30 I 59
12. Urteil vom 10. März 1904 in Sachen Fröbel und Genossen gegen Regierungsrat Zürich.
Rekurs gegen die Bauordnung der Stadt Zürich (vom 2. November 1901). Behauptete Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 4 Z ürcher KV), der Handels- und Gewerbefreikeit (Art. 21 eod.), des staatsbürgerlichen Rechts auf Mitwirkung bei der Gesetzgebung sArt. 28 und §0 eod.). sowie der Rechtsgleichheit (Art. 4 BV und Art. 2 KTV}. — Umfang der Zuständigkeit und Entscheidungsbefugnis des Bundesgerichts. — Bedeutung der Eigentumsgarantiè. — Delegation gewisSer gesetzgeberischer Befugnisse an die Gemeinden. Bedeutung der Auslegung des kantonalen Versass ungsrechts durch die obersle kantonaie Instanz für das Bundesgericht.
Sachverhalt
A. Mit Beschluss vom 26. Februar 1903, publiziert am 5. April 4903, genehmigte der Regierungsrat des Kantons Zürich eine vom Grossen Stadtrat der Stadt Zürich am 2. November 1901 erlassene Verordnung, genannt: Vorschriften für offene Bebauung einzelner Gebietsteile, die folgenden wesentlichen Inhalt hat : Art. 1 umschreibt die Zonen, für welche die Bor- 60 A, Staalsrechtliche Entscheidungen. IHE Abschnitt, Kantonsverfassungen.
\chriften gelten sollen. Die Art. 2—d enthalten die materiellen Bestimmungen, welche dahin gehen, dass die Häuser nach allen Richtungen freistehen und zu beiden Seiten, sowie rückwärts einen nach den §8 55—59 des Baugesetzes zu bemessenden Abstand von der Grenze und von den andern Häusern haben sollen. Von dieser Negel darf in der Weise abgewichen werden : a) dass an der Baulinie ein einfaches Wohnhaus an der Seitengrenze errichtet werden darf, wenn der Nachbar gleichzeitig anbaut oder sich und feine RNehtsnachfolger durch Eintragung in das Grundprotokoll verpflichtet, falls später auf feinem Grundftück gebaut würde, ein einfaches Haus an dasjenige des zuerft Bauenden anzulehnen ; b) dass zweit einfache Häuser, die im übrigen frei stehen, im Innern eines Grundstückes zusammengebaut werden dürfen ; ce) daz Nebengebäude gemäss § 59 des Baugesezes an der Grenze errihtet werden dürfen (Art. 2). Alle Häuser in den offen zu überbauenden Zonen dürfen höchstens Erdgeschoss und zwei Stowerke enthalten. Die Gesimshöhe eines Gebäudes darf nirgends über eine Linie hinausragen, die vom Strassenniveau auf der gegenüberliegenden Baulinie unter einem Winkel von 45° zur Horizontalen gezogen wird (Art. 3). Längs der die Gebiete der offenen Bebauung begrenzenden Strassen darf, von den in Art. 4 der Borschristen ausdrückklich vorgesehenen Ausnahmen abgesehen, auf beiden Seiten nur offen gebaut werden (Art. 4). An den von dieser Bestimmung ausgenommenen Strassen darf die Höhe der Hâufer immerhin nicht mehr als 16 Meter betragen (Art. 5). Nach der Schlussbeftimmung (Art. 7) ist der Stadtrat berechtigt : a) für öffentliche Gebäude und gemeinnügige Anstalten Ausnahmen zu hewilligen; b) das Zusammenbauen von mehr als zwei Wohnhäusern nach einem einheitliGen Plane zu erlauben, in beiden Fällen jedoch nur, insofern dadurch dem Charafter der betreffenden Quartiere kein Eintrag geschieht und keine gesundheitsund feuerpolizeilichen Gründe im Wege stehen , c) die Erstellung von Wohnhäufern mit Erdgeschoss und drei Stockwerken an Strassen mit einem Baulinienabstand von 18 Meter und mehr zu gestatten, sofern es sich um eine auf gemeinnützigen Bestrebungen berwhende- Befriedigung des Wohnungsbedürfnisses handelt. — Gegen die Auslegung und Anwendung dieser Vorschriften durch die städtischen Behörden kann an den Bezirksrat und zweitinstanzlich an den Regierungsrat rekurriert werden.
Im Genehmigungsbeschluss des Negierungsrates wird bemerkt, dass diese besondere Bauordnung der Stadt Zürich dem & 68 Abs. 1 des Baugeseyes für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen (vom 23. April 1893) entspreche und einem seit Jahren gefühlten Bedürfnisse nahkomme ; sie weiche von den Borschriften des Baugesetzes in richtiger Weise nur soweit ab, als dies die offene Bebauung unbedingt erfordere und trage durch die Ausnahmsbestimmungen der Art. 4 und 7 dem besondern Charakter gewisser Strassen und Bauwerke in richtiger Weise Rechnung.
§ 68 des Baugesegzes, auf den der Regierungsrat Bezug nimmt, lautet in Abfagz 1: „Die Gemeinde ist befugt, für die Anlage neuer und die Umgestaltung bestehender Quartiere besondere Bauordnungen zu erlassen“, und bestimmt sodann, dass hiefür, wie auch für private Bauvorschriften über eine Quartieranlage, die Genehmigung durch den Regierungsrat einzuholen ift. Die wesentlichen Abweichungen der erwähnten Bauordnung für die Stadt Zürich von den Vorschriften des Baugesehsses sind folgende : 4. Na dem Baugeses (§ 56) dürfen Gebäude auf der Vaulinie mit der seitlihen Umfassungsmauer (Brandmauer) an die Grenze des benachbarten Grundftückes gesegt werden, sofern sie seitlich an bestehende Gebäude anlehnen oder auf dem Nachbargrundstücke innerhalb eines Abstandes von 7 Meter noch kein Gebäude steht, während nach der Bauordnung (Art, 2) sowohl an der Grenze, als namenilich auch im Jnnern eines Grundstückkes höchstens zwei einfahe Wohnhäuser aneinandergebaut werden dürfen. 2. Gemäss Baugesez (§ 62) richtet sich die zusässige Gebäudehöhe nah dem Baulinienabstand und beträgt je nachdem 9 (bei 40 Meter Abstand) bis 20 Meter (bei 18 Meter Abstand), während nah der Bauordnung (Art. 3) die Häuser höchstens Erdgeschoss und zwei Stockwerke enthalten dürfen und an den Strassen, die das Gebiet der offenen Bebauung begrenzen, auch auf der diesem Gebiet abgekehrten Strassenseite nicht höher als 16 Meter gebaut werden darf, Schon das Baugesetz von 1863 hatte in § 65 dle Bestimmung enthalten, dass die Stadtgemeinden Züri und Winterthur befugt
sind, neue Quartiere anzulegen oder bestehende Quartiere nah neuen Plänen umzugestalten und dafür besondere Bauordnungen, die der Genehmigung des Regierungsrats bedürfen, aufzustellen, und sodann in § 66 vorgeschrieben, dass für Durchführung folcher Quartieranlagen das Geseg über die Abtretung von Privatrechten Anwendung findet.
B. Die Rekurrenten, die in der von der Bauordnung der Stadt Zürich betroffenen Zone Land besigen, haben gegen den Genehmigungsbeschluss des Regierungsrats rechtzeitig den staatsrechtlichen Rekurs ans Bundesgericht ergriffen. Die angefochtene Bauordnung soll in erster Linie die Verfassungsgarantie der wohlerworbenen Privatrechte (Art. 4 KV) verlegen, indem sie den Rekurrenten wertvolle Befugnisse entziehe, die ihnen nach zürcherischer Gesessgebung krast ihres Eigentumsrechts zustünden, Eine solche Beschränkung des Eigentums sei nach der bundesgerichtlichen Praxis nur mit gesetzlicher Grundlage zulässig, an der es hier fehle. § 68 des Baugesetzes gebe nämlich nach richtiger Auffassung den Gemeinden kein Recht, von den Bestimmungen des Baugefesszes abzuweichen. Einmal stehe darin mit keinem Wort, dass wichtige Grundsäbsse des Baurechts in Bezug auf Ausdehnung und Höhe der Bauten von einer Gemeinde ausser Kraft gesest werden dürften, und sodann zeigten eine Vergleichung mit der entsprechenden Bestimmung des frühern Baugesetzes, wo für Quartieranlagen das Expropriationsverfahren vorgesehen gewesen sei, sowie im geltenden Baugesess die Gegenüberstellung der Fälle, da die Gemeinde und da Private eine Bauordnung ausstellen, dass § 68 nur den Fall betreffe, wo die Gemeinde selber Eigentümerin des einer Baguordnung zu unterstellenden Quartiers sei, was auch bis in die Jahre 1894 und 1896 die Ansicht des Regierungsrates und des Stadtrates Zürich gewesen sei. Es stehe denn auch im ganzen Baugesetz kein Wort davon, dass eine Gemeinde befugt fei, für Gebietsteile im Widerspruch zum Baugesess die sogenannte offene Bebauung einzuführen. Ferner set anzunehmen, dass die Bestimmung des § 68, wenn sie die ihr im angefochtenen Beschlusse beigelegte ausserordentliche Tragweite besissen würde, an der Spie des Gesetes, statt mitten in einem Spezialabschnitt, stehen würde. Wenn aber danach im Baugesetz eine gesehlihe Ermächtigung für die Bauordnung der Stadt Zürich nicht zu finden sei, fo handle es sich um eine bloye Verwaltungsverordnung, durch die das Eigentumsrecht selbfi dann nicht beschränkt werden könne, wenn darin, was nicht geschehen fei, dem Eigentümer eine auf dem Rechtswege festzusezende Entschädigung vorbehalten worden wäre. Aber auch wenn angenommen werden sollte, die Bauordnung beruhe auf gesezlicher Grundlage, so verlange doch jedenfalls die
verfassungsmässige Eigentumsgarantie, dass die betroffenen Grundeigentümer auf dem Expropriationswege voll zu entschädigen seien. Als weiterer Beschwerdegrund wird die Verletzung der Rechtsgleichheit (BV Art. 4, KV Art. 2) geltend gemacht. Die ungleiche Behandlung soll sowohl darin liegen, dass das Baurecht eines Teils der zürcherischen Grundeigentümer troy der Gleichheit der erheblichen tatsächlichen Verhältnisse in der beschriebenen Weise geändert und dadurch ihr Land zweifellos erheblich entwertet werde, als auh namentlich darin, dass dem Stadtrat in Art. 7 der Bauordnung das Necht gegeben werde, nah Gutfinden und reiner Willkür alle beliebigen Ausnahmen von den Vorschriften für offene Bebauung auch Privaten zu gestatten. Weiterhin wird eine Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 21 KV) wegen der mit der Bauordnung verbundenen Entwertung eines Handelsguts — Grund und Boden — gerügt, und schliesslich werden die Art. 28 und 30 KV (wonach das Volk die ge]essgebende Gewalt unter Mitwirkung des Kantonsrats ausübt und alle Gesetze der VolkZsabstimmung unterliegen) als verlegt bezeichnet, weil dana eine Abänderung und Aufhebung eines Geseves, wie sie hier vorliege, nur durch Gese geschehen könne. Gestützt hierauf wird beantragt : Es seien die vom Grossen Stadtrat der Stadt Zürich erlassenen und vom NRegierungsrai am 26. Februar 1903 genehmigten Vorschriften für offene Bebauung einzelner Gebietsteile der Stadt Zürich ganz, eventuell zum Teil, als für die Rekurrenten unverbindlich zu erklären ; eventuell, es sei zu verfügen, dass die Vorschriften nur auf dem Expropriationswege gegen volle Schadloshaltung der Rekurrenten eingeführt werden.
C. Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat Abweisung des Rekurses beantragt. Zum Beschwerdegrund der Verletzung der 64 Á. Staaisrechtliche Entscheidungen. II, Abschnitt. Kantonsverfassungen.
Eigentumsgarantie wird in der Vernehmlassung bemerkt : Die Interpretation des § 68 des Baugesetzes fei Sache der kantonalen Behörden. Das Bundesgericht könnte nur gegen eine willkürliche Auslegung einschreiten. Nun ergebe fih aus dem Wortlaut der Bestimmung in keiner Weise, dass sie nur da Anwendung finden könne, wo die Gemeinde Eigentümerin der bestehenden oder zu erstellenden Quartiere sei ; eine solche wichtige Einschränkung ver= stehe sih aber nicht von selbst. Sie ergebe sich sodann auch keineswegs daraus, dass in Abs. 2 des § 68 von privaten Bauordnungen die Rede sei und ebensowenig aus der Entftehung®geschichte des Gesetzes, was des nähern ausgeführt wird. Schon im Jahre 1868 habe die Stadt Zürich ein besonderes Baureglement für ein grösseres Quartier mit über das damalige Baugesess hinausgehenden Bestimmungen aufgestellt und zwar ohne Entschädigungspflicht an die Privaten, und das Obergericht des Kantons Zürich habe in einem Urteil (Ullmer, Komment. z. Pr.-Gef., Note 866) anerkannt, dass dieses Baureglement wie das Baugesetz Gesezeskraft habe: die Berufung der Rekurrenten auf das alte Baugesess sei also verfehlt. Der Regierungsrat habe allerdings in einem Entscheide vom 15. Mai 1896 in der Auslegung des § 68 des Baugefetzes den Standpunkt der Rekurrenten vertreten, seither jedoch nicht mehr. Diese momentane Schwankung über den Sinn des Gesetzes zeige aber höchstens, dass man hierüber verschiedener Ansicht sein könne, niemals aber, dass die angefochtene Auffassung des Regierungsrats willkürlich fei. Es sei also in für das Bundesgeriht verbindlicher Weise festgestellt, dass die Bauordnung der Stadt Zürich, die allerdings vom Baugesess abweichende Bestimstimmungen enthalte, auf gesessliher Grundlage beruhe, weshalb von einer Verlessung der Eigentumsgarantie keine Rede sein könne.
Erwägungen
1. Das Bundesgericht ist zur Behandlung des Nekurses zu=- ftändig, mit Ausnahme des Beschwerdepunktes der Verlegung der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 24 KV), der nah Art, 189 Abs. 1 Ziff. 3 OG in den Kompetenzkreis der politischen Bundesbehörden fällt. Dagegen kann, was hier von vornherein bemerkt werden mag, auf das Eventualbegehren der Rekurrenten, es sei zu verfügen, dass die angefochtene Bauordnung nur auf dem Expropriationsweg und gegen volle Entschädigung der betroffenen Grundeigentümer durchgeführt werde, nicht eingetreten werden, da das Bundesgericht bei der rein kajssatorischen Funktion der staatsrechtlichen Beschwerde im Sinne ven Art. 175 Ziff. 3 leg. cit. lediglich kantonale Erlasse und Entscheidungen wegen Verfassungswidrigkeit aufheben, aber feine positiven Anordnungen an Stelle der aufgehobenen treffen kann.
2. , Von den Beschwerdegründen der Rekurrenten können nur die Berlezung der Eigentumsgarantie (Art. 4) und diejenige des staatsbürgerlichen Rechis auf Mitwirkung bei der Geseugebung (Art. 28 und 30 KV) ernfilich in Frage kommen, während die Beschwerde wegen Missachtung der Nechtsgleichheit (Art. 4 BV und Art. 2 KV) ohne weiteres als unhaltbar erscheint. Die Vorschriften für offene Bebauung treffen nämlich alle Grundeigentümer gleihmässig, deren Grundstücke sich in gleichen Verhältnissen befinden und für die also die nämlichen darin ausgestellten tatsächlihen Voraussesszungen zutreffen. Art. 4 der BV und gleich oder ähnlich lautende Bestimmungen der Kantonsverfassungen garantieren aber, wie das Bundesgericht shon oft ausgesprechen hat, die Nechtsgleichheit nicht absolut, sondern nur unter den gleichen tatsächlichen Verhältnissen, und stehen daher besonderen Bauvorschriften für einzelne Gemeinden oder innerhalb der Gemeinde für einzelne Quartiere nicht entgegen. Was ferner speziell die angebliche in Art. 7 der angefochtenen Bauordnung Liegende Möglichkeit der Begünstigung einzelner Grundeigentümer durch Dispensation von der einen oder andern Baubescränkung anbetrifft, so haben die Rekurrenten nicht behauptet, dass der Stadtrat kraft seiner diskretionären Gewalt ihnen solche Ausnahmen verweigert habe, unter denselben Umständen, unter denen andere Grundeigentümer sie bewilligt erhalten haben. Sie sind daher in dieser Hinsicht mangels eines verlessten Jnteresfies zur Beschwerdeführung zur Zeit nicht befugt.
3. Das BundesZgericht hat die Garantie des Eigentums, die in den meisten Kantonsverfassungen enthalten ist, und in derjenigen von Zürich (Art. 4) in der erweiterten Fassung des Schusses wohlerworbener Privatrechte sich findet, in ständiger Praxis dahin erläutert, dass der Jnhalt des Eigentums nur durch Xxx, 1. — 1904 3
das objektive Recht bestimmt werden kann, und dass daher eine Beschränkung der im Eigentum liegenden Befugnisse nicht durch blosse Verwaltungsanordnung, sondern nur durch eine auf gesetzlicher Grundlage ruhende allgemein verbindliche Norm zulässig ist (\. Amtl. Samml., Bd. XRI1], S. 1520, Erw. 4, und die dortigen Zitate). Und wenn hiebei für derartige Eigentumsbeschränkungen, abgesehen natürlic von Fällen, da eine von Eigentümer auf Grund der frühern Rechtsordnung bereits ausgeübte Befugnis - entzogen wird, keine Entschädigung gewährt wird, so verstösst dies weder gegen die Eigentumsgarantie, noc speziell gegen den Sah des Art. 4 der Zürcher Verfassung, dass Zwangsabtretungen nur gegen volle Entschädigung zulässig sind. Nach dieser Auffassung, von der abzugehen kein Anlass besteht, ist also vom Standpunkt der Eigentumsgarantie aus zu prüfen, ob für die angefochtene Bauordnung der Stadt Zürich eine gesetzliche Grundlage vorhanden ist, wobei es dann eine von den Rekurrenten speziell mit der Beschwerde aus Art, 28 und 30 KV aufgeworfene Frage des positiven zürcherischen Staatsrechts ist, wie diese Grundlage beschaffen sein müsse, d. h. ob eine gesezlihe Ermächtigung an eine andere als die geschgebende Staatsbehörde oder an eine mit autonomen Befugnissen ausgestattete öffentliche Korporation zur Ausstellung von Rechtssässen, die das Baugesess für lofale Verhälinisse ergänzen, verfassungsmässig statthaft, oder ob nicht vielmehr hiezu wiederum ein Gefess notwendig ist.
Als gesetzliche Grundlage für die angefochtene Bauordnung wird vom Regierungsrat § 68 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. F des Baugesezes für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen vom Jahr 1893 in Anspruch genommen, wonach die dem Baugeseg unterstehenden Gemeinden befugt sind, für die Anlage neuer und die Umgestaltung bestehender Quartiere nlit Genehmigung des Regierungsrates besondere Bauordnungen zu erlassen. Nah der Auslegung des Regierungsrats liegt hierin eine Ermächtigung an die Gemeinden, mit seiner Zustimmung für ein einzelnes Quartier oder für mehrere Quartiere gemeinsam im FJuteresse einer den Verhältnissen angemessenen rationellen Überbauung über das Baugesetz hinausgehende Baubeschränkungen aufzustellen, wie dies in der angefochtenen Bauordnung für grosse Gebietsteile der Eingriffe in garantierte Rechte. No 12. ST Stadt Zürich geschehen ist, während nah der Auffassung der Rekurrenten jene Bestimmung ih nur auf Quartiere bezieht, die Eigentum der Gemeinde sind und eventuell dieser jedenfalls kein Recht gibt, von den Vorschriften des Baugesetzes über Höhe und Ausdehnung der Bauten abzuweichen. Da es sich hier um die Auslegung von kantonalem Gesehesrecht handelt, so könnte si das Bundesgericht von der Auffassung des Regierungsrats nach delannter Regel nur entfernen, wenn diese als willkfürlih und mit dem Gesezestext unvereinbar erscheinen würde. Dies ist jedoch in feiner Weise der Fall. Vielmehr muss anerkannt werden, dass die Interpretation des Regierungsrats auf sachlichen, aus dem Text ‘und Zufammenhang des Gesetzes geshöpften Gründen ruht, während die von den Rekurrenten in die Bestimmung hineingelegten Einschränkungen, wonach eine Gemeinde überhaupt keine sür dritte Grundeigentümer verbindliche Bauordnung aufstellen oder doch hiebei nur von minder wichtigen Vorschriften des Baugesezes abweichen darf, im Wortlaut des Gesetzes keinerlei Stütze finden. Das Bundesgericht ist somit an die Auffassung des Regierungsrats gebunden, nach welcher 8 68 leg. cit. seinem Jnhalte nah eine geseglihe Vollmacht an die Gemeinden enthält, bei Bauordnungen für Quartiere über die Bestimmungen des Baugesezes ohne bestimmte Schranke hinauszugehen, wobei in dem Erfordernis der regierungsrätlichen Genehmigung eine Garantie dafür liegen würde, dass nur solhe Vorschriften erlassen werden, die sich bei unparteiisher Prüfung als sadgemäss und
den lokalen Verhältnissen und Bedürfnissen entsprechend darstellen.
4. Bei dieser Satlage könnte von einer Berlezung der EigentumBgarantie nur die Nede sein, falls die Bestimmung des 8 68 Abj. 1 leg. cit. sich bei näherer Prüfung als verfassungswidrig erweisen würde, so dass die vermeintliche gesesslihe Grundlage für die angefochtenen Eigentumsbeschränkungen dabinfallen würde. Die Rekurrenten leiten dies aus den Art. 28 und 30 KV her, kraft welcher das Volk die gesessgebende Gewalt unter Mitwirkung des Kantonsrats ausübt und alle Ges ehe der Volksabstimmung zu unterstellen sind. Zur Anrufung dieser Verfassungssähe sind die Rekurrenten zweifellos legitimiert, einmal wegen des Zusammenhangs mit der Beschwerde aus der Eigentumsgarantie und sodann weil zur Beschwerde über behauptete Eingriffe in das verfassungsmässige Recht des Volkes auf Mitwirkung bei der Gesetzgebung und zur Anfehtung von Gesetzen, die unter Missachtung dieses Rechts zustande gekommen sind, jeder einzelne Bürger berechtigt ist.
Nun braucht die Frage hier nicht gelöst zu werden, ob im allgemeinen eine gesetzliche Ermächtigung zum Erlass von Rechtsvorschriften auf dem Verordnungswege an eine Behörde oder öffentliche Korporation mit den erwähnten Verfassungssässen vereinbar ist, d. h. ob die legztern nur auf die Form der Gesehgebung Bezug haben und nur feststellen, was notwendig sei, damit ein Erlass formelle Geseheskrast erlange, oder ob durch sie auch der Juhalt der Gesetzgebung uud zwar in dem Sinn bestimmt wird, dass alle Gegenjtände, die an sich und ihrer Natur nach dem Gebiete der Gesetzgebung angehören, auch formell durch Gese zu ordnen sind; denn auch bei der legtern Annahme, nach welcher allerdings die sogenannte Gesesszesdelegation unzulässig wäre, muss notwendigerweise eine Einschränkung für gewisse Gegenstände von lediglich lofaler Bedeutung, wie namentlich das Baurecht (und auh die Ortspolizei) gemacht werden. Hiefür spricht nicht nur die Erwägung, dass für diese Gebiete die übertragene Art der Regelung durch gesetzlich ermächtigte Verordnung vielfach geradezu unentbehrlich ist, weil die in Anbetracht der von Ort zu Ort wechselnden Verhältnisse und Bedürfnisse notwendige verschiedene Ordnung dieser Dinge in weitem Umfang nur durch lokale Vorschriften, die unmöglich durch formelles Geseh sestzustellen sind, erreiht werden kann, sondern vor allem auch eine staatliche Praxis, wie sie gerade infolge jenes praktischen Bedürfnisses speziell im Kanton Zürich wiederholl und in andern Kantonen, die in ihren Verfassungen in ähnlicher Weise die gesehzgebenden Organe bestimmen, vielfach besolgt worden ist. So hat der Stadirat von Zürich shon im Jahre 1864 auf Grund einer dem 8 68 Abf. 1 des geltenden Baugesetzes wesentlich gleichlautenden Bestimmung des alten Baugefesses ein regierungsrätlich genehmigtes Baureglement für das Bahnhofquartier mit über das Gefeiz hinausgehenden Baubeschränkungen erlassen, von dem das Obergericht des Kantons Zürich in einem Urteil (f. Uliwmer, Komment. z, Pr.-G.-B., LT, Nr. 866) und auh das Bundesgeriht in einem staatsrechtlichen Rekursfall (Amtl. Samml., Bd. X, S. 240, Erw. 3) erklärt haben, dass es zufolge der gesetzlichen Ermächtigung für sein Geltungsbereih gerade so gut Gesezesfraft erlangt habe, wie die einzelnen Bestimmungen des vom Gesezgeber felber erlassenen Baugesetzes. Ferner gibt § 95 des
zürcherischen Gemeindegesetzes von 1875 den Gemeinden die Befugniss, Polizeiverordnungen zu erlassen ; es ist aber zweifellos, dass jede Polizeiverordnung regelmässig eine ganze Reihe von die bestehende Rechtsordnung für den lokalen Geltungsbereih modisizierenden Bestimmungen über die öffentlichen und privaten Rechte und Pflichten der Bürger enthält (z, B. Bussenbestimmungen), also zu einem erheblichen Teile Rechts- und nicht blosse Verwaltungsverordnung ist. So verpfliGtet, um nur ein Beispiel neben den Bussenbestimmungen zu nennen, die allgemeine Polizeiverordnung der Stadt Zürich vom Jahr 1894 die Grundeigentümer unter gewissen Umständen zur Einfriedigung der Grundstücke „auch soweit nicht das Baugesetz die Einfriedigung verlangt“ (Art. 31) und geftattet das Anbringen von Hühner-, Kaninchens 2c. -Ställen nur bei allein stehenden Gebäuden (Art. 23). Auch in den übrigen Kantonen lässt sich die gesesslihe Ermächtigung zum Erlass von Rechtsvorschriften behufs Regelung lokaler Verhältnisse in der Praxis nachweisen. So wird z. B. kaum ein Kanton ohne ein Polizeiverordnungsrecht der Gemeinden auskommen und speziell auf dem Gebiete des Baurechts können angeführt werden: Das bernische Gesetz betreffend die Aufstellung von Alignementsplänen und von baupolizeilichen Vorschriften durc die Gemeinden vom 15. Juli 1894, insbefondere §§ 1 und 18, das tross der Bestimmung in Art, 27 der Berner Verfassung, wonach der Grosse Rat die ihm dur die Verfassung auêdrücklich zugewiesenen Verrichtungen an keine andere Behörde übertragen fann, bis heute unangefochten geblieben ist ; ferner für St. Gallen Art. 16 des Gesees über Grenzverhältnisse, Dienstbarkeiten u. |. w. vom Jahr 41850, der die Gemeinden zu Polizeireglementen ermähtigt, durch welche, besondern (d. h. wohlerworbenen) Privalrechten immerhin unnachteilig, bestimmt werden mag, wo und wie gebaut werden dürfe und welche geringere Entfernungen für Neu-
und Hösserbauten als die gesetzlichen festgefezt werden können : für Luzern die auf Grund des Baugesetzes für die Stadt Luzern vom Jahre 1864 erlassene Bauordnung vom Jahr 1867; u. # w.
Wenn daher das Bundesgeriht von jeher bei Beschwerden wegen Verlegung kantonaler Verfassungsbestimmungen der von den obersten kantonalen Behörden vertretenen Auslegung der Verfassung ein wesentliches Gewicht beigelegt hat, namentlich wenn diese Aussage noch durch eine Volksabstimmung gutgeheissen ist (Amil. Samml., Bd. XII, S. 92; XIX, S. 591), so erscheint im vorliegenden Falle die Anwendung dieses Grundsasses umso gerechtfertigter, als es sich nicht um einen einzelnen Auslegungsalt, sondern um eine langjährige, aus unabweisbaren praktischen DVedürsnissen hervorgegangene staatlihe Praxis handelt, die in Übereinstimmung mit dem Borgehen in andern Kantonen steht, und als zudem die zürcherishe Verfassung eine ausdrückklicze bezügliche Bestimmung nicht enthält. Es muss daher vom Standpunkt des positiven zürcherischen Staatsrehts aus, auch wenn die Gesetzesdelegation im übrigen prinzipiell als unzulässig betrachtet werden sollte, doh anerkannt werden, dass die angefochtene Bauordnung der Stadt Zürich auf einer verfassungsmässig zulässigen gesehlihen Grundlage ruht, weshalb sowohl die Beschwerde wegen Verlegung der Eigentumsgarantie, als auch diejenige wegen Verlegung des staatsbürgerlihen Rechts auf Mitwirkung bei der Gesehgebung als unbegründet abzuweisen sind.
Dispositiv
Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird abgewiesen.