durchführt.

Zu betonen ist, dass sich Buchstabe c nur auf Betreiberinnen von Raumfahrtaktivitäten bezieht, nicht aber auf Drittunternehmen, die Hilfsfunktionen für Betreiberinnen erfüllen. Ein schweizerisches Unternehmen, das von einer Betreiberin beigezogen wird, die ihre Aktivitäten mit einer ausländischen Bewilligung durchführt, untersteht hierfür nur dem anwendbaren ausländischen Recht. Hingegen ist das Gesetz auf ausländische Drittunternehmen anwendbar, die für eine Betreiberin mit schweizerischer Bewilligung Hilfsfunktionen übernehmen (s. dazu Art. 11 Abs. 1 Bst. d Ziff. 4, Art. 14 und Art. 31 Abs. 1 Bst. b und c). Für die Beaufsichtigung solcher Unternehmen wird sich die Aufsichtsbehörde in Konfliktfällen auf die internationale Amtshilfe stützen müssen (s. dazu Art. 53).

Art. 5 Ausnahme vom Geltungsbereich

Absatz 1

In Artikel 19 wird vorgesehen, dass eine Betreiberin ihre Raumfahrtaktivitäten unter bestimmten Voraussetzungen aufgrund einer ausländischen Bewilligung durchführen kann. In diesem Fall sollen die Vorschriften vorliegenden Gesetzes über die Bewilligungspflicht und die damit verbundene Aufsicht keine Anwendung finden. Damit können unerwünschte Doppelspurigkeiten vermieden werden. Anwendbar bleiben namentlich die Informations- und Mitwirkungspflichten (Art. 20 und 32) sowie die Bestimmungen über die internationale Zusammenarbeit (Art. 52) und Amtshilfe (Art. 53). Aus dem Gesagten ergibt sich, dass das RFG vollumfänglich Anwendung findet, wenn eine schweizerische Betreiberin ihre Raumfahrtaktivitäten in einem Staat durchführt, in dem gar keine Bewilligungspflicht besteht oder wenn im betreffenden Staat zwar eine Bewilligungspflicht besteht, die Erteilung der Bewilligung aber verweigert worden ist. Im zweiten Fall wird man bei der Beurteilung eines allfälligen Gesuchs um Erteilung einer schweizerischen Bewilligung genau prüfen müssen, ob es im Interesse der Schweiz liegt, ein Vorhaben zu bewilligen, das im Ausland realisiert werden soll, für welches der ausländische Staat aber die Erteilung einer Bewilligung verweigert hat.

Absatz 2

Die Vornahme von Aufsichtshandlungen durch einen ausländischen Staat auf schweizerischem Staatsgebiet oder auf Fahrzeugen unter schweizerischer Hoheit tangiert die schweizerische Souveränität. Deshalb sollen solche Aufsichtshandlungen nur auf der Grundlage eines Staatsvertrags mit dem betreffenden Staat vorgenommen werden dürfen.

Umgekehrt könnte die Aufsicht der schweizerischen Aufsichtsbehörde über Raumfahrtaktivitäten, die von schweizerischen Betreiberinnen im Ausland durchgeführt werden, die Souveränität des betreffenden Staates tangieren. Bei einzelnen Aufsichtshandlungen könnte dies zu heiklen Souveränitätskonflikten führen. Man darf jedoch davon ausgehen, dass in solchen Situationen – ein schweizerisches Unternehmen führt im Ausland Raumfahrtaktivitäten durch – bilaterale Staatsverträge geschlossen werden, um die anstehenden Fragen betreffend Aufsicht und Registrierung zu klären. Damit können potenzielle Souveränitätskonflikte zum vorneherein vermieden werden.

Absatz 3

Gemäss Artikel XXII des Haftungsübereinkommens und Artikel VII des Registrierungsübereinkommens können internationale Organisationen die Rechte und Pflichten des Übereinkommens annehmen (und somit dem Übereinkommen beitreten), sofern die Mehrheit der Mitgliedstaaten der Organisation Vertragsstaaten des Weltraumvertrags sind und auch das Haftungsübereinkommen ratifiziert haben. Das gilt z. B. für die ESA und die EUMETSAT. Somit ist es angezeigt, solche Organisationen wie die ESA im schweizerischen Recht gleich zu behandeln wie ausländische Staaten.

Art. 6 Geltung des schweizerischen Rechts auf Weltraumgegenständen

Absatz 1

Dieser Grundsatz entspricht dem sog. Flaggenprinzip nach Artikel 1 ff. des Seeschifffahrtsgesetzes vom 23. September 1953⁴⁹. Er ist völkerrechtlich anerkannt. Praktische Bedeutung hat er beispielsweise. hinsichtlich allfälliger Bewilligungserfordernisse für die Durchführung bestimmter Aktivitäten im Weltraum. Wenn z. B. jemand auf einem schweizerisch registrierten Weltraumgegenstand Forschung am Menschen durchführen möchte, muss er dazu über eine Bewilligung nach dem Humanforschungsgesetz vom 30. September 2011⁵⁰ (HFG) verfügen. Dasselbe gilt z. B. für den Betrieb von Kernanlagen auf einem Satelliten (vgl. dazu Art. 12 Abs. 3 und Art. 15 ff. des Kernenergiegesetzes vom 21. März 2003⁵¹ [KEG] sowie Art. 2, Art. 7 ff., Art. 22 Abs. 1 und Art. 24 ff. der Kernenergieverordnung vom 10. Dezember 2004⁵² [KEV]).

Anzumerken ist, dass die Geltung des schweizerischen Rechts im Interesse der Rechtssicherheit an einen Registereintrag gebunden wird. Je nachdem ist ein solcher Registereintrag die Folge einer Übereinkunft unter mehreren Startstaaten (s. dazu Art. 43 Abs. 1). Für die Geltung des Grundsatzes genügt es, dass der Eintrag in das schweizerische Register vorgesehen wird. Der Zeitpunkt des effektiven Registereintrags ist nicht massgebend.

Absatz 2

Bei internationalen Kooperationsprojekten kann es sich ergeben, dass der Weltraumgegenstand einer schweizerischen Betreiberin aufgrund einer Übereinkunft nach Artikel 43 Absatz 1 zwar in einem ausländischen Weltraumregister registriert wird, dass aber auf diesem Weltraumgegenstand dennoch das schweizerische Recht gelten soll. Dies kann z. B. dann der Fall sein, wenn ein Staat, der einen Raketenstart bewilligt, verlangt, dass der Satellit einer schweizerischen Betreiberin, der mit dieser Rakete in den Weltraum befördert wird, in seinem Weltraumregister eingetragen wird. Zu denken ist ferner an Weltraummissionen, bei denen der Weltraumgegenstand einer schweizerischen Betreiberin dauerhaft mit dem Weltraumgegenstand einer anderen Betreiberin zusammengeschlossen wird, die aufgrund einer ausländischen Bewilligung tätig ist und die von der Aufsichtsbehörde des betreffenden Staates beaufsichtigt wird. Unter Umständen können sogar mehrere Betreiberinnen, die je aufgrund einer ausländischen Bewilligung tätig sind, miteinander kooperieren und eine multinationale Raumstation errichten und betreiben. In solchen Fällen soll es möglich sein, die Geltung des schweizerischen Rechts auf dem Weltraumgegenstand der schweizerischen Betreiberin in einem völkerrechtlichen Vertrag vorzusehen, ohne dass dieser Gegenstand im schweizerischen Register registriert werden muss. Von Bedeutung ist dies namentlich hinsichtlich allfälliger Bewilligungserfordernisse für bestimmte Weltraumaktivitäten oder hinsichtlich der Geltung des schweizerischen Immaterialgüterrechts auf dem schweizerischen Weltraumgegenstand.

Art. 7 Vorschriften für Weltraumaktivitäten

Wofür ein Weltraumgegenstand benutzt wird respektive was mit ihm gemacht wird (sog. Weltraumaktivität, vgl. Art. 3 Bst. c), richtet sich nach den Vorschriften, die für dieselbe Tätigkeiten auf der Erde gelten. Klinische Versuche mit Heilmitteln am Menschen auf einem Satelliten müssen beispielsweise den Vorschriften des Heilmittelgesetzes vom 15. Dezember 2000⁵³ (HMG) und des HFG genügen. Gibt es keine bestimmten Vorschriften für eine bestimmte Tätigkeit, soll der Bundesrat für Weltraumaktivitäten Mindestanforderungen festlegen können, um Schäden auf der Erde und im Weltraum zu begrenzen und nationale öffentliche Interessen zu wahren, seien dies Sicherheitsinteressen oder strategische Interessen. Bezüglich der Nutzung von Funkfrequenzen wird auf die einschlägigen Bestimmungen des nationalen und internationalen Fernmelderechts verwiesen; vgl. hierzu auch unten Artikel 9 Buchstabe g für die Erteilung einer Bewilligung nach dem RFG. Des Weiteren verweist das RFG hier auf weitere wirtschaftsrechtliche Bestimmungen, die für die Raumfahrtaktivitäten besonders bedeutsam sind, namentlich das Bundesgesetz vom 13. Dezember 1996⁵⁴ über das Kriegsmaterial, das Güterkontrollgesetz vom 13. Dezember 1996⁵⁵ (GKG), das Bundesgesetz vom 27. September 2013⁵⁶ über die im Ausland erbrachten privaten Sicherheitsdienstleistungen (BPS) und das Embargogesetz vom 22. März 2002⁵⁷.

Art. 8 Grundsatz

Gemäss dem Geltungsbereich des Gesetzes (Art. 4) wird hier festgehalten, dass jedes Unternehmen, das Raumfahrtaktivitäten durchführt, eine Bewilligung der Aufsichtsbehörde benötigt. Dies gilt folglich auch für Unternehmen mit Sitz in einem ausländischen Staat. Dass die Aufsichtsbehörde mit der Bewilligungsprüfung und -erteilung betraut wird, ermöglicht einen rationellen Einsatz der staatlichen Ressourcen (vgl. dazu auch die Ausführungen zu Art. 31 ff.).

Die Raumfahrtaktivitäten, die der Bewilligungspflicht unterstehen, umfassen an sich auch die Erstellung und den Betrieb von terrestrischen Anlagen für Raketenstarts (vgl. Art. 3 Bst. a). Der Entwurf geht indessen davon aus, dass in der Schweiz auch in Zukunft keine derartigen Startanlagen erstellt und betrieben werden. Wollte man die Erstellung von Raketen-Startanlagen zulassen, müsste das Gesetz zwingend ein Plangenehmigungsverfahren einführen, wie es für die Erstellung von Flugplätzen und Flughäfen im LFG vorgesehen wird (vgl. Art. 37 ff. LFG sowie die Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994⁶¹ [VIL]). Aus der Tatsache, dass der Entwurf keine entsprechenden Vorschriften enthält, ergibt sich somit ein sogenanntes qualifiziertes Schweigen. Sollte je ein Gesuch gestellt werden, um terrestrische Startanlagen zu erstellen und zu betreiben, müsse es folglich abgewiesen werden. Es ist allerdings aus folgenden Gründen nicht anzunehmen, dass jemals ein solches Gesuch gestellt wird: Es gibt in unserem Land kaum mehr Territorien, die unter raumplanerischen Aspekten für solche Anlagen in Frage kommen könnten. Zudem wären die Erstellung und der Betrieb solcher Anlagen in der Schweiz voraussichtlich so kostspielig, dass ein wirtschaftlicher Betrieb nicht zu erreichen wäre. Deshalb erscheint es auch ausgeschlossen, dass man Investoren finden könnte, die bereit wären, solche Anlagen und deren Betrieb zu finanzieren.

Art. 9 Bewilligungsvoraussetzungen

Vorbemerkungen

Mit dem vorgeschlagenen Katalog von Bewilligungsvoraussetzungen soll jedes Bewilligungsgesuch umfassend geprüft werden, damit sichergestellt werden kann, dass alle Anforderungen an einen sicheren, dauerhaften und umweltgerechten Betrieb erfüllt und keine Landesinteressen beeinträchtigt werden. Dieser Regelungsansatz beruht auf der Unterlegung einer umfangreichen und komplexen Raumfahrtaktivität, bei der die Betreiberin die Weltraumgegenstände effektiv steuert und kontrolliert. In einfacheren Fällen sollen Erleichterungen gewährt werden. Das Konzept, von einem umfassenden Standardmodell auszugehen und bei Fällen mit geringem Risiko Erleichterungen zu gewähren, entspricht einer traditionellen Rechtsetzungsmethodik. Bei diesem Konzept liegt es in erster Linie an der Gesuchstellerin, darzulegen, dass geringe Risiken bestehen.

Art. 10 Erleichterungen

Absätze 1 und 2

In manchen Fällen wird anzunehmen sein, dass beim Betrieb von Satelliten nach der Positionierung auf der Umlaufbahn geringe Risiken für Umweltbelastungen, Schädigungen und das Entstehen von Raumfahrtrückständen bestehen. Als gering erscheinen solche Risiken z. B. bei Raumfahrtaktivitäten, bei denen sich ein einziger Kleinsatellit oder eine kleine Anzahl von Kleinstsatelliten mit einer geringen Masse während einer kurzen Dauer auf einer Umlaufbahn in geringer Höhe bewegen und dann nach erfolgter Mission restlos in der Erdatmosphäre verglühen. Zu denken ist dabei namentlich an Satelliten, die im Rahmen kleinerer Studien- oder Forschungsprojekte eingesetzt werden. In solchen Fällen erschiene es unverhältnismässig, von den Gesuchstellerinnen die Erfüllung aller Bewilligungsvoraussetzungen zu verlangen. Vielmehr soll es der Bewilligungsbehörde ermöglicht werden, die dem Einzelfall gerecht werdenden Erleichterungen zu gewähren. Die Erleichterungen können sich auf den Nachweis der Vertrauenswürdigkeit oder der Fachkompetenzen des Personals (Art. 9 Abs 1 Bst. c und d) oder auf den Nachweis einer finanziellen Notfallplanung (Art. 9 Abs. 1 Bst. k) beziehen. Bei Raumfahrtaktivitäten mit erhöhtem Risiko kann dagegen der Abschluss einer Haftpflichtversicherung verlangt werden (Art. 27).

Allfällige Erleichterungen sollen anhand eines Risikoprofils beurteilt werden. Die Erstellung dieses Profils ist Sache der Gesuchstellerin. Dabei muss sie darlegen, inwieweit die im Gesetz aufgeführten Risiken bei der zu bewilligenden Raumfahrtaktivität minimiert werden. Zu beurteilen sind die Wahrscheinlichkeit, dass sich ein Risiko manifestiert, und das Ausmass der Schädigung, die daraus entstehen kann. Bezüglich des Kollisionsrisikos (Abs. 2 Bst. b) ist in Rechnung zu stellen, dass es davon abhängig ist, wie viele andere Weltraumgegenstände sich auf nahegelegenen Umlaufbahnen befinden. Mit einem minimalen Antrieb, der für Ausweichmanöver eingesetzt werden kann, wird das Kollisionsrisiko jedoch beträchtlich herabgesetzt. Bei der Erstellung des Risikoprofils kann sich die Gesuchstellerin auf international anerkannte Standards und allenfalls auf bereits bestehende Risikobeurteilungen stützen.

Absatz 3

Mit dem Erlass von Richtlinien soll die Aufsichtsbehörde die Gesuchstellerinnen bei der Erstellung des Risikoprofils unterstützen. Sie wird darin im Sinne einer Empfehlung bekannt geben, welche international anerkannten Standards sie als geeignet betrachtet, um ein Risikoprofil zu erstellen. Es ist dann schliesslich ihre Sache, das Risikoprofil im Einzelfall zu beurteilen. Für diese Tätigkeiten wird sie verpflichtet, soweit erforderlich, unabhängige Sachverständige oder sachkundige Organisationen beizuziehen.

Art. 11 Bewilligung

Absatz 1 Buchstabe a

In den Ausführungsvorschriften wird festzulegen sein, was eine genaue Umschreibung der Raumfahrtaktivitäten beinhalten muss (verwendeter Weltraumgegenstand, Zweck der Aktivitäten, Umlaufbahnen gemäss Eintrag im Internationale Frequenzregister [MIFR]⁷³ usw.).

Absatz 1 Buchstabe b

Ob eine Weltraumaktivität zulässig ist, richtet sich in erster Linie nach den dafür anwendbaren Vorschriften (z. B. betreffend Erdbeobachtung oder Telekommunikation). Überdies muss die Weltraumaktivität der Weltraumpolitik der Schweiz entsprechen, und sie darf den aussen- und sicherheitspolitischen Interessen der Schweiz nicht zuwiderlaufen (s. o. Art. 9 Abs. 1 Bst. l). Sofern über die Weltraumaktivität keine sektoriellen Vorschriften bestehen, können in der Bewilligung – allenfalls gestützt auf Ausführungsvorschriften des Bundesrates (s. Art. 7 Abs. 2) – die erforderlichen Auflagen festgelegt werden, um die Ziele dieses Gesetzes zu erreichen. Zur Erleichterung der Aufsicht durch die zuständige Aufsichtsbehörde soll in der Bewilligung festgehalten werden, wer (die Betreiberin oder ein anderes bzw. mehrere andere Unternehmen, Art. 13 Abs. 1) die Weltraumaktivitäten durchführt.

Absatz 1 Buchstabe c

Mit jeder Bewilligung bzw. mit der Durchführung der bewilligten Raumfahrtaktivitäten wird eine Erdumlaufbahn in Anspruch genommen. Es liegt im Interesse anderer potenzieller Betreiberinnen, dass diese Erdumlaufbahn nicht unbeschränkt durch eine Bewilligung reserviert werden kann, ohne dass die bewilligten Raumfahrtaktivitäten effektiv ausgeübt werden. Deshalb ist es gerechtfertigt, der Bewilligungsträgerin für die Aufnahme des Betriebs eine Frist zu setzen.

Die Bewilligung an sich gilt jedoch unbefristet, weil die Betreiberin die bewilligten Aktivitäten bis zur Beendigung aufrechterhalten muss (Art. 12). Wenn die Aktivitäten beendigt worden sind, wird die Bewilligung gegenstandslos und fällt automatisch dahin.

Absatz 1 Buchstabe d

Die Aufzählung der Bedingungen und Auflagen ist nicht abschliessend. Je nach Fallkonstellation können sich weitere Auflagen aufdrängen. Anzumerken ist, dass die Aufsichtsbehörde die Gesuchstellerin nach Artikel 30 VwVG⁷⁴ anhören wird, bevor sie Auflagen in der Bewilligung festlegt. Dies gilt auch, wenn die Aufsichtsbehörde im Rahmen der Aufsicht nachträglich neue Auflagen festlegen will (vgl. dazu Art. 36 Bst. b).

Art. 12 Sorgfaltspflichten

Bei der Bewilligungserteilung wird geprüft, ob die Gesuchstellerin die Voraussetzungen erfüllt, um einen ordnungsgemässen Betrieb ihrer Raumfahrtaktivität zu gewährleisten. Hier geht es nun darum, der Betreiberin die entsprechenden Sorgfaltspflichten nach Erteilung der Bewilligung zu überbinden.

Die Absätze 1 und 2 konkretisieren diese Sorgfaltspflichten. Selbst bei Beachtung aller Vorschriften, Normen und Bewilligungsauflagen kann es sich ergeben, dass neue, bisher nicht erkannte Gefährdungen auftreten. Aufgrund der allgemeinen Sorgfaltspflicht muss die Betreiberin auf solche neuen Gefährdungen reagieren und die erforderlichen Massnahmen zur Gefahrenabwendung treffen. Dies gilt auch im Fall, dass die Aktivitäten wegen unvorhergesehener Ereignisse vorzeitig beendet werden müssen. Normalerweise steht es einer Betreiberin frei, auf die Bewilligung zu verzichten und die bewilligte Tätigkeit einzustellen. Bei Raumfahrtaktivitäten muss diese Freiheit beschränkt werden, um zu vermeiden, dass herrenlose Satelliten Umlaufbahnen belegen. Deshalb ist die Betreiberin zu verpflichten, ihre Aktivitäten bis zur planmässigen Beendigung aufrechtzuerhalten oder dafür zu sorgen, dass ein Drittunternehmen die bewilligten Raumfahrtaktivitäten übernimmt und bis zur planmässigen Beendigung aufrechterhält. Muss eine Raumfahrtaktivität ausserplanmässig beendet werden, so hat die Betreiberin nach Absatz 3 eine Schadensminderungspflicht. Sie muss alle ihr zumutbaren Massnahmen treffen, um den Weltraumgegenstand sicher auf die Erde zurückzuführen, in der Atmosphäre verglühen zu lassen oder auf eine Umlaufbahn für stillgelegte Weltraumgegenstände («Friedhofsposition») zu bringen, wobei sie im Rahmen der Zumutbarkeit auch eine Mittelaufnahme in Betracht zu ziehen hat. Kann sie eine solche Entfernung aus der Umlaufbahn nicht selbst realisieren, so wird die zumutbare Massnahme darin bestehen, für eine Ersatzmassnahme durch eine andere Betreiberin zu sorgen.

Art. 13 Zugelassene Weltraumaktivitäten

Die raumfahrtrechtliche Bewilligung bezieht sich auf den technischen Betrieb (z. B. Steuerung) eines Weltraumgegenstandes (z. B. Satelliten) als Plattform für die Durchführung von Weltraumaktivitäten. Für diese Nutzung ist keine Bewilligung nach diesem Gesetz nötig, sondern es sind allenfalls Bewilligungen nach anderen Erlassen notwendig und es sind allenfalls weitere Vorschriften nach anderen Erlassen zu beachten. Soweit dies nicht der Fall ist, darf die Betreiberin den Satelliten gestützt auf die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) für jegliche Zwecke nutzen oder die Nutzung auf vertraglicher Basis einem Drittunternehmen überlassen. Um eine effektive Kontrolle sicherzustellen, sollen die für die Nutzung zugelassenen Weltraumaktivitäten in der Bewilligung festgehalten werden (Art. 11 Abs. 1 Bst. b). Sowohl die selbstnutzende Betreiberin als auch das allfällige Drittunternehmen müssen bei ihren Tätigkeiten das anwendbare Landes- und Völkerrecht beachten (z. B. Art. III und IV Weltraumvertrag). Soll die Nutzung eines Weltraumgegenstandes verändert werden, z. B. indem ein Satellit für Erdbeobachtung neu für die Sammlung von Wetterdaten eingesetzt werden soll, so muss die Bewilligung entsprechend angepasst werden (Abs. 3 und 4).

Art. 14 Beizug von Drittunternehmen

Eine besondere Sorgfaltspflicht ergibt sich beim Beizug von Drittunternehmen für Hilfsfunktionen zur Durchführung von Raumfahrtaktivitäten. Solche Hilfsfunktionen können unterschiedlicher Art sein und wichtige Nebenaspekte der Raumfahrtaktivitäten betreffen, so etwa die Cybersicherheit. Sie können auch die Steuerung eines Satelliten betreffen. So ist es z. B. denkbar, dass nicht nur die Betreiberin, sondern auch die Nutzer eines Amateurfunk-Satelliten kleine Steuerungsimpulse abgeben, um den Satelliten für eine konkrete Funkübertragung so auszurichten, dass die Übertragung störungsfrei möglich ist. Solange die Betreiberin die Kernfunktionen für die Steuerung und Überwachung eines Weltraumgegenstands bei sich behält, sind solche Delegationen einzelner Funktionen nicht als Übertragung der bewilligten Raumfahrtaktivitäten zu betrachten (vgl. dazu Art. 17 und 18). Das gilt namentlich auch dann, wenn die Betreiberin ein anderes Unternehmen damit beauftragt, seinen funktionslosen Weltraumgegenstand auf die Erde zurückzuführen. Das Unternehmen, das eine solche Operation durchführt, benötigt dafür aber seinerseits eine raumfahrtrechtliche Bewilligung.

Die beigezogenen Unternehmen können u. U. im Ausland gelegen sein und dort einer weniger strikten Aufsicht unterstehen als Unternehmen in der Schweiz. Die Betreiberin muss sich vergewissern, dass sie nur ein Unternehmen beizieht, das die übertragenen Aufgaben effektiv erfüllen kann und auch selber erfüllen wird. Damit sollen schwierig zu kontrollierende «Akkordanten-Kaskaden» vermieden werden. Wenn es sich aufdrängt, verschiedene Drittunternehmen beizuziehen, soll die Betreiberin mit jedem Unternehmen einen Vertrag schliessen und klarstellen, wer welche Aufgaben zu erfüllen hat. Diese Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit ist mit Blick darauf, dass ein beigezogenes Drittunternehmen u. U. wichtige sicherheitsrelevante Teilfunktionen einer Raumfahrtaktivität übernimmt, gerechtfertigt.

Die beigezogenen Drittunternehmen müssen ihre Aufgaben in gleicher Weise wie die Betreiberinnen bewilligungskonform und sorgfältig wahrnehmen (Abs. 2). Deshalb unterstehen auch sie der Aufsicht durch die Aufsichtsbehörde (s. Art. 31 Abs. 1 Bst. c). In erster Linie ist es jedoch Sache der Betreiberinnen, die Aufgabenerfüllung durch die beigezogenen Unternehmen zu beobachten, bei festgestellten Missständen einzuschreiten und die Zusammenarbeit notfalls zu beenden (Abs. 3).

Art. 15 Meldepflichten

Absatz 1

Die Meldepflichten nach Buchstabe a betreffen vor allem Situationen, in denen neue Gefährdungen auftauchen. Es soll der Aufsichtsbehörde ermöglicht werden, auf die neuen Gefährdungen mit einer Anpassung der Bewilligungsauflagen zu reagieren. Die Meldepflicht bezüglich Änderungen der Weltraumaktivitäten (Bst. b) ist ebenfalls dadurch begründet, dass u. U. eine Anpassung der Bewilligung erforderlich sein kann. Mit der Meldepflicht bezüglich Übertragung der Raumfahrtaktivitäten (Bst. c) soll die Aufsichtsbehörde in die Lage versetzt werden, zu entscheiden, ob hierfür eine vorgängige Zustimmung oder der Abschluss eines Staatsvertrags notwendig ist (vgl. dazu Art. 17 und 18). Zu melden sind ferner die bevorstehende Beendigung der Raumfahrtaktivitäten (Bst. d), aber auch etwa Tatsachen, die dazu führen könnten, dass die Notfallplanung für den Fall drohender Insolvenz aktiviert werden muss. Buchstabe e sieht vor, dass der Bundesrat weitere Meldepflichten bezeichnet. Meldepflichten können zwar nicht unmittelbar durchgesetzt werden. Für die Verletzung von Meldepflichten wird aber eine Sanktion vorgesehen, was den Druck auf die Einhaltung der Meldepflichten erhöht (vgl. Art. 49 Abs. 2 Bst. b).

Absatz 2

Im Fall, dass eine Betriebsstörung zum Absturz eines Satelliten oder andern Weltraumgegenstandes führen kann, muss die Betreiberin unverzüglich die Nationale Alarmzentrale (NAZ) und gleichzeitig die Aufsichtsbehörde darüber informieren. Nach Artikel 9 der Bevölkerungsschutzverordnung vom 11. November 2020⁷⁵ (BevSV) wird die NAZ die erforderlichen Sofortmassnahmen treffen. Sofern die Betreiberin nur die Aufsichtsbehörde informiert, wird diese die NAZ im Rahmen der Amtshilfe beiziehen (siehe dazu Art. 53 Abs. 1). Droht der Absturz auf ein ausländisches Territorium, wird die NAZ umgehend die zuständige ausländische Alarmzentrale benachrichtigen.

Art. 16 Übernahme von Pflichten anderer Unternehmen

Absatz 1

Diese Bestimmung steht im Zusammenhang mit der Aufsicht über andere Betreiberinnen. Wenn die Aufsichtsbehörde einer Betreiberin wegen Fehlverhaltens die Bewilligung entzieht oder sie zu einer bestimmten Massnahme verpflichtet, die sie nicht selber treffen kann (dazu unten Art. 34 Abs. 5 und Art. 35 Abs. 4), muss sie dafür sorgen können, dass die entsprechenden Aktivitäten von einem anderen geeigneten Unternehmen vorübergehend durchgeführt werden, da sie selber nicht über die erforderliche Ausrüstung und das erforderliche Personal verfügt. Selbstverständlich kann ein Unternehmen die Raumfahrtaktivität auch mittels einer vertraglichen Übertragung der Bewilligung dauerhaft übernehmen, falls es ein Interesse daran hat. Ein Entgelt hierfür würde damit jedoch entfallen.

Absatz 2

Für die Übertragung von Funkkonzessionen muss die Konzessionsbehörde vorgängig zustimmen (Art. 24d Abs. 2 FMG).

Absatz 3

Bei der Aufgabenübertragung auf eine andere Betreiberin wird die Aufsichtsbehörde prüfen müssen, ob das zu mandatierende Unternehmen tatsächlich in der Lage ist, die fragliche Raumfahrtaktivität zu übernehmen. Gegebenenfalls wird sie anordnen, welche technischen Unterlagen und Sachmittel die ursprüngliche Betreiberin der übernehmenden Betreiberin zu übergeben hat.

Art. 17 Übertragung auf eine schweizerische Betreiberin

Absatz 1

Es muss klargestellt werden, dass die bewilligten Raumfahrtaktivitäten nur auf eine andere Betreiberin übertragen werden dürfen, indem die Bewilligung übertragen wird. Dies steht im Einklang damit, dass die Bewilligungsträgerin bzw. Betreiberin die Raumfahrtaktivitäten wirklich selber durchführen muss (vgl. dazu die Ausführungen zur Definition der Betreiberin nach Art. 3 Bst. d). Es werden somit keine Vorschriften über die Beherrschung der Betreiberin im Sinne von Aktionärsmehrheiten vorgesehen. Damit erübrigt es sich, die Übertragung der Steuerung bzw. der Kontrolle des Weltraumgegenstandes separat zu erfassen. Andererseits ist die Übertragung des Eigentums an einem Weltraumgegenstand kein Vorgang, der separat bewilligt werden müsste (siehe dazu oben zur Bewilligungsvoraussetzung nach Art. 9 Abs. 1 Bst. b).

Absatz 2

Die Übertragung der Bewilligung bedarf der Zustimmung der Aufsichtsbehörde, soweit sie bei der Bewilligungserteilung für Raumfahrtaktivitäten mit geringen Risiken keine Erleichterungen gewährt hat. In solchen Fällen genügt eine Meldepflicht. Auch bei gemeldeten Übertragungen müssen aber die Bewilligungsvoraussetzungen während der gesamten Raumfahrtaktivität seitens des Bewilligungsinhabers gegeben sein. Die Aufsichtsbehörde prüft dies von Amtes wegen und greift erforderlichenfalls ein. Ändern sich die Raumfahrtaktivitäten oder gibt es Anpassungen ist gegebenenfalls ein neues Bewilligungsgesuch einzureichen bzw. muss die Bewilligung angepasst werden (vgl. Art. 36).

Anzumerken ist, dass die Übertragung der Benutzung eines Weltraumgegenstandes nicht mit einer Übertragung der bewilligten Raumfahrtaktivität gleichzusetzen ist. Wenn z. B. das Unternehmen A den Satelliten X betreibt und das Nutzungsrecht zuerst der Swisscom für Funkdienste einräumt, später aber einer anderen Fernmeldedienstanbieterin, so wird am Betrieb des Satelliten an sich nichts geändert. Auf Verordnungsstufe kann vorgesehen werden, dass solche Wechsel der Nutzungsberechtigten der Aufsichtsbehörde immerhin gemeldet werden müssen. Für Änderungen der Nutzung an sich siehe die Erläuterung zu Artikel 13.

Absatz 3

Nach der Übertragung ist die übernehmende Betreiberin als neue Bewilligungsträgerin zu betrachten. Deshalb muss nachgewiesen werden, dass die übernehmende Betreiberin die organisatorischen, finanziellen und persönlichen Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung (nach Art. 9 Abs. 1 Bst. a–d, j und k) erfüllt. Dabei wird davon ausgegangen, dass die Raumfahrtaktivitäten an sich nicht verändert werden und somit die technischen Aspekte der Aktivitäten (Vorkehren zur Sicherheit und zur Vermeidung von Raumfahrtrückständen usw.) nicht geprüft werden müssen. Ist hingegen geplant, mit der Übertragung zugleich auch die Raumfahrtaktivitäten zu verändern, muss die Bewilligung angepasst werden (vgl. dazu Art. 36).

Wer den Nachweis leistet (die ursprüngliche oder die übernehmende Betreiberin), kann offengelassen werden. Die Modalitäten der Übertragung, welche die Aufsichtsbehörde anordnen kann, betreffen z. B. den Übergang von Sachmitteln oder Unterlagen. Im Übrigen gelten für die privatrechtlichen Aspekte der Geschäftsübertragung uneingeschränkt die privatrechtlichen Regelungen. Dies bedeutet, dass z. B. auch die Gültigkeit allfälliger Haftungsausschlussklauseln in den privatrechtlichen Verträgen nach privatrechtlichen Grundsätzen zu beurteilen ist.

Absatz 4

Wird eine Bewilligung materiell nicht angepasst und der übernehmenden Betreiberin somit keine neue Bewilligung erteilt, so muss die übernehmende Betreiberin die Pflichten gemäss der ursprünglichen Bewilligung erfüllen.

Art. 18 Übertragung auf eine ausländische Betreiberin

Wenn die Raumfahrtaktivitäten auf ein Unternehmen oder eine öffentlich-rechtliche Organisation unter ausländischer Hoheit übertragen werden, kann die Schweiz die Durchführung der Aktivitäten nicht mehr beaufsichtigen. Dennoch könnte sie bei einem allfälligen Schaden, der nach der Übertragung eintritt, nach dem Haftungsübereinkommen noch haftbar gemacht werden, weil sie der ursprüngliche Startstaat für die fraglichen Raumfahrtaktivitäten war. Diese Startstaat-Eigenschaft bleibt völkerrechtlich bestehen, wenn eine Aktivität auf einen Rechtsträger übertragen wird, der nicht der schweizerischen Hoheit unterliegt. Damit stellt sich die Frage, wie die Schweiz die andauernden völkerrechtlichen Haftungsrisiken verringern kann.

Dabei gilt es zu differenzieren. Wenn nur einzelne geringfügige Teile von Raumfahrtaktivitäten auf eine ausländische Betreiberin übertragen werden oder wenn die Raumfahrtaktivitäten per se mit geringen Risiken verbunden sind, erscheint auch der Bedarf nach einer Verringerung der Haftungsrisiken als geringfügig. Dies ist z. B. der Fall, wenn beim Betrieb eines Amateurfunk-Satelliten, der von der Schweiz bewilligt worden ist, ein ausländischer Partner für eine störungsfreie Funkübertragung kleine Steuerungsimpulse abgibt, um die Ausrichtung des Satelliten auf die erforderliche Weise zu verändern. In derartigen Fällen ist das Risiko, dass die Schweiz infolge der Aktivitäten des ausländischen Partners völkerrechtlich haftbar werden könnte, vernachlässigbar klein. Anders ist es hingegen, wenn die Gesamtheit von schweizerisch bewilligten Raumfahrtaktivitäten, die mit erheblichen Risiken verbunden sind, auf eine ausländische Betreiberin übertragen werden. In derartigen Fällen soll die Aufsichtsbehörde verlangen können, dass vorerst mit dem betreffenden ausländischen Staat ein Staatsvertrag abgeschlossen wird. Mit dem Staatsvertrag müsste dafür gesorgt werden, dass der neu für die übertragenen Raumfahrtaktivitäten zuständige Staat die Verantwortung als Startstaat übernimmt (was auch eine entsprechende Registrierung des Weltraumgegenstandes zur Folge hat) und der Schweiz allfällige Schadenersatzzahlungen vergütet. Ist der neu zuständige Staat nicht bereit, einen solchen Staatsvertrag abzuschliessen, wird die Aufsichtsbehörde die Übertragung verbieten und Widerhandlungen gegen das Verbot mit einer Sanktion bewehren. In einem solchen Fall müsste ein anderes Unternehmen bzw. ein anderer Staat gefunden werden, der diese Verantwortung übernimmt.

Art. 19 Zustimmungserfordernis

Absatz 1

Wie bei Artikel 4 Buchstabe c erläutert, ist es denkbar, dass eine schweizerische Betreiberin Raumfahrtaktivitäten aufgrund einer ausländischen Bewilligung durchführen will. Die Betreiberin könnte versucht sein, für ihr Vorhaben gezielt einen ausländischen Staat auszuwählen, in dem bezüglich Bewilligungserteilung und Aufsicht geringe Anforderungen bestehen (sog. forum shopping). Mit Blick darauf, dass die Schweiz auch bei Raumfahrttätigkeiten aufgrund einer ausländischen Bewilligung nach internationalem Recht haftbar gemacht werden könnte, soll die Möglichkeit, Raumfahrttätigkeiten mit einer ausländischen Bewilligung durchzuführen, mit einem Zustimmungserfordernis eingegrenzt werden.⁷⁶

Absatz 2

In jedem Fall soll die Zustimmung nur erteilt werden, wenn die Raumfahrtaktivitäten höherrangigen nationalen Interessen nicht zuwiderlaufen und eine der Voraussetzungen nach den Buchstaben a und b erfüllt ist.

Buchstabe a

Die Zustimmung soll erteilt werden, wenn die Schweiz die Gleichwertigkeit der Vorschriften des betreffenden Staates anerkannt hat. Eine derartige Anerkennung kann durch einseitigen Akt oder im Rahmen einer internationalen Vereinbarung erteilt werden. Der Bundesrat wird das Vorgehen in den Ausführungsvorschriften konkretisieren.

Buchstabe b

Auch wenn die Schweiz die Gleichwertigkeit der Vorschriften des betreffenden Staates nicht anerkannt hat, soll die Zustimmung erteilt werden, wenn die Gesuchstellerin anhand eines Risikoprofils nach Artikel 10 Absatz 2 nachweist, dass die Raumfahrtaktivitäten mit geringen Risiken verbunden sind. In derartigen Fällen ist auch das Risiko, dass die Schweiz in Schadenfällen völkerrechtlich haftbar werden könnte, als gering einzuschätzen.

Absatz 3

Verweigert die Aufsichtsbehörde die Zustimmung, so verbleiben der Gesuchstellerin zwei Möglichkeiten: Sie muss die Erteilung einer Bewilligung nach diesem Gesetz beantragen, oder sie muss auf die Durchführung der Raumfahrtaktivitäten in der Schweiz verzichten. Führt sie die Raumfahrtaktivitäten ohne die in diesem Fall erforderliche Bewilligung durch, kann sie mit einer Sanktion belegt werden (vgl. Art. 49 Abs. 1 Bst. a).

Absatz 4

Es kann sein, dass die Betreiberin ihre Aktivitäten, die sie aufgrund einer ausländischen Bewilligung durchführt, im Lauf der Zeit so verändert, dass die damit verbundenen Risiken nicht mehr als gering beurteilt werden können, oder dass der ausländische Staat seine Rechtsordnung so verändert, dass die Schweiz die Gleichwertigkeit seiner Vorschriften mit den schweizerischen Vorschriften aberkennt. In beiden Fällen muss die Aufsichtsbehörde die Möglichkeit haben, die erteilte Zustimmung zu widerrufen. Die Folgen des Widerrufs sind mutatis mutandis dieselben wie bei der Verweigerung der Zustimmung (Abs. 3).

Art. 20 Melde- und Nachweispflichten

Die Meldepflichten nach Artikel 15 erfassen nur Betreiberinnen, die eine schweizerische Bewilligung erhalten haben. Es besteht jedoch ein Interesse daran, dass der Bundesrat auch Betreiberinnen unter schweizerischer Hoheit, die aufgrund einer ausländischen Bewilligung Raumfahrtaktivitäten durchführen, bestimmte Nachweis- und Meldepflichten auferlegen kann. Dies kann z. B. Fälle betreffen, in denen die Aufsichtsbehörde prüfen muss, ob die Risiken, die bei der Erteilung der Zustimmung nach Artikel 19 als gering eingeschätzt worden sind, wegen Änderungen der Raumfahrtaktivitäten neu zu beurteilen sind.

Art. 21 Übernahme von Aktivitäten mit ausländischer Bewilligung

Will eine ausländische Betreiberin nach ausländischem Recht bewilligte Raumfahrtaktivitäten auf ein Unternehmen übertragen, das in den Geltungsbereich des Gesetzes fällt, kann aus rechtlichen Gründen nicht die ausländische Bewilligung übertragen werden. Es wäre mit der schweizerischen Hoheit unvereinbar, die Durchführung der Raumfahrtaktivität aufgrund einer ausländischen Bewilligung zu beaufsichtigen. Deshalb muss in diesem Fall eine neue Bewilligung nach schweizerischem Recht erteilt werden. Bei der Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen soll aber die ursprünglich von einer ausländischen Behörde erteilte Bewilligung so weit als möglich berücksichtigt werden.

Art. 22 Sitzverlegung einer Betreiberin mit ausländischer Bewilligung in die Schweiz

Absatz 1

Wenn eine Betreiberin, die Raumfahrtaktivitäten aufgrund der Bewilligung eines ausländischen Staates durchführt, ihren Wohnsitz oder statutarischen oder tatsächlichen Sitz in die Schweiz verlegt und die Schweiz die Gleichwertigkeit der Vorschriften des betreffenden Staates bezüglich Bewilligung von und Aufsicht über Raumfahrtaktivitäten anerkannt hat, ist es folgerichtig, die ausländische Bewilligung als schweizerische Bewilligung gelten zu lassen. Nach der Sitzverlegung wird dann die schweizerische Aufsichtsbehörde die Raumfahrtaktivitäten beaufsichtigen. Dabei stehen ihr alle Interventionsmittel nach den Artikeln 34 und 35 sinngemäss zur Verfügung. Im Extremfall kann dies bedeuten, dass die schweizerische Aufsichtsbehörde die ursprünglich von einem ausländischen Staat erteilte Bewilligung entziehen kann.

Absatz 2

Anderseits ist es ebenso folgerichtig, dass die Schweiz eine ausländische Bewilligung im Fall einer Sitzverlegung in die Schweiz nicht anerkennt, wenn sie nicht zuvor die Gleichwertigkeit der Vorschriften des betreffenden Staates bezüglich Bewilligung von und Aufsicht über Raumfahrtaktivitäten anerkannt hat. In diesem Fall ist es gerechtfertigt, von der Betreiberin zu verlangen, dass sie vor der Sitzverlegung eine Bewilligung nach dem schweizerischen Recht beantragt. Wird die Erteilung der Bewilligung verweigert und führt die Betreiberin die Raumfahrtaktivitäten nach der Sitzverlegung weiter, so untersteht sie dennoch dem schweizerischen Recht und kann mit einer Sanktion belegt werden (vgl. Art. 49 Abs. 1 Bst. a). Die Aufsichtsbehörde kann ihr gegenüber sinngemäss alle Massnahmen nach den Artikeln 34 und 35 anordnen, um festgestellten Pflichtverletzungen zu begegnen.

Absatz 3

Es kann sein, dass der betreffende ausländische Staat die Sitzverlegung unter den Vorbehalt stellt, dass vorgängig ein Staatsvertrag abgeschlossen wird. Für die spiegelbildliche Situation – Sitzverlegung einer schweizerischen Betreiberin in einen ausländischen Staat – sieht der Entwurf kein solches Erfordernis vor. Je nachdem kann in einem solchen Fall aber die schweizerische Bewilligung entzogen werden (vgl. Art. 35 Abs. 1 Bst. c und die zugehörigen Erläuterungen).

Art. 23 Haftung für Schäden auf der Erdoberfläche oder an einem Luftfahrzeug im Flug

Absatz 1

Die direkte Haftung der Betreiberin soll grundsätzlich nur greifen, wenn ein Weltraumgegenstand im schweizerischen Weltraumregister registriert wird oder eine Betreiberin bewilligungspflichtige Raumfahrtaktivitäten durchführt. Die Haftungsnorm gilt also auch für eine Betreiberin, die ihre Aktivitäten ohne die nach schweizerischem Recht erforderliche Bewilligung («illegal») durchführt.

Bei der vorgeschlagenen Bestimmung handelt es sich um eine Kausalhaftung, d. h. die Betreiberin haftet unabhängig davon, ob sie ein Verschulden am Eintritt oder Umfang des Schadens trifft. Ihre Haftung rechtfertigt sich deswegen, weil sie durch ihre Tätigkeit eine Gefahr geschaffen hat. Die Kausalhaftung ist jener im Strassenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1958⁷⁸ (Art. 58 ff. SVG), jener im Kernenergiehaftpflichtgesetz vom 13. Juni 2008⁷⁹ (KHG) und jener im LFG (Art. 64 LFG) nachgebildet.

Im Einzelfall könnte es sich ergeben, dass die Verpflichtung zur Leistung von Schadenersatz die Finanzkraft einer Betreiberin überfordert und dass sie deswegen in Konkurs fällt. Bestehen solche Anhaltspunkte für einen drohenden Konkurs, müsste die Aufsichtsbehörde den Notfallplan nach Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe k aktiveren oder eine Ersatzmassnahme nach Artikel 35 Absatz 4 anordnen, um zu verhüten, dass die Weltraumgegenstände der konkursiten Betreiberin herrenlos werden.

Absatz 2

Diese Bestimmung enthält die bei Kausalhaftungen üblichen Haftungsentlastungsgründe (vgl. z. B. Art. 59 Abs. 1 SVG).

Absatz 3

Diese Bestimmung bildet gewissermassen das Spiegelbild zu Artikel XI Ziffer 2 des Haftungsübereinkommens. Danach ist ein Verfahren nach dem Haftungsübereinkommen ausgeschlossen, wenn Schadenersatzansprüche vor einem nationalen Gericht oder einer nationalen Verwaltungsbehörde geltend gemacht werden. Umgekehrt soll nach schweizerischem Recht festgelegt werden, dass die zivilrechtliche Betreiberhaftung nach dieser Bestimmung ausgeschlossen ist, wenn ein Entschädigungsverfahren nach dem Haftungsübereinkommen rechtshängig ist. Der gleiche Sachverhalt soll nicht vor zwei verschiedenen Instanzen gleichzeitig geltend gemacht respektive überprüft werden können.

Art. 24 Haftung bei Schäden an oder auf einem anderen Weltraumgegenstand

Diese Bestimmung stipuliert nach dem Modell von Artikel III des Haftungsübereinkommens eine Verschuldenshaftung für die Betreiberin, wenn ein Weltraumgegenstand, der im schweizerischen Weltraumregister registriert ist oder mit dem bewilligungspflichtige Raumfahrtaktivitäten durchgeführt werden, anderswo als auf der Erdoberfläche einen anderen Weltraumgegenständen beschädigt oder an Bord eines solchen Weltraumgegenstand einen Personen- oder Sachschaden verursacht. Erfasst werden somit auch Schäden, die sich bereits während der Startphase ereignen (Abs. 1). Mit Absatz 2 wird klargestellt, dass sich die Haftung der Betreiberin nach Artikel 23 richtet, wenn infolge eines Eregnisses nach Absatz 1 auch noch ein Folgeschaden auf der Erdoberfläche entsteht. Wie bei der Kausalhaftung nach Artikel 23 soll eine Klage nach dieser Bestimmung ausgeschlossen werden, wenn ein Entschädigungsverfahren nach dem Haftungsübereinkommens rechtshängig ist (Abs. 3).

Art. 25 Beschränkung des Schadenersatzes

Vorbemerkungen

Wie in Ziffer 2.2 erwähnt und im Bericht über die Vernehmlassungsergebnisse (s. Fn. 17) näher dargelegt wird, ist die in der Vernehmlassungsvorlage vorgesehene unbeschränkte Betreiberhaftung mehrfach kritisiert worden. Mit Blick darauf, dass auch alle anderen europäischen Staaten, die ein nationales Haftungsregime für Raumfahrtaktivitäten eingeführt haben, die Haftung der Betreiberinnen in der einen oder anderen Form begrenzen, drängt es sich auf, auch im schweizerischen Recht eine derartige Begrenzung vorzusehen. Andernfalls wäre die Schweiz im Vergleich zu diesen Staaten für die Raumfahrtakteure ein unattraktiver Standort. Damit würde das Ziel des Gesetzes, für die Raumfahrtakteure international wettbewerbsfähige Rahmenbedingungen zu schaffen (Art. 2 Bst. d), verfehlt. Zudem ist in Rechnung zu stellen, dass eine unbegrenzte Haftung im konkreten Fall dazu führen könnte, dass ein haftpflichtiges Unternehmen in Konkurs fällt. Dies könnte u. U. zu herrenlosen Satelliten führen, was zu vermeiden ist, weil es behördliche Aktivitäten auslösen könnte, deren Kosten der Bund tragen müsste.

Die vorgeschlagene Bestimmung schlägt für die Begrenzung des Schadenersatzes eine differenzierte Lösung vor:

Absatz 1

Für die Fälle, in denen nach Artikel 27 keine Pflicht zum Abschluss einer Haftpflichtversicherung besteht, soll der Bundesrat den Höchstbetrag des Schadenersatzes festlegen und sich dabei an vergleichbaren ausländischen Regelungen orientieren. Es wäre zwar denkbar, diesen Höchstbetrag wie in anderen nationalen Regelungen direkt auf Gesetzesstufe festzulegen.⁸⁰ Im Interesse der Flexibilität, die auch für Anpassungen aufgrund der Entwicklung der Verhältnisse notwendig ist, erscheint es vorteilhafter, auf eine derartige gesetzliche Fixierung zu verzichten und stattdessen die vorgeschlagene Delegationsnorm zu erlassen. Man kann davon ausgehen, dass sich der Bundesrat bei der ersten (und bei weiteren) Entscheiden über die Summe des Höchstbetrags an den Regelungen orientieren wird, die in anderen europäischen Staaten gelten. Anzumerken ist, dass der vom Bundesrat fixierte Höchstbetrag in jeder Bewilligung aufgrund einer Risikobeurteilung noch herabgesetzt werden kann. Damit wird ein Anreiz geschaffen, dass sich die Betreiberinnen bei einer freiwillig abgeschlossenen Haftpflichtversicherung eine realistische Versicherungsdeckung verschaffen.

Absatz 2

Für Fälle, in denen die Betreiberin zum Abschluss einer Haftpflichtversicherung verpflichtet worden ist, wird der Schadenersatz auf die in der Bewilligung festgelegte Versicherungssumme begrenzt. Dabei ist zu beachten, dass der Bundesrat für die obligatorische Haftpflichtversicherung eine Mindestversicherungssumme festlegen wird (Art. 27).

Die Begrenzung des Schadenersatzes kann bei Grossschäden dazu führen, dass Geschädigte keinen vollen Schadenersatz erhalten. In solchen Fällen steht es ihnen jedoch offen, auf die Inanspruchnahme der nationalen Haftung zu verzichten und stattdessen eine Haftungsklage durch ihren Heimatstaat nach dem Haftungsübereinkommen und damit eine volle Schadendeckung durch den Bund zu veranlassen (siehe dazu oben, Ziff. 5.6 Vorbemerkungen).

Art. 26 Anwendung des Obligationenrechts

Für Haftungsfragen, die im RFG nicht spezialgesetzlich geregelt werden, sind die Vorschriften des Obligationenrechts anwendbar. Dies betrifft insbesondere auch die Verjährung von Haftpflichtansprüchen.

Art. 27 Haftpflichtversicherung

Grundsätzlich soll es der Betreiberin überlassen werden, zu entscheiden, ob sie für die Deckung ihrer Risiken eine Versicherung abschliessen will. Dabei kann sie davon ausgehen, dass die Versicherung des Startunternehmens, dessen Leistungen sie in Anspruch nimmt, mindestens alle Schäden deckt, die während der Startphase entstehen können. Diese Versicherung würde also auch Schäden decken, die durch ihren Weltraumgegenstand verursacht werden, wenn er infolge eines misslungenen Startmanövers unkontrolliert abstürzt. Dementsprechend könnte der Bund seine Regressansprüche gemäss Artikel 29 in einem solchen Fall bei jener Versicherung geltend machen. Sobald sich ein Weltraumgegenstand nach einem erfolgreichen Start vom Trägerfahrzeug gelöst hat und von der Startversicherung (die möglicherweise noch eine gewisse Dauer seit dem Start abdeckt) nicht mehr gedeckt ist, ist der Abschluss einer Versicherung für die weitere Raumfahrtaktivität in der vollen Verantwortung der Betreiberin. Es ist deshalb ihre Sache, die Risiken während der Betriebsphase abzuschätzen und die potenziellen finanziellen Risiken zu versichern.

Bei Aktivitäten, die mit erhöhten Risiken verbunden sind, soll es der Aufsichtsbehörde aber möglich sein, den Abschluss einer Haftpflichtversicherung mit einer bestimmten Versicherungssumme zu verlangen. Der Bundesrat wird beauftragt, eine Mindestversicherungssumme festzulegen. Die Risiken sind im Rahmen des Bewilligungsverfahrens zu prüfen. Anhand der Risikoprüfung kann die Bewilligungsbehörde im Einzelfall eine bestimmte Versicherungssumme festsetzen. Dabei kann die Aufsichtsbehörde die Betreiberin zur Mitwirkung verpflichten (vgl. Art. 13 VwVG) und von ihr die erforderlichen Dokumentationen einfordern. Wenn die Risiken als erhöht beurteilt werden, wird die Aufsichtsbehörde die Bewilligung nur unter der Bedingung erteilen, dass der Abschluss einer entsprechenden Versicherung nachgewiesen wird. Sollte es sich zeigen, dass erhöhte Risiken nur während bestimmter Betriebsphasen bestehen (z. B. während der Phase einer kontrollierten Rückführung des Weltraumgegenstandes auf die Erde), wird man die Pflicht zum Abschluss der Versicherung auf diese Betriebsphasen begrenzen können.

Anzumerken ist, dass auch die Gesetze jener Staaten, die keine direkte Haftung der Betreiberin vorsehen, mindestens eine Klausel enthalten, die es der Bewilligungsbehörde ermöglicht, im Einzelfall den Abschluss einer Versicherung zu verlangen, welche dann den Regress des Staates absichert (so z. B. das belgische und das finnische Gesetz). In einzelnen Rechtsordnungen wird ausdrücklich vorgesehen, dass die Versicherungsgesellschaft oder die Bank jeweils von den Betreiberinnen unabhängig sein müssen (so z. B. Art. 6 Abs. 4 des luxemburgischen Raumfahrtgesetzes vom 15. Dezember 2020 und Art. 8 Abs. 1 des Weltraumgesetzes des Fürstentums Liechtenstein vom 3. Oktober 2023). In der Schweiz wird in vergleichbaren Gesetzen auf eine derartige Anforderung verzichtet (vgl. z. B. Art. 9 Abs. 1 KHG).

Geprüfte und verworfene Variante «generelle Versicherungspflicht für die gesamte Lebensdauer des Satelliten»

Es ist erwogen worden, die Betreiberinnen von Raumfahrtaktivitäten grundsätzlich zu verpflichten, eine Haftpflichtversicherung abzuschliessen. Nur im Fall eines Nachweises, dass bestimmte Aktivitäten mit geringen Risiken verbunden sind, wäre eine Betreiberin im Einzelfall von der Versicherungspflicht befreit worden. Nach Abklärungen mit der Versicherungsbranche hat sich jedoch gezeigt, dass die Haftpflichtrisiken in den meisten Fällen als äusserst gering eingeschätzt werden. Deshalb wäre die Einführung einer generellen Versicherungspflicht nicht gerechtfertigt. Vielmehr ist es angezeigt, eine Haftpflichtversicherung nur in jenen Einzelfällen zu verlangen, in denen sich tatsächlich erhöhte Risiken manifestieren.

Art. 28 Verfahren

Absatz 1

Die Haftungsregelung nach den Artikeln 23 und 24 gilt nur, wenn eine schweizerische (oder eine ausländische) Rechtsträgerin einen Schaden erlitten hat, der von einem Weltraumgegenstand verursacht worden ist, der im schweizerischen Weltraumregister eingetragen ist oder mit dem nach schweizerischem Recht bewilligungspflichtige Raumfahrtaktivitäten durchgeführt werden. Wird eine schweizerische Rechtsträgerin hingegen von einem Weltraumgegenstand geschädigt, für dessen Betrieb eine ausländische Bewilligung erteilt worden ist (bzw. hätte erteilt werden müssen) oder der in einem ausländischen Register registriert worden ist, so richtet sich die Haftung nach dem Haftungsübereinkommen oder nach einer allenfalls bestehenden (ausländischen) nationalen Haftungsregelung. In einem solchen Fall soll die geschädigte (schweizerische) Rechtsträgerin die Möglichkeit haben, der zuständigen Bundesbehörde den Antrag zu stellen, ein Verfahren nach Artikel VIII ff. des Haftungsübereinkommens einzuleiten.

Absatz 2

Die Behörde soll auf einen solchen Antrag eintreten, es sei denn, im ausländischen Staat bestehe eine Haftungsregelung, die mit dem schweizerischen Recht gleichwertig ist. In einem solchen Fall ist es zumutbar, den Antrag abzulehnen und die geschädigte Person zu veranlassen, den Schadenersatzanspruch nach dem ausländischen nationalen Recht geltend zu machen. Diese Beschränkung der Wahlfreiheit der geschädigten Person ist unbedenklich, zumal ihr das Haftungsübereinkommen ohnehin keinen Anspruch gegen den eigenen Staat verleiht, ein Schadenersatzverfahren nach dem Haftungsübereinkommen einzuleiten. Ist die geschädigte Person mit der Beurteilung der Gleichwertigkeit des ausländischen Rechts durch die zuständige Behörde nicht einverstanden, kann sie den Nichteintretens-Entscheid beim Bundesverwaltungsgericht anfechten.

Absätze 3 und 4

Wenn kein ausländischer Staat die fragliche Raumfahrtaktivität bewilligt hat, muss sich die zuständige Bundesbehörde an jene Staaten wenden, die als Startstaaten in Frage kommen (Abs. 3). Es kann indessen sein, dass die zuständige Bundesbehörde aus Opportunitätsgründen auf die Einleitung eines internationalen Schadenersatzverfahrens verzichten möchte. Dies kann z. B. bei geringfügigen Schäden der Fall sein, bei denen die Einleitung und Durchführung eines Verfahrens nach dem Haftungsübereinkommen mit unverhältnismässig hohen Kosten verbunden wäre und eine direkte Schadendeckung für den Bund günstiger wäre. In einem solchen Fall soll die zuständige Bundesbehörde den Schaden decken, den die schweizerische Rechtsträgerin erlitten hat. In einzelnen Fällen könnte sich die Einleitung eines Verfahrens nach dem Haftungsübereinkommen auch aus aussenpolitischen Gründen als inopportun erweisen. Deshalb soll es der zuständigen Bundesbehörde offenstehen, in einem solchen Fall den Schaden zu decken, statt aussenpolitisch unerwünschte Reaktionen zu provozieren (Abs. 4).

Absatz 5

Wenn der Bund aufgrund eines Verfahrens nach dem Haftungsübereinkommen einen Schadenersatz erhalten hat, muss er diesen an die geschädigte Rechtsträgerin weiterleiten. Er darf aber einen angemessenen Teil der Kosten, die für die Durchführung des Verfahrens nach dem Haftungsübereinkommen aufgelaufen sind, von der Schadenersatzsumme abziehen. Je nachdem, wie hoch der Schadenersatz ist, ist zu entscheiden, welchen Anteil der Verfahrenskosten auf den Geschädigten überwälzt werden kann.

Art. 29 Rückgriff

Diese Bestimmung betrifft im Gegensatz zu Artikel 28 Fälle, in denen Geschädigte mit Sitz oder Wohnsitz im Ausland ihren Heimtatstaat veranlasst haben, gegen die Schweiz ein Schadenersatzbegehren nach dem Haftungsübereinkommen einzuleiten.

Absätze 1–3

Muss der Bund aufgrund des völkerrechtlichen Verfahrens Schadenersatz leisten, so soll er auf die schadensverursachende Betreiberin oder gegebenenfalls auf ihre Versicherung Rückgriff nehmen können (Abs. 1). Dabei ist es kohärent, den Rückgriffsanspruch auf dieselben Höchstbeträge zu begrenzen wie für die direkte Betreiberhaftung (Abs. 2 und 3). Ob und wie weit der Bund im Einzelfall Rückgriff nimmt, ist ein Ermessensentscheid, bei dem die zuständige Behörde insbesondere prüfen wird, ob der Rückgriff dazu führen könnte, dass dem Bund infolge Konkurses der Betreiberin weitere Kosten entstehen (siehe dazu die Vorbemerkungen zu Art. 25 sowie unten, Erläuterungen zu Abs. 5).

Absatz 4

Wenn eine Betreiberin ihre Aktivitäten jedoch ohne Bewilligung oder aufgrund einer ausländischen Bewilligung durchführt, ist es gerechtfertigt, ihr gegenüber im Schadenfall den Rückgriff vollumfänglich geltend zu machen, weil der Bund in solchen Situationen keine oder nur ungenügende Möglichkeiten hat, im Rahmen der Aufsicht gegen Missstände einzuschreiten, welche die Haftungsrisiken nach dem Haftungsübereinkommen erhöhen.

Absatz 5

Bei der Ausübung des Rückgriffsrechts ist es überdies von zentraler Bedeutung, dass die zuständige Behörde in Absprache mit der Aufsichtsbehörde darauf achtet, dass die Raumfahrtaktivitäten der Betreiberin gesetzes- und bewilligungskonform weiterbetrieben oder allenfalls beendigt werden können. Sollte sich durch den ausgeführten Rückgriff des Bundes der Konkurs der Betreiberin abzeichnen und sollte sie nicht mehr in der Lage sein, ihre Satelliten zu kontrollieren oder zu steuern, so muss die Aufsichtsbehörde den Notfallplan nach Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe k aktiveren oder eine Ersatzmassnahme nach Artikel 35 Absatz 4 anordnen, um sicherzustellen, dass die Satelliten der Betreiberin keinen Schaden verursachen.

Art. 30 Aufsichtsbehörde

Nach Artikel 8 Absatz 1 und 43 RVOG hat der Bundesrat eine umfassende Organisationskompetenz.⁸¹ Er soll folglich in der Verordnung festlegen, welche Verwaltungseinheit (z. B. Bundesamt für XX, Staatssekretariat für YY) als Aufsichtsbehörde für Raumfahrtaktivitäten nach diesem Gesetz eingesetzt wird.⁸² Die Bestimmung ermöglicht es dem Bundesrat auch, für Raumfahrtaktivitäten militärischer Verwaltungseinheiten eine eigene Aufsichtsbehörde einzusetzen, wie dies z. B. bereits im Bereich der Militärluftfahrt der Fall ist (vgl. Art. 3 Abs. 2 LFG). Anzumerken ist, dass in einzelnen älteren Gesetzen die zuständige Aufsichtsbehörde direkt im Gesetz benannt wird, so etwa im LFG. Seit dem Inkrafttreten der RVOG-Revision vom 1. Februar 2003⁸³ wird jedoch generell auf die Festlegung solcher gesetzlicher Zuständigkeitsvorschriften verzichtet.

Geprüfte und verworfene Varianten «unabhängige Anstalt» und «Behördenkommission»

Geprüft wurden auch die Möglichkeiten einer unabhängigen Anstalt des Bundes sowie einer Eidgenössischen Raumfahrtkommission:

Mit der Auslagerung der Aufsicht an eine unabhängige Anstalt nach dem Muster der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA) könnte das für die Aufsicht erforderliche Fachwissen mit maximaler Unabhängigkeit konzentriert werden. Die Erteilung von Bewilligungen würde von der Aufsichtsbehörde gelöst, was jedoch dazu führen würde, dass neben der Aufsichtsanstalt (mit einem eigenen Verwaltungsrat und einer Geschäftsstelle, eigenem Personal und eigener Infrastruktur etc.) eine selbstständige Bewilligungsbehörde (ebenfalls mit eigenem Personal und Infrastruktur) geschaffen werden müsste. Diese Doppelspurigkeit würde die Vollzugsstrukturen für die Umsetzung des RFG unverhältnismässig aufblähen. Abgesehen davon ist die Trennung von Aufsicht und Bewilligungserteilung nicht zwingend. Im Hinblick darauf, dass die Raumfahrtindustrie gegenwärtig und in absehbarer Zukunft kaum die Grössenverhältnisse des Finanzmarktes erreichen dürfte, erscheint es nach Auffassung des Bundesrates nicht angebracht, für die Aufsicht über die Raumfahrtaktivitäten eine unabhängige Anstalt einzusetzen.

Nach dem Muster der ElCom oder der ComCom wäre es auch möglich, eine unabhängige Behördenkommission als Aufsichtsbehörde zu installieren. Diese müsste wohl von einer professionellen Geschäftsstelle unterstützt werden. Die Organisation dieser Geschäftsstelle und die Festlegung ihrer Aufgaben wäre Sache des Bundesrates. Im Ergebnis würde diese Geschäftsstelle so funktionieren wie ein Bundesamt. Welche Vorteile eine Kommissionsstruktur in diesem Fall hätte, ist für den Bundesrat nicht ersichtlich. Anders als in den Fällen der ElCom und der ComCom geht es bei einer Aufsichtsbehörde über die Raumfahrt nicht um marktregulierende Aufgaben, sondern um Aufgaben der wirtschaftspolizeilichen Aufsicht. Aus diesen Gründen hat der Bundesrat diese Option verworfen.

Art. 31 Aufgaben der Aufsichtsbehörde

Die Aufzählung der Aufgaben ist nicht abschliessend. Sie legt lediglich die zentralen Aufsichtstätigkeiten fest. An anderen Stellen überträgt das Gesetz der Aufsichtsbehörde weitere Kompetenzen oder Aufgaben, so z. B. betreffend die Amtshilfe. Zudem kann der Bundesrat der Aufsichtsbehörde weitere Aufgaben übertragen.

Buchstabe a

Die Prüfungspflicht erstreckt sich nicht nur auf die Bewilligung für Raumfahrtaktivitäten, sondern auch auf andere Bewilligungen, z. B. für die Übertragung einer Bewilligung. Dass die Aufsichtsbehörde bei der Prüfung von Gesuchen andere mitbetroffene Dienststellen einbeziehen muss, ergibt sich schon aus Artikel 14 f. RVOV und muss deshalb hier nicht festgehalten werden. Dass die Bewilligungen von der Aufsichtsbehörde (also nicht von einer eigenständigen Bewilligungsbehörde) erteilt werden, ist im Polizeirecht die Regel (vgl. z. B. die Aufsicht des BAV über die Eisenbahnen und die Erteilung von Sicherheitsgenehmigungen und Netzzugangsbewilligungen, Art. 8a und 8d des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957⁸⁴, ähnlich Art. 17 und 22 des Seilbahngesetzes vom 23. Juni 2006⁸⁵ betreffend Betriebsbewilligungen für Seilbahnen sowie Artikel 27 und 56 ff. LFG betreffend Betriebsbewilligung von kommerziellen Lufttransportunternehmen sowie Prüfung und Bescheinigung der Lufttüchtigkeit von Luftfahrzeugen). Es bestehen keine Gründe, von diesem Standardmodell im Raumfahrtbereich abzuweichen. Theoretisch denkbare Interessenkonflikte zwischen Bewilligungserteilung und Aufsicht⁸⁶ sind kaum zu erwarten. Wenn sie sich im Lauf der Zeit doch manifestieren sollten, wird der Bundesrat in der Verordnung vorsehen, dass die Erteilung von Bewilligungen und die Ausübung der Aufsicht innerhalb der Behörde auf verschiedene Verwaltungszweige aufgeteilt werden. Anzumerken ist, dass auch in Fällen, in denen eine unabhängige Aufsichtsbehörde besteht, die Bewilligungserteilung nicht von der Aufsicht getrennt wird (vgl. z. B. die Bewilligungserteilung durch die FINMA für Banken, Art. 3 BankG und für andere Finanzmarktinfrastrukturen, Art. 4 FinfraG, obwohl die FINMA diese Akteure des Finanzmarkts beaufsichtigt und überdies den Finanzmarkt auch mit Verordnungen, Richtlinien und dergleichen reguliert, vgl. Art. 5 ff. FINMAG).

Buchstabe b

Das Zustimmungserfordernis für den Beizug eines Drittunternehmens gilt auch, wenn das Drittunternehmen seinen Geschäftssitz oder das operationelle Geschäftszentrum im Ausland hat. Dass die Aufsichtsbehörde dessen Geeignetheit nach Artikel 14 prüft, stellt noch keinen verbotenen Hoheitsakt auf ausländischem Territorium dar.

Buchstabe c

Die laufende Aufsicht über die bewilligten Tätigkeiten ist eine anspruchsvolle Aufgabe. Es ist denkbar, dass die Aufsichtsbehörde einzelne Aufsichtsaufgaben auf eine geeignete nationale oder internationale Institution überträgt. Das könnte z. B. ein technisches Institut mit den erforderlichen Ressourcen sein (vgl. dazu Art. 33 und 52 Abs. 2 Bst. e).

Zur Aufsicht über Drittunternehmen: Die beigezogenen Drittunternehmen sind zwar keine Bewilligungsträgerinnen, werden aber verpflichtet, die Bewilligungsauflagen einzuhalten (Art. 14 Abs. 2). Daher ist es zulässig, dass auch sie einer uneingeschränkten Aufsicht unterliegen.

Buchstabe d

Um eine Zahlungsunfähigkeit der Betreiberin zu vermeiden, ist es wichtig, dass die Aufsichtsbehörde rechtzeitig eingreift und eine Aktivierung der Notfallplanung anordnet.

Buchstabe e

Die Aufsichtsbehörde als Verwaltungseinheit soll im Interesse der Kohärenz auch zuständig sein, um Bundesratsgeschäfte vorzubereiten, welche sich auf dieses Gesetz beziehen. Zu denken ist namentlich an Revisionen des RFG und der dazugehörigen Verordnung.

Art. 32 Informationspflicht und Mitwirkungspflicht

Hat eine Betreiberin oder ein beigezogenes Drittunternehmen den Geschäftssitz oder das operationelle Geschäftszentrum im Ausland, so muss die Aufsichtsbehörde die Informationsbeschaffung unter Umständen auf dem Amtshilfeweg durchsetzen (siehe dazu unten Art. 53). Bei inländischen Betreibern und Drittunternehmen könnte sie die Informationsbeschaffung gestützt auf eine Verfügung mit dem sogenannten unmittelbaren Verwaltungszwang durchsetzen (vgl. dazu Art. 41 Abs. 1 Bst. b, Abs. 2 und 3 VwVG).

Art. 33 Beizug von Sachverständigen

Es ist davon auszugehen, dass die Aufsichtsbehörde bei ihrer Tätigkeit in manchen Fällen auf einschlägiges Expertenwissen angewiesen ist, z. B. für die Beurteilung der Sicherheit oder der Umweltverträglichkeit eines Weltraumgegenstandes. Dabei muss sie in der Regel rasch handeln können, sei es bei der Prüfung von Bewilligungsgesuchen oder bei der laufenden Ausübung der Aufsicht. Eine allenfalls nach dem Bundesgesetz vom 21. Juni 2019⁸⁷ über das öffentliche Beschaffungswesen BöB) notwendige Ausschreibung von Expertenmandaten würde dieser Anforderung zuwiderlaufen. Deshalb ist es angezeigt, die Anwendung des BöB auf solche Expertenmandate auszuschliessen. Die Expertenmandate müssen konkrete Prüfaufträge enthalten. Es kann nicht darum gehen, einfach eine summarische Beurteilung eines Gesuchs anzufordern. Unter Umständen kann es angezeigt sein, für die Beurteilung bestimmter Fragen eine internationale Organisation wie die Europäische Weltraumorganisation ESA beizuziehen. Beauftragte Sachverständige bzw. Organisationen mit Sitz in der Schweiz unterliegen dem Amtsgeheimnis nach Artikel 320 des Strafgesetzbuches (StGB)⁸⁸. Haben solche Beauftragte ihren Sitz oder Wohnsitz im Ausland, so ist die Geheimhaltung im Vertrag mit dem Beauftragten sicherzustellen.

Neben den in Artikel 33 vorgesehenen Prüfaufträgen wird die Aufsichtsbehörde zur Klärung von Fragen grundsätzlicher Natur auch die Erstellung von Gutachten in Auftrag geben. Für die Erteilung solcher Aufträge ist jedoch keine gesetzliche Grundlage notwendig und eine Ausnahme von der Anwendung des BöB wäre hierfür nicht gerechtfertigt.

Art. 34 Massnahmen

Absatz 1

In der Bewilligung wird der Betreiberin eine Frist gesetzt, innert welcher sie die Raumfahrtaktivitäten aufnehmen muss (Art. 11 Abs. 1 Bst. c). Wird diese Frist nicht eingehalten, so kann die Aufsichtsbehörde die Bewilligung widerrufen. Ihr wird dabei bewusst ein Ermessen eingeräumt. Gibt es gute Gründe für eine Verzögerung, kann sie dem mit einer Anpassung der Bewilligung Rechnung tragen (Art. 36).

Absätze 2 und 3

Stellt die Aufsichtsbehörde im Rahmen der laufenden Aufsicht fest, dass die Raumfahrtaktivitäten nicht pflichtgemäss durchgeführt werden, so erteilt sie der Betreiberin die erforderlichen Weisungen und setzt ihr eine Frist, um den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen. Dass die Behörde bei der Fristansetzung die Betreiberin zuerst anhören muss, ergibt sich aus Artikel 30 VwVG. Liegt die Pflichtverletzung auf Seiten eines beigezogenen Drittunternehmens, so muss die Betreiberin gemäss den Weisungen der Aufsichtsbehörde innert der gesetzten Frist dafür sorgen, dass das Drittunternehmen seine Pflichten erfüllt. Gelingt dies nicht, muss die Betreiberin die Zusammenarbeit mit dem Drittunternehmen beenden (vgl. Art. 14 Abs. 3). Mit der Sanktionsdrohung wird der Druck erhöht, dass die Betreiberin den rechtswidrigen Zustand beseitigt (Abs. 3).

Absatz 4

Im Fall eines drohenden Konkurses der Betreiberin wird die Aufsichtsbehörde anordnen, dass gegebenenfalls die finanzielle Notfallplanung aktiviert wird, damit der sichere Betrieb der bewilligten Raumfahrtaktivität gewährleistet bleibt.

Absatz 5

Im Sinne der sogenannten polizeilichen Generalklausel muss die Aufsichtsbehörde ermächtigt werden, bei unmittelbarer Gefährdung von Leib und Leben, von nationalen Sicherheitsinteressen und der Umwelt Sofortmassnahmen anzuordnen. Bei solchen dringlichen Anordnungen muss die Betreiberin nicht zuvor angehört werden (vgl. Art. 30 Abs. 2 Bst. e VwVG). In erster Linie wird sich die Aufsichtsbehörde auch in solchen Dringlichkeitssituationen an die Betreiberin wenden und von ihr verlangen, dass sie die erforderlichen Sofortmassnahmen trifft. Ist dies aufgrund der Umstände nicht möglich oder bleibt die Intervention erfolglos, so kann die Aufsichtsbehörde anordnen, dass eine andere Betreiberin unverzüglich die erforderlichen Sofortmassnahmen trifft oder eine andere Verwaltungseinheit oder eine geeignete internationale Organisation darum ersuchen. Als geeignete internationale Organisation käme etwa die ESA in Frage.

Art. 35 Entzug der Bewilligung

Absatz 1

Buchstaben a und b

Die beiden hier aufgeführten Gründe, eine Raumfahrtbewilligung zu entziehen, betreffen Situationen, in denen die Anforderungen, die nach anderen Gesetzen bestehen, nicht oder nicht mehr erfüllt werden. Es ergibt keinen Sinn, die Raumfahrtbewilligung aufrechtzuerhalten, wenn erstellt ist, dass die erforderlichen Frequenznutzungsrechte verweigert oder entzogen worden sind (Bst. a) oder wenn die Weltraumaktivitäten auf dem Weltraumgegenstand in rechtswidriger Weise durchgeführt werden (Bst. b). In beiden Fällen muss aber vorab die für die Frequenznutzung bzw. für die fragliche Weltraumaktivität zuständige Aufsichtsbehörde gegenüber der Nutzerin des Weltraumgegenstandes intervenieren. Wenn etwa das BAKOM feststellt, dass ein Satellit Störungen des Fernmeldeverkehrs verursacht,⁸⁹ muss es gestützt auf Artikel 34 und 58 des FMG das dafür verantwortliche Unternehmen verpflichten, die Störung zu beheben. Wird die Störung nicht behoben, so kann das BAKOM die entsprechenden Frequenznutzungsrechte entziehen. In einem solchen Fall wird es der Raumfahrt-Aufsichtsbehörde im Rahmen der Amtshilfe (Art. 53 Abs. 2) nahelegen, die raumfahrtrechtliche Bewilligung ebenfalls zu entziehen oder eine Ersatzmassnahme zu treffen. Ebenso wird eine für bestimmte Weltraumaktivitäten zuständige Aufsichtsbehörde vorgehen, wenn sie feststellt, dass die hierfür anwendbaren Vorschriften verletzt werden und die Pflichtwidrigkeit trotz aufsichtsrechtlicher Interventionen andauert. Eine Bewilligung wird ausserdem zu entziehen sein, wenn im Nachhinein festgestellt wird, dass keine Ausfuhrbewilligung vorliegt oder Sanktionsbestimmungen Anwendung finden.

Buchstabe c

Bei der Sitzverlegung einer schweizerischen Betreiberin in einen ausländischen Staat kann es sich aufdrängen, die schweizerische Bewilligung zu entziehen. Dabei muss man auf die Umstände des Einzelfalls Rücksicht nehmen. Anerkennt der ausländische Staat aufgrund eines Gleichwertigkeitsbeschlusses die schweizerische Bewilligung, so wäre der Entzug der Bewilligung nicht gerechtfertigt. Hingegen wäre der Entzug richtig, wenn der ausländische Staat mangels Anerkennung der schweizerischen Bewilligung der Betreiberin eine Bewilligung nach eigenem Recht erteilt. Besteht im Staat, in den die schweizerische Betreiberin ihren Sitz verlegt, gar keine Bewilligungspflicht und werden die Raumfahrtaktivitäten dort nicht beaufsichtigt, wird aufgrund einer Risikobeurteilung zu entscheiden sein, ob die schweizerische Bewilligung aufrechterhalten werden soll. In diesem Fall müsste die Aufsichtsbehörde die Raumfahrtaktivitäten weiterhin beaufsichtigen und sich dabei soweit nötig auf die Amtshilfe (Art. 53) stützen müssen; gegebenenfalls wird sie versuchen, die Modalitäten der Amtshilfe mit dem betreffenden Staat zu vereinbaren (vgl. dazu Art. 52 Abs. 2 Bst. c).

Absätze 2–4

Diese Bestimmungen regeln den Entzug der Bewilligung, wenn sich herausstellt, dass eine Betreiberin nach der Anordnung von Massnahmen nach Artikel 34 Absätze 1–4 nicht mehr in der Lage oder nicht willens ist, eine pflichtgemässe Durchführung ihrer Raumfahrtaktivitäten sicherzustellen. Dabei wird stichwortartig folgende Kaskadenordnung vorgesehen:

• – Pflicht zur vertraglichen Übertragung der Raumfahrtaktivitäten auf eine andere Betreiberin (Abs. 2);

• – Pflicht zur Beendigung der Raumfahrtaktivitäten durch die Betreiberin (Abs. 3);

• – Verpflichtung einer anderen Betreiberin bzw. Ersuchen einer anderen Verwaltungseinheit oder geeigneten internationalen Organisation, die Raumfahrtaktivitäten der ursprünglichen Betreiberin zu beendigen (Abs. 4).

Im belgischen Gesetz wird als Alternative zum Bewilligungsentzug für solche Fälle eine Suspendierung vorgesehen. Dieses Instrument ergibt aber im vorliegenden Zusammenhang wenig Sinn, denn auch während der Suspendierung hätte die Bewilligungsträgerin keine Basis mehr für die Durchführung ihrer Raumfahrtaktivitäten, und dies müsste die Aufsichtsbehörde dazu veranlassen, während der Geltungsdauer der Suspendierung für Ersatzmassnahmen zu sorgen. Dies würde zu unnötigen Umtrieben führen. Man kann davon ausgehen, dass die Aufsichtsbehörde im Fall, dass sie Pflichtwidrigkeiten feststellt, zuerst alles unternehmen wird, die Betreiberin dazu zu bringen, die Rechtmässigkeit selber (unter Umständen mit Unterstützung eines beigezogenen Drittunternehmens) wiederherzustellen. Wenn dies nicht gelingt, ist es auch für eine Suspendierung zu spät und die Bewilligung muss entzogen werden.

Absatz 5

Beim Widerruf oder beim Entzug einer Bewilligung stellt sich regelmässig die Frage, ob das betroffene Unternehmen für den daraus erwachsenden Schaden eine Entschädigung verlangen kann. Im Vordergrund stehen dabei die allenfalls nicht amortisierbaren Investitionen.⁹⁰ Nach dem Grundsatz, dass polizeirechtlich motivierte Beschränkungen der Wirtschaftsfreiheit und des Eigentums entschädigungslos zu tragen sind,⁹¹ ist eine Entschädigungspflicht (unter dem Titel der materiellen Enteignung) in der Regel zu verneinen. Um Rechtsstreitigkeiten darüber zu vermeiden, ist es ratsam, den Grundsatz der Entschädigungslosigkeit gesetzlich festzuschreiben. Dieser Grundsatz ist auch deshalb gerechtfertigt, weil er vorliegend auf die Fälle pflichtwidrigen Verhaltens beschränkt wird. Liegt der Grund für einen Widerruf oder Entzug der Bewilligung auf Seiten der Aufsichtsbehörde, beispielsweise, weil sie im Bewilligungsverfahren unter Umständen einen wichtigen Aspekt nicht rechtzeitig in Betracht gezogen hat, so kommt eine Entschädigung wegen materieller Enteignung in Frage, wenn die Bewilligung aufgrund der neuen Sachlage entzogen werden muss.

Art. 36 Anpassung der Bewilligung

Die Bewilligung muss bei wesentlich geänderten Verhältnissen angepasst werden können. Je nach Konstellation kann dies im Interesse der Betreiberin liegen, z. B. dann, wenn sie der Meinung ist, eine Bewilligungsauflage sei nicht mehr notwendig, oder wenn es darum geht, eine neue Nutzung des Weltraumgegenstandes zuzulassen. Deshalb soll sie bei wesentlich geänderten Verhältnissen das Recht haben, eine Anpassung der Bewilligung zu verlangen (Bst. a). Das dänische Gesetz stellt auch Anpassungen, die von der Aufsichtsbehörde ausgehen und die Gewährleistung eines sicheren und rechtmässigen Betriebs betreffen (Bst. b), unter den Vorbehalt geänderter Verhältnisse. Davon ist abzuraten. Es kann nämlich durchaus sein, dass die Aufsichtsbehörde erst nachträglich merkt, dass sie bei der Bewilligungserteilung einem an sich bereits bekannten Sicherheits- oder Umweltaspekt nicht genügend Rechnung getragen hat. Auch in einem solchen Fall soll es ihr möglich sein, nachträglich das Erforderliche anzuordnen, um die Gefährdung eines sicheren und rechtmässigen Betriebs der Aktivitäten zu beheben.

Art. 37 Untersuchung von Unfällen und schweren Vorfällen

Sollte sich aufgrund von Raumfahrtaktivitäten ein Unfall oder ein schwerer Vorfall ereignen, müssen die Umstände, der Verlauf und die Ursache des Unfalls und der schweren Vorfälle untersucht werden. Hierfür soll der Bundesrat eine geeignete Organisation zur Durchführung der Untersuchung beauftragen können. Der Auftrag kann im Einzelfall oder generell-abstrakt in der Verordnung erteilt werden. Zu Beginn der Geltungsdauer des Gesetzes wird es wohl eher um Einzelfall-Zuweisungen gehen. Für die Erteilung solcher Aufträge ist das BöB nicht anwendbar (Abs. 3). Sofern Verfahrensvorschriften nötig sind, wird der Bundesrat sie in der Verordnung vorsehen. Ebenso wird er regeln, wie die anfallenden Kosten zu decken sind (Abs. 4). Für die Kostendeckung kann sich der Bundesrat an Artikel 26a LFG orientieren. Diese Bestimmung sieht vor, dass ein Teil der Kosten dem Verursacher des Schadens auferlegt werden können, dass die Bergungskosten dem Luftfahrzeughalter (in der Raumfahrt wohl der Betreiberin) auferlegt werden und dass der Kanton, auf dessen Gebiet die Unfallstelle liegt, die Kosten für die Überwachung der Unfallstelle trägt.

Art. 38 Rechtsschutz

Verfügungen der Aufsichtsbehörde unterliegen der Beschwerde nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesverwaltungsrechtspflege (Abs. 1). In Absatz 2 wird vorgesehen, dass die Aufsichtsbehörde die aufschiebende Wirkung einer Beschwerde im Einzelfall unter bestimmten Voraussetzungen entziehen kann. Erlässt die Aufsichtsbehörde nach Artikel 34 Absatz 5 eine dringliche Anordnung, so wird die aufschiebende Wirkung per Gesetz entzogen und kann auch durch das Gericht nicht wiederhergestellt werden (Abs. 3). Diese strenge Lösung ist in jenen Fällen, bei denen die Sicherheit oberste Priorität hat, gerechtfertigt.

Art. 39 Raumfahrtaktivitäten ziviler Verwaltungseinheiten

Vorbemerkungen

Möchte eine zivile zentrale oder dezentrale Verwaltungseinheit oder eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes für die Erfüllung ihrer Aufgabe in eigener Regie einen Satelliten betreiben, so stellt sich die Frage, ob sie dafür auch eine Bewilligung der Aufsichtsbehörde benötigt. Ob eine solche Verwaltungseinheit überhaupt eine Raumfahrtaktivität durchführen darf, ist nach der für sie anwendbaren materiellen Gesetzgebung zu beurteilen. Hauptkriterium ist, ob die fragliche Raumfahrtaktivität dazu dient, dass die fragliche Einheit ihre Aufgaben rationell erfüllen kann. In diesem Fall wäre die Raumfahrtaktivität als administrative Hilfstätigkeit zu betrachten, für die es keine gesetzliche Grundlage braucht.⁹² Denkbar wäre z. B., dass die swisstopo für ihre Aufgaben nach dem Geoinformationsgesetz und der Landesvermessungsverordnung vom 21. Mai 2008⁹³ (LVV) einen Satelliten betreiben will. Zwischen Bundesbehörden können indessen keine Bewilligungen erteilt werden, da sie demselben Gemeinwesen (Bund) angehören und einander verwaltungshierarchisch gleichgestellt sind. Eine Ausnahme von diesem Prinzip gibt es im Fernmelderecht. Staatliche Nutzer von Frequenzen unterliegen denselben Regeln der Frequenzzuweisung wie private Frequenznutzer.

Absätze 1 und 2

Der Entwurf sieht eine sinngemässe Lösung vor, indem er vorsieht, dass die Aufsichtsbehörde einem entsprechenden Vorhaben zustimmen muss (Abs. 1). Für die Zustimmung sollen die Bewilligungsvoraussetzungen grundsätzlich sinngemäss gelten; ausgenommen sind der Abschluss einer Haftpflichtversicherung⁹⁴ und die Vorlage einer finanziellen Notfallplanung (Abs. 2). Für Raumfahrtaktivitäten einer militärischen Verwaltungseinheit soll das Gesetz (wie das LFG im Bereich der Luftfahrt, Art. 106 Abs. 2 LFG) grundsätzlich nicht gelten. Der Bundesrat kann jedoch wesentliche Elemente für anwendbar erklären (siehe sogleich Art. 40).

Absätze 3–5

Sollte die Aufsichtsbehörde in einem Einzelfall ihre Zustimmung verweigern, kann nicht ein ordentliches Rechtsschutzverfahren stattfinden, weil Bundesbehörden als Angehörige desselben Gemeinwesens nicht gegeneinander Beschwerde führen können. Stattdessen soll in einem solchen Fall ein Eskalationsverfahren stattfinden, das beim Bundesrat endet, sofern die gesuchstellende Verwaltungseinheit und die Aufsichtsbehörde nicht demselben Departement angehören (Abs. 3)⁹⁵. Dasselbe muss gelten für allfällige Anordnungen der Aufsichtsbehörde gegenüber einer betreffenden Verwaltungseinheit (Abs. 4 und 5). Zu betonen ist, dass das Gesagte nicht gilt, wenn es um rechtlich verselbstständigte Einheiten geht, die der Bund kapital- und stimmenmässig beherrscht (z. B. RUAG Holding oder RUAG International, Post, SBB und Swisscom). Solche Einheiten unterliegen der ordentlichen Bewilligungspflicht und Aufsicht.

Anzumerken ist, dass für Bundesprogramme die Erklärung europäischer Regierungen über die Phase des Einsatzes der Träger Ariane, Vega und Sojus vom Raumfahrtzentrum Guayana aus⁹⁶ zu beachten sein wird. Diese für die beteiligten Staaten verbindliche Erklärung ist 2017 und 2025 revidiert worden. Die Schweiz hat den revidierten Text unterzeichnet und wird die Ratifikation im 2026 notifizieren. Die revidierte Fassung tritt in Kraft, wenn eine genügende Anzahl von Ratifikationen vorliegt.

Art. 40 Raumfahrtaktivitäten militärischer Verwaltungseinheiten

Für militärische und sicherheitspolitische Raumfahrtaktivitäten soll das RFG unter Vorbehalt der Haftungsregelung in Artikel 41 zwar grundsätzlich nicht gelten, doch soll der Bundesrat jene Teile des RFG (unter Umständen mit gewissen Anpassungen) für anwendbar erklären, die für das Erreichen der Sicherheits-, Umwelt- und Nachhaltigkeitsziele wesentlich sind.

Art. 41 Haftung

Verwaltungseinheiten nach Artikel 39 Absatz 1 und 40 Absatz 1 haften für allfällige Schäden, die durch ihre Tätigkeit verursacht werden, grundsätzlich nach dem Verantwortlichkeitsgesetz (vgl. Art. 1, 3 ff. und 19 des Verantwortlichkeitsgesetzes vom 14. März 1958⁹⁷ [VG]).⁹⁸ Dieses Haftungsregime wäre im vorliegenden Zusammenhang jedoch aus den folgenden Gründen nicht sachgerecht: Die Haftung nach dem VG setzt mit dem Kriterium der «Widerrechtlichkeit» der schädigenden Handlung eine hohe Hürde,⁹⁹ die nach dem Haftungsübereinkommen für die Staatshaftung nicht gilt. Daher soll sich die Haftung «bundeseigener» Betreiber (auch des militärischen Sektors) von Raumfahrtaktivitäten materiellrechtlich nach dem RFG richten.¹⁰⁰ Nur das Verfahren soll sich nach dem VG richten, wenn eine Raumfahrtaktivität als Erfüllung einer Bundesaufgabe zu betrachten ist.

Art. 42 Aufgaben der Aufsichtsbehörde

Mit dem Übereinkommen über die Registrierung von in den Weltraum gestarteten Gegenständen (Registrierungsübereinkommen) hat sich die Schweiz verpflichtet, ein nationales Register für Weltraumgegenstände einzuführen. Die wichtigsten Bestimmungen dazu sind auf Gesetzesstufe zu verankern. Die direkt anwendbaren Bestimmungen des Registrierungsübereinkommens, z. B. Artikel II, III, VI und VII, müssen hingegen nicht umgesetzt werden. Es ist naheliegend, die Führung des Registers der Aufsichtsbehörde zu übertragen. Sie soll dem EDA auch Antrag stellen, damit dieses die vom Registrierungsübereinkommen geforderten Informationen an die UNO-Generalsekretärin oder den UNO-Generalsekretär übermittelt.

Art. 43 Registereinträge

In das schweizerische Weltraumregister werden jene Weltraumgegenstände eingetragen, für deren Betrieb die Schweiz eine Bewilligung erteilt hat (Abs. 1). Diese werden von Amtes wegen in das Register eingetragen. Es ist nicht notwendig, dazu eine bestimmte Frist vorzusehen. Betreffend den Inhalt des Registers (Abs. 2) ist Artikel IV Absatz 1 des Registrierungsübereinkommens ausreichend präzis formuliert, sodass ohne weiteres darauf verwiesen werden kann. In der Verordnung (Abs. 3) wird der Bundesrat eine vollständige Liste der Informationen festlegen und dabei auch die UNO-Resolution A/RES/62/101 und weitere einschlägige Regelwerke der UNO¹⁰¹ berücksichtigen. Betreffend Umlaufbahnen wird er die Einträge im MIFR übernehmen.

Art.44 Änderung von Registereinträgen

Änderungen am Register sind von Amtes wegen vorzunehmen. Die Löschung betrifft den Fall, dass sich ein Weltraumgegenstand endgültig nicht mehr im Weltraum befindet. Wird ein Satellit hingegen auf eine «Friedhofposition» befördert, so wird der Eintrag entsprechend korrigiert. Eine solche Änderung ist der Generalsekretärin oder dem Generalsekretär der Vereinten Nationen entsprechend mitzuteilen.

Art. 45 Einsichtnahme

Das Register soll alle relevanten Daten enthalten. Das können unter Umständen auch Daten sein, die dem Geschäftsgeheimnis unterliegen oder an denen z. B. aus sicherheitspolitischen Gründen ein Geheimhaltungsinteresse besteht. Deshalb soll das Register nicht generell öffentlich sein. Vielmehr soll der Bundesrat in der Verordnung festlegen, welche Registereinträge öffentlich zugänglich sind und auf welchem Weg man in das Register Einsicht nehmen kann.

Art. 46 Gebührenpflicht

Es ist üblich, für einzelne Leistungen der Verwaltung, die nicht der Allgemeinheit zugutekommen, Gebühren zu erheben. Dabei gelten das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip. Dies bedeutet, dass die Gebühreneinnahmen insgesamt nicht höher sein dürfen als die Kosten für die verrechneten Leistungen und dass jede Gebühr im Einzelfall in einem angemessenen Verhältnis zur erbrachten Leistung steht. Die Gebühr für einzelne Kontrolltätigkeiten (Bst. b) wird gegebenenfalls noch mit einer Kostenüberbindung für Ersatzmassnahmen nach Artikel 34 Absatz 5 und Artikel 35 Absatz 4 ergänzt. Wie in Ziffer 1.2.4 erwähnt, wird bewusst auf die Erhebung einer pauschalen Aufsichtsabgabe verzichtet.

Art. 47 Gebührenansätze

Der Bundesrat wird die Gebührenansätze in der Verordnung festlegen. Dafür bestehen verschiedene Möglichkeiten (z. B. fixe Beträge für bestimmte Leistungen oder variable Beträge, die nach Zeitaufwand bemessen werden, usw.). Bei der Festlegung der Gebührenansätze wird der Bundesrat auch darauf achten, ein international konkurrenzfähiges Gebührenregime zu erreichen. Gestützt auf Artikel 46a Absatz 4 RVOG wird der Bundesrat Ausnahmen von der Gebührenerhebung vorsehen können, soweit dies durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt ist. Diese Bestimmung ermöglicht es auch, für gemeinnützige oder anderweitig im öffentlichen Interesse tätige Organisationen Gebührenermässigungen vorzusehen.

Art. 48 Auslagen

Prüfaufträge und Gutachten sind keine Leistungen der Verwaltung, verursachen aber jeweils Fremdkosten. Diese können deshalb ganz oder teilweise als Auslagen in Rechnung gestellt werden (Abs. 1). Eine nur teilweise Überwälzung von Auslagen fällt namentlich in Betracht, wenn eine Expertise neue Erkenntnisse enthält, die auch von späteren Gesuchstellerinnen (und von der Aufsichtsbehörde) genutzt werden können. In einem solchen Fall wäre es stossend, die gesamten Kosten jener Gesuchstellerin anzulasten, deren Gesuch die Expertise veranlasst hat. In der Verordnung wird dies entsprechend vorzusehen sein.

Es kann sein, dass ein Prüfauftrag oder ein Gutachten gemäss der Offerte der beigezogenen Organisation oder der beigezogenen Fachperson bedeutende Kosten verursachen wird. In einem solchen Fall soll die Gesuchstellerin die Gelegenheit erhalten, das Gesuch zurückzuziehen und die erforderlichen Prüfungen allenfalls selber in Auftrag zu geben (Abs. 2). Es steht ihr frei, später ein überarbeitetes Gesuch mit den erforderlichen technischen Unterlagen einzureichen. Beim Erlass der Verordnung wird zu prüfen sein, ob es angezeigt ist, für die Informationspflicht der Aufsichtsbehörde einen Mindestbetrag festzulegen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Kosten jeweils im Verhältnis zu jenen Kosten zu beurteilen sind, welche die geplante Raumfahrtaktivität der Betreiberin verursachen wird.

Art. 49 Verwaltungssanktionen

Vorbemerkungen: Pekuniäre Verwaltungssanktionen finden sich häufig in Erlassen der sog. Wirtschaftsaufsicht.¹⁰² Sie unterscheiden sich von Strafbestimmungen durch folgende Merkmale: Adressiert werden ausschliesslich Unternehmen, nicht natürliche Personen. Solche Verwaltungssanktionen werden grundsätzlich verschuldensunabhängig verhängt¹⁰³; dem Unternehmen muss aber immerhin die Verletzung einer objektiven Sorgfaltspflicht nachgewiesen werden («Organisationsverschulden»; dieses ergibt sich jedoch nach der Rechtsprechung bereits aus einem nachweisbar rechtswidrigen Verhalten¹⁰⁴). Verwaltungssanktionen sind rechtlich keine Strafurteile, sondern Verfügungen und werden deshalb nach dem VwVG verhängt. Dabei sind die Vorschriften des VwVG aber unter Berücksichtigung der strafprozessualen Garantien gemäss BV und der Konvention vom 4. November 1950¹⁰⁵ zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) auszulegen.¹⁰⁶ Gegenüber Unternehmen mit Sitz im Ausland können Verwaltungssanktionen nur auf dem Weg der Amtshilfe verhängt werden.

Absatz 1

Die Sanktionsdrohung (10 % des Jahresumsatzes) entspricht einem weit verbreiteten Modell (vgl. z. B. Art. 60 FMG, Art. 90 des Radio- und Fernsehgesetzes vom 24. März 2006¹⁰⁷ [RTVG] oder Art. 25 des Postgesetzes vom 17. Dezember 2010¹⁰⁸ [PG]). Sie ermöglicht es, kommerziell erfolgreichen, aber rechtswidrigen Praktiken nachträglich den wirtschaftlichen Erfolg zu entziehen und damit einen Anreiz zu einem rechtskonformen Verhalten zu setzen. Erfasst werden hier Betreiberinnen im Sinn der Definition nach Artikel 3 Buchstabe d, also auch Personengesamtheiten ohne Rechtspersönlichkeit.

Der erste Sanktionstatbestand betrifft Betreiberinnen, die ihre Aktivitäten ohne die erforderliche Bewilligung durchführen oder weiterführen, obwohl sie mangels Antrags auf Erteilung einer schweizerischen Bewilligung dazu verpflichtet wurden, die Aktivitäten zu beendigen. Auch eine Betreiberin, die Raumfahrtaktivitäten im Widerspruch zu Artikel 21 von einer ausländischen Betreiberin übernimmt, fällt unter diese Sanktionsdrohung, wenn sie die Tätigkeit ohne schweizerische Bewilligung durchführt. Die Schweiz wird sich in einem solchen Fall zwar nicht als Startstaat betrachten, doch aufgrund ihrer potenziellen völkerrechtlichen Verantwortung ist sie befugt und verpflichtet, gegen rechtswidrige Zustände einzuschreiten. Die allfällige Sanktionierung der ursprünglichen Betreiberin richtet sich nach dem anwendbaren ausländischen Recht (Bst. a).

Der zweite Sanktionstatbestand (Bst. b) enthält eine Generalklausel für schwerwiegende Pflichtverstösse. Mit den «Rechtsvorschriften» sind auch Verordnungsbestimmungen erfasst, welche die Betreiberinnen unter Umständen zur Umsetzung internationaler Empfehlungen und Normen verpflichten. Sachlich muss es aber immer um die Sicherheit von Raumfahrtaktivitäten oder um die Begrenzung von Umweltbelastungen und die Vermeidung von Raumfahrtrückständen gehen. Dass dabei auch beigezogene Drittunternehmen sanktioniert werden können, ist mit Blick auf deren u. U. wichtigen sicherheitsrelevanten Funktionen folgerichtig.

Schliesslich sollen auch Betreiberinnen erfasst werden, welche die Vorschriften über den Beizug von Drittunternehmen oder die Übertragung von Raumfahrtaktivitäten missachten (Bst. c). Eine Sanktion wird namentlich in Betracht fallen, wenn eine Betreiberin das Verbot der Aufsichtsbehörde nach Artikel 18 missachtet, die Aktivitäten auf eine ausländische Betreiberin zu übertragen, weil der ausländische Staat den Abschluss eines Staatsvertrags verweigert.

Absatz 2

Es wäre zwar denkbar, leichtere Rechtsverstösse statt mit Verwaltungssanktionen mit einer verwaltungsstrafrechtlichen Busse zu ahnden. Dies würde das Sanktionensystem jedoch erheblich komplizieren. Der Vorteil der vorgeschlagenen Lösung liegt darin, dass für alle Sanktionen dasselbe Verfahren angewendet wird. Betreffend Buchstaben b–d ist es bedeutsam, dass man bei derartigen Melde-, Nachweis- und Mitwirkungspflichten nicht nur die Unterlassung bzw. Verweigerung sanktionieren kann, sondern auch die Erteilung wahrheitswidriger oder unvollständiger Informationen.

Absatz 3

Bei der Bemessung einer Sanktion soll neben der Schwere des Verstosses auch die finanzielle Leistungsfähigkeit des Unternehmens berücksichtigt werden. Dies ist vor allem mit Blick darauf bedeutsam, dass die Aufsichtsbehörde unter Umständen kein Interesse daran hat, ein Unternehmen mit einer Sanktion in den Konkurs zu treiben und dann für Ersatzmassnahmen sorgen zu müssen.

Absatz 4

Im Sinne einer positiven Sicherheitskultur («positive safety culture»¹⁰⁹) sollte von einer Sanktionierung abgesehen werden, wenn ein einmaliger leichter Pflichtverstoss weder die Sicherheit von Raumfahrtaktivitäten gefährdet noch zu einer Umweltbelastung oder zum Entstehen von Raumfahrtrückständen geführt hat.

Absatz 5

Das geltende allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht enthält keine ausdrücklichen Bestimmungen über die Verjährung der «Verfolgbarkeit» von Handlungen oder Unterlassungen, für die Verwaltungssanktionen ausgesprochen werden können. Deshalb soll hierfür eine Frist von vier Jahren festgelegt werden, sodass für die Betreiberinnen eine gewisse Rechtssicherheit besteht. Die Frist entspricht jener für die Verjährung verwaltungsstrafrechtlicher Übertretungen (vgl. Art. 11 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. März 1974¹¹⁰ über das Verwaltungsstrafrecht).

Absatz 6

Gemäss Artikel 6 Absatz 1 EMRK sind Urteile öffentlich zu verkünden. Erstinstanzliche Verfügungen über Verwaltungssanktionen werden von diesem Gebot zwar nicht erfasst, doch ist es gerechtfertigt, im RFG vorzusehen, dass die Aufsichtsbehörde ihre Verfügungen über die Anordnung von Verwaltungssanktionen veröffentlichen und dabei die sanktionierten Unternehmen benennen kann. Durch die Veröffentlichung der Entscheide kann die Transparenz bezüglich der korrekten Anwendung der einschlägigen Rechtsvorschriften durch die Behörde sichergestellt werden, indem ihre Sanktionspraxis der Öffentlichkeit und den Medien zur Kenntnis gelangt (vgl. zum Ganzen auch den Bericht des Bundesrates «Pekuniäre Verwaltungssanktionen» vom 23. Februar 2022¹¹¹, Ziff. 5.7.2). Bei der Veröffentlichung einer Sanktionsverfügung wird die Aufsichtsbehörde darauf zu achten haben, dass Geschäftsgeheimnisse gewahrt werden, indem die entsprechenden Passagen der Verfügung eingeschwärzt werden.

Art. 50 Übertretung

Die Verwaltungssanktionen nach Artikel 49 können sich wesensgemäss nur auf Betreiberinnen beziehen, die als juristische Personen oder Personengesamtheiten ohne Rechtspersönlichkeit auftreten. Es ist jedoch nicht per se ausgeschlossen, dass auch natürliche Personen Raumfahrtaktivitäten durchführen, und dies unter Umständen sogar, ohne dass sie die erforderliche Bewilligung beantragt oder erhalten haben. Für solche Fälle muss ein strafrechtlicher Übertretungstatbestand geschaffen werden, mit dem die für Unternehmen verpönten Verhaltensweisen auch gegenüber natürlichen Personen sanktioniert werden können. Der Einfachheit halber wird dabei auf die Tatbestände nach Artikel 49 verwiesen. Mit dieser Verweisungstechnik wird der Grundsatz «keine Strafe ohne Gesetz» nicht verletzt, da unmissverständlich klargemacht wird, welche Verhaltensweisen mit Strafe bedroht sind.

Art. 51 [ohne Titel]

Mit dem neuen Datenschutzgesetz vom 25. September 2020¹¹² (DSG), das am 1. September 2023 in Kraft getreten ist, wurden die Artikel 57h–57t RVOG umfassend revidiert. Die neuen Bestimmungen des RVOG bilden die Grundlage für die Bearbeitung von Daten juristischer Personen durch Verwaltungseinheiten des Bundes. Gestützt auf diese Bestimmungen darf die Aufsichtsbehörde beispielsweise Bewilligungsgesuche für Raumfahrtaktivitäten in Geschäftsverwaltungssystemen registrieren und die darin enthaltenen Daten für die Erledigung ihrer Aufgaben bearbeiten (Art. 57h^bis und Art. 57r RVOG). Die Risikovorprüfung gemäss Ziffer 2 und 4.1 der Richtlinien des Bundesrates für die Risikovorprüfung und die Datenschutz‑Folgenabschätzung bei Datenbearbeitungen durch die Bundesverwaltung vom 28. Juni 2023¹¹³ (DSFA-Richtlinien) hat ergeben, dass die geplante Bearbeitung der Personendaten voraussichtlich nicht zu einem hohen Risiko für die Grundrechte der betroffenen Personen führt, weshalb keine Datenschutz-Folgenabschätzung durchgeführt werden musste.

Absatz 1

Die Verweisung auf die genannten Bestimmungen des RVOG im ersten Satz ist zwar deklaratorischer Natur, sie ist aber für das Verständnis des zweiten Satzes notwendig. Mit dieser Vorschrift werden die genannten Bestimmungen, die nur für die Bearbeitung von Daten juristischer Personen gelten, auf Personengesamtheiten ohne Rechtspersönlichkeit ausgedehnt. Diese Ausdehnung drängt sich vorliegend auf, weil zu erwarten ist, dass Raumfahrtaktivitäten in manchen Fällen von Unternehmenskonsortien durchgeführt werden, die projektbezogen in Form einer einfachen Gesellschaft gebildet werden. Es wäre nicht sachgerecht, die Bearbeitung von Daten solcher Konsortien datenschutzrechtlich anders zu behandeln als die Bearbeitung von Daten jener Unternehmen, die als juristische Person auftreten. Soweit natürliche Personen an einer einfachen Gesellschaft beteiligt sind, gelten für diese Personen die Vorschriften des DSG. Anzumerken ist, dass der Begriff der juristischen Person im vorliegenden Zusammenhang in der Doktrin in einem erweiterten Sinn verstanden wird. Auch Personengesellschaften, die keine eigene Persönlichkeit im rechtlichen Sinn haben, aber partei- und prozessfähig sind, zählen demnach zu den juristischen Personen (z. B. Kollektivgesellschaften). Einfache Gesellschaften werden jedoch auch durch dieses weite Verständnis der juristischen Person nicht erfasst.

Absatz 2

Nach Artikel 57r RVOG darf die Aufsichtsbehörde bei der Erfüllung ihrer Aufgaben die Daten juristischer Personen, einschliesslich bestimmter schützenswerter Daten (z. B. Daten über Sanktionsverfahren), bearbeiten. Diese Bestimmung deckt jedoch nicht die Bekanntgabe solcher Daten; diese wird in Artikel 57s RVOG geregelt. Ebenso wenig deckt die Bestimmung die Bearbeitung und Bekanntgabe besonders schützenswerter Personendaten, die bei der Aufgabenerfüllung ebenfalls anfallen können. Deshalb muss für die Bekanntgabe von Daten juristischer Personen sowie für die Bearbeitung und Bekanntgabe besonders schützenwerter Personendaten eine spezialgesetzliche Grundlage geschaffen werden. Nach der vorgeschlagenen Bestimmung soll die Aufsichtsbehörde im Rahmen von Bewilligungsverfahren und bei der Ausübung der Aufsicht jene Daten natürlicher Personen bearbeiten dürfen, die sich auf ihre Vertrauenswürdigkeit beziehen. Zudem soll die Aufsichtsbehörde anderen für einzelne Raumfahrt- oder Weltraumaktivitäten zuständigen Dienststellen sowie den Strafverfolgungsbehörden bestimmte besonders schützenswerte Daten bekanntgeben dürfen. Dies betrifft besonders schützenswerte Daten der juristischen Person (z. B. über ihre finanzielle Leistungsfähigkeit) und schützenswerte Personendaten.

Art. 52 Internationale Zusammenarbeit

Absatz 1

Der Abschluss von Staatsverträgen unterliegt grundsätzlich der Genehmigung durch die Bundesversammlung (Art. 166 Abs. 2 BV). Das Gesetz kann aber den Abschluss solcher Verträge an den Bundesrat delegieren. Zweck der Übertragung der Vertragsabschlusskompetenz an den Bundesrat ist es, die Bundesversammlung von einer Vielzahl von Vertragsgeschäften zu entlasten, die einen bestimmten Themenkomplex oft technischer Natur betreffen und sich materiell auf ein klar abgegrenztes Gebiet beschränken.¹¹⁴ Abgesehen von solchen auf ein Sachgebiet bezogenen Delegationen kann der Bundesrat bereits nach Artikel 7a Absatz 2 und 3 RVOG generell völkerrechtliche Verträge abschliessen, soweit sie «von beschränkter Tragweite» sind. Von beschränkter Tragweite sind insbesondere Staatsverträge, die dem Vollzug von völkerrechtlichen Verträgen dienen, welche die Bundesversammlung genehmigt hat und welche die behördliche Zusammenarbeit regeln (vgl. Art. 7a Abs. 3 RVOG). Mit Blick darauf, dass im Raumfahrtbereich in Zukunft vermehrt (vor allem bilaterale) Abkommen über die internationale Zusammenarbeit abgeschlossen werden und es dabei darum gehen wird, die grundlegenden Weltraum-Übereinkommen zu konkretisieren, rechtfertigt es sich vorliegend, eine solche Delegation an den Bundesrat vorzusehen. Weiterhin in die Zuständigkeit der Bundesversammlung fallen aber Verträge, welche dem fakultativen Staatsvertragsreferendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV unterliegen¹¹⁵ sowie Verträge, die Ausgaben verursachen, welche bestimmte Grenzbeträge übersteigen.

Absatz 2

Mit dieser Bestimmung wird die Delegationsnorm konkretisiert, um die Rechtsanwendung zu vereinfachen. Die Auflistung ist nicht abschliessend. Gestützt auf Buchstabe a und b könnte der Bundesrat z. B. neue UNO-Übereinkommen über die Vermeidung von Raumfahrtrückständen selbstständig abschliessen (soweit sie nicht durch ein Bundesgesetz umzusetzen wären). Die Verträge betreffend Aufsicht und Amtshilfe (Bst. c–f) dürften hingegen in der Regel bilateraler Natur sein. Die allfällige Beteiligung des Bundes an einer juristischen Person, die Raumfahrtaktivitäten durchführt (Bst. g), fände eine Begrenzung in den Finanzlimiten nach Absatz 1. Zu denken wäre hier an Universitäten oder Private, die z. B. space tracking durchführen, um zu beobachten, wo sich ein bestimmter Weltraumgegenstand befindet.

Art. 53 Amtshilfe

Absätze 1 und 2

Diese Bestimmungen betreffen in erster Linie die Amtshilfe unter Bundesbehörden. In gewissen Fällen (wie z. B. bei Tierversuchen im Weltraum) könnten aber auch kantonale Dienststellen betroffen sein. Die Amtshilfe ist für den effizienten Vollzug der Gesetzgebung von essenzieller Bedeutung. So soll sich z. B. das BAKOM an die Aufsichtsbehörde wenden können, wenn es feststellt, dass einer auf das FMG abgestützten Verfügung über die Beseitigung von Frequenzstörungen nicht Rechnung getragen wird. Die Aufsichtsbehörde ist dann verpflichtet, durch eine raumfahrtrechtliche Intervention gegenüber der Betreiberin des Satelliten für Abhilfe zu sorgen und als Ultima Ratio die raumfahrtrechtliche Bewilligung zu entziehen. Umgekehrt soll die Aufsichtsbehörde andere zuständige Behörden informieren, wenn sie feststellt, dass auf einem Satelliten Aktivitäten stattfinden, die möglicherweise nach anderen Erlassen nicht zulässig sind oder vom erlaubten Rahmen abweichen. Man kann sich dabei etwa den Fall vorstellen, dass ein Tierversuch im Weltall unter bestimmten Auflagen bewilligt worden ist, diese Auflagen aber möglicherweise nicht eingehalten werden. In diesem Fall ist es nicht Sache der Aufsichtsbehörde, beim für den Tierversuch verantwortlichen Unternehmen zu intervenieren, sondern sie soll sich an die zuständige kantonale Tierschutzbehörde wenden, welche dann die Federführung für eine Intervention beim verantwortlichen Unternehmen übernimmt. Wenn der rechtswidrige Zustand anders nicht beseitigt werden kann, kann die Tierschutzbehörde der Aufsichtsbehörde beantragen, die raumfahrtrechtliche Bewilligung zu entziehen, weil eine der Voraussetzungen, nämlich die Rechtskonformität des Tierversuchs, nicht mehr erfüllt ist.

Die Amtshilfe wird nicht nur für Bundesstellen vorgesehen, die für einzelne Raumfahrtaktivitäten zuständig sind, sondern auch für Behörden, welche damit zusammenhängende Aktivitäten kontrollieren. Gemeint ist damit z. B. das SECO, das die Einfuhr und Ausfuhr von Waren, Technologie und Software kontrolliert, die für die Durchführung von Raumfahrtaktivitäten genutzt werden.

Umgekehrt sollen auch die anderen für Raumfahrt- oder Weltraumaktivitäten zuständigen Behörden der Aufsichtsbehörde die für ihre Aufsicht erforderlichen Daten, einschliesslich besonders schützenswerter Daten, bekannt geben (vgl. dazu z. B. Art. 114 Abs. 2 des Zollgesetzes vom 18. März 2005¹¹⁶).

Absätze 3 und 4

Diese Bestimmungen regeln die internationale Amtshilfe, soweit sie nicht durch einen bilateralen Staatsvertrag geregelt ist. Es geht also gewissermassen um eine Art freiwilliger Amtshilfe gegenüber anderen Staaten, mit denen (je nachdem: noch) kein Abkommen über die Amtshilfe geschlossen worden ist. Umgekehrt schafft die Schweiz mit dieser freiwilligen internationalen Amtshilfe die Basis dafür, dass sie im Rahmen des Gegenrechts von einer freiwilligen ausländischen Amtshilfe profitieren kann. Die Bedingungen, die für die freiwillige Amtshilfe formuliert werden, entsprechen den Regelungen in andern Rechtsgebieten.

Absatz 5

Diese Bestimmung ist datenschutzrechtlich notwendig, damit die fraglichen Daten der ausländischen Behörde bekanntgegeben werden dürfen. Es geht z. B. um die Daten der verantwortlichen Personen, die im Rahmen von Bewilligungsverfahren oder in Aufsichtsverfahren anfallen oder um Daten über die finanzielle Leistungsfähigkeit einer Betreiberin.

Absatz 6

Die vorgängige Anhörung der von einer Datenbekanntgabe betroffenen Personen drängt sich auf, weil der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Artikel 29 VwVG nur besteht, wenn eine Behörde eine Verfügung erlässt. Die Entscheidungen über die Gewährung der Amtshilfe werden nicht in Verfügungsform getroffen. Im Rahmen der Anhörung kann namentlich geltend gemacht werden, dass Geschäftsgeheimnisse nicht bekanntgegeben werden.

Art. 54 Vollzug

Absatz 2

Buchstabe a: Bei den hier angesprochenen Regelwerken ist nicht nur an technische Normen (wie ISO-, ECSS, CEN/CENELEC-Normen) oder Richtlinien der UNO zu denken, sondern auch etwa an die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen zu verantwortungsvollem unternehmerischem Handeln.

Buchstabe b: Ermöglicht wird damit, nicht-verbindliche Instrumente als solche zu bezeichnen oder sie als direkt verbindlich zu erklären. Im zweiten Fall müssen die Betreiberinnen die Instrumente umsetzen und die Verletzung dieser Pflicht kann sanktioniert werden. Nach Artikel 14 Absatz 2 des Publikationsgesetzes vom 18. Juni 2004¹¹⁷ wird der Bundesrat in der Verordnung festlegen können, dass die nicht-verbindlichen Instrumente nicht in allen drei Amtssprachen oder in keiner Amtssprache veröffentlicht werden.

Art. 55 Änderung anderer Erlasse

Siehe unten «Anhang».

Art. 56 Übergangsbestimmungen

Es ist davon auszugehen, dass es bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits Betreiberinnen mit statutarischem oder tatsächlichem Sitz in der Schweiz gibt, die Raumfahrtaktivitäten durchführen. Deshalb muss vorgesehen werden, dass diese Betreiberinnen ihre Aktivitäten der Aufsichtsbehörde innert sechs Monaten melden und dass die entsprechenden Weltraumgegenstände dann im schweizerischen Weltraumregister eingetragen werden (Abs. 1 und 2). Grundsätzlich sollen die bestehenden Raumfahrtaktivitäten als bewilligt gelten. Gibt es hingegen Anzeichen, dass die Raumfahrtaktivitäten einer Betreiberin nicht im Einklang mit diesem Gesetz stehen, soll die Aufsichtsbehörde die Kompetenz haben, im Einzelfall innert 12 Monaten nach Inkraftsetzung des Gesetzes die Einreichung eines Bewilligungsgesuchs zu verlangen und nachträglich die erforderlichen Auflagen anzuordnen (Abs. 3 und 4). Führt eine schweizerische Betreiberin beim Inkrafttreten des Gesetzes Raumfahrtaktivitäten aufgrund einer ausländischen Bewilligung durch, so muss sie die Zustimmung nach Artikel 19 innert sechs Monaten beantragen (Abs. 5). Die Regelung in Absatz 6 dient der Anwendung der Sanktionsvorschrift, wenn eine Betreiberin seit weniger als drei Geschäftsjahren tätig ist.

Art. 57 Referendum und Inkrafttreten

Als Bundesgesetz untersteht das RFG dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe a BV (Abs. 1). Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten, sodass dieses mit dem vom Bundesrat zu erarbeitenden Vollzugsrecht koordiniert werden kann (Abs. 2).