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1 et 2. — Questions de forme. Le Tribunal constate que le recours tend en fait à l’annulation des mesures notifiées le 20 juin 1939, en raison de l’inconstitutionnalité de la prescription appliquée.

3. Les recourants invoquent une violation des art. 4 et 31 CF. Le Tribunal fédéral ne se saisit en principe de recours de ce genre qu'après que toutes les instances cantonales ont été épuisées (RO 45 I 246; 46 I 274 ; 48 I 105). Il est indifférent que les mesures par lesquelles le Chef du service des halles et marchés à, en application de la novelle du 5 avril, porté à 1650 fr. dès le 127 octobre 1939 le prix à payer par chacun des recourants, aient pu Gleichheit vor dem Gesetz (Rechtsverweigerung}. N° 1. 7 faire l’objet d’un recours au Conseil administratif. Même dans la négative, c’est-à-dire si le Chef du service des halles avait agi sur l'ordre dudit Conseil, ces mesures n'auraient pas un Caractère définitif. En effet, ainsi que cela découle des art. 84 et 86 al. 2 Const. gen. et que le Tribunal fédéral l’a déjà constaté (cf. l’arrêt non publié du 8 novembre 1935 dans la cause Peloux et consorts, consid. 1), les décisions communales concernant les marchés peuvent être déférées au Conseil d'Etat : ce droit de recours est tout général ; il ne suppose pas qu’on invoque un moyen déterminé, p. ex. la violation d’une disposition d’un règlement.

Le Tribunal fédéral ne peut donc entrer en matière en l'espèce qu’autant que la jurisprudence apporte une exception — même pour les recours basés sur les art. 4 et 31 CF — au principe de l’épuisement des instances. Or c’est le cas lorsque l’usage d’une voie de droit cantonale apparaît d'emblée inutile. Cette condition est notamment remplie lorsque les plaignants attaquent comme inconstitutionnelle l'application d’une disposition émanant de l’autorité de recours elle-même ou approuvée par elle (RO 38 I 438 ; arrêt non publié du 8 novembre 1935 dans la cause Peloux, consid. 1). L’adjonction apportée par le Conseil administratif à l’art. 16 du règlement des halles ayant été approuvée par le Conseil d'Etat le 10 juin 1939, le Tribunal fédéral peut connaître du recours dirigé contre les mesures du 20 juin 1939 pour autant que les recourants invoquent l’inconstitutionnalité de la novelle.

En revanche, le Tribunal fédéral ne peut entrer en matière dans la mesure où le recours vise le montant des taxes réclamées. Le Conseil d'Etat ne. s’est pas encore prononcé à ce sujet, car — à la différence du tarif spécial . édicté pour les marchés et également soumis à l’autorité cantonale — le nouvel article 16 du règlement des halles n'indique pas les prix à payer par les marchands étrangers au canton. Le Conseil d'Etat a d’ailleurs déclaré, dans 8 Staatsrecht, l'instruction, qu’il se serait saisi d’un recours critiquant les taux fixés par les avis du 20 juin 1939.

4. L'autorisation d'occuper un banc de marché — que ce soit sur une place publique ou dans une halle municipale — constitue une permission spéciale d'usage soumise au droit cantonal (cf. l'arrêt non publié du 10 décembre 1937 dans la cause Société coopérative suisse de consommation, consid. 4). Les redevances perçues en retour représentent, en tant qu’elles ne sortent pas du cadre d’une compensation équitable, des émoluments au sens technique du terme. Le prix réclamé pour un banc de marché rentre dans la catégorie des émoluments ou laxes d'utilisation (Benutzungsgebühr, Anstaltsgebühr), c’est-àdire des droits dus pour l’utilisation d’un service public, par opposition aux émoluments dits administratifs (Verwaltungsgebühr}, dus pour l’accomplissement de certains actes officiels (cf. FLEINER, Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts, 8° éd., p. 378/9 ; Rucx, Schweizer. Verwaltungsrecht, I, p. 104/5), et par opposition aussi aux émoluments régaliens (Regalgebühr) que l'Etat perçoit lorsqu'il concède à un particulier l'exploitation d’un droit régalien (forces hydrauliques, mines, pêche, chasse). Les taxes de marché sont des « Anstaltsgebühren » même lorsque les bancs cédés sont à ciel ouvert, car dans ce cas également le marché est un service public (RO 48 I 295 ; arrêt précité Société coopérative, consid. 7 p. 18/19).

I1 n’est pas nécessaire de rechercher si, dans Île cas particulier, la taxe d'emplacement de 1650 fr. par an exigée des bouchers établis hors du canton sort du cadre d’un émolument pour constituer un impôt, car — comme il a été exposé ci-dessus (consid. 3) — le Tribunal fédéral n'a à se prononcer que sur le principe d’un tarif spécial pour les commerçants du dehors. Or, à cet égard, il importe uniquement de savoir si l’établissement d’un tel tarif devait nécessairement entraîner l’adoption de taux qui ne fussent plus dans un rapport équitable avec la prestation Gleïichheit vor dem Gesetz (Rechtsverweigerung). N° 1, $ publique fournie. La réponse ne peut être que négative, même si l’on ne tient compte, pour apprécier cette proportion, que des frais occasionnés à la municipalité, sans considérer aussi, comme ïl le faudrait, l'intérêt qu’a l'usager à l’accomplissement de l’acte soumis à redevance (RO 53 I 482 ss ; 56 I 515). Les taxes exigées des bouchers établis hors du canton auraient nécessairement perdu leur caractère d'émoluments — l’augmentation fût-elle même minime, -— si avant la revision du règlement les taxes perçues de tous les commerçants selon un tarif qui n’est pas critiqué avaient suffi à couvrir les frais liés au service des halles. Or les recourants ne l’ont pas établi ni même allégué, et le contraire résulte des indications fournies par le Conseil administratif. L'ensemble des dépenses causées par l'exploitation des halles (intérêts du capital engagé et amortissement, salaire du personnel de surveillance, entretien, chauffage, éclairage et eau) s'élève à environ 60 000 fr., tandis que les recettes ne se sont montées en 1938 qu'à 51 901 fr. 15.

On n’a dès lors pas à décider si la corporation publique qui perçoit un #mpôt professionnel peut frapper plus lourdement que les autres les commerçants établis hors du canton (cf. d’ailleurs ci-dessous, consid. 6 litt. b}, maïs uniquement si une pareille distinction, lorsqu'elle est faite pour les taxes d’utilisation, se heurte à l’art. 4 ou à l’art. 31 CF.

5. Le Tribunal fédéral a déclaré dans plusieurs arrêts que l’art. 31 CF ne confère pas aux particuliers le droït d'utiliser les voies et places publiques ; ils ne peuvent notamment prétendre être autorisés à le faire dans une mesufe excédant l’usage commun ; lorsqu'elles accordent de telles permissions, les autorités cantonales ne sont pas liées par le principe de la liberté du commerce et de l’industrie ; elles doivent simplement, ici comme partout, éviter de commettre arbitraire ou de procéder inégalement (RO 62 I 35/36 ;: 58 I 298/90 ; 59 I 270/1 ; 60 I 277 : arrêts non publiés Wasescha du 13 jañivier 1913, consid, 2? ;

Bissig du 14 novembre 1930, consid. 2 ; Racine du 16 juillet 1927, consid. 3 ; Manigley du 9 février 1934, consid. 1 : Jenatton et consorts du 25 janvier 1934, consid. 3 ; Peloux et consorts du 8 novembre 1935, consid. 3). Le Tribunal fédéral s’est toutefois demandé dans un arrêt postérieur (Société coopérative suisse de consommation du 10 décembre 1937, consid. 7) si, eu égard à l’art. 31 litt. e CF qui prévoit que les dispositions sur la police des routes ne peuvent renfermer rien de contraire à la liberté du commerce et de l’industrie, il y avait lieu de s’en tenir sans réserves au principe énoncé ou s’il convenait d'en restreindre la portée en ce sens que seul un refus d'autorisation fondé sur un motif d'intérêt général (sécurité de la circulation, hygiène, esthétique, moralité) ou sur des considérations découlant du but d’un service public serait légitime. Cette question peut, comme alors, demeurer indécise, car même si cette atténuation du principe ne concernait pas seulement les immeubles du domaine public (routes, places, etc.), mais aussi les choses relevant du patrimoine administratif (halles, ete.), le moyen tiré de l’art. 31 CF ne pourrait être admis. En effet, les recourants ne voient une violation de cette disposition que dans le fait qu’on leur réclame une taxe portée au triple de ce qu’elle était, et qui aurait ainsi un caractère prohibitif. Ce grief vise le montant de la taxe et est dès lors irrecevable (cf. consid. 3). Il devrait d’ailleurs être rejeté au fond si l’on voulait admettre que les recourants auraient pu invoquer l'interdiction des taxes prohibitives en ce qui concerne le principe même du tarif différentiel. Cette interdiction ne s’applique en effet qu'aux impôts professionnels et peut-être aussi aux émoluments administratifs (cf. en ce sens RO 43 I 257 et 38 I 427, en sens contraire RO 54 I 81), mais en tous cas pas aux taxes d'utilisation, surtout lorsque — comme c'est le cas en l'espèce — il n’y a pas obligation d'utiliser le service public (Burcræanpr, Comment., 3° édit., p. 252/3). Or rien ne permet en l’état de supposer (ci. consid. 4 ci-dessus) Gleichheit vor dem Gesetz (Rechtsverweigerung). N° I. 11 qu’une majoration des droits jusqu'alors perçus des marchands étrangers au canton ne fût pas possible sans sortir du cadre d’un émolument et sans donner partiellement à ces droits le caractère de taxes professionnelles.

Au surplus, les recourants n’ont pas établi qu’un droit annuel de 1650 fr. constituât pour eux une charge telle qu'ils ne pourraient plus retirer de l'exploitation d’un banc aux halles de Genève un profit raisonnable. Ils n’ont fourni aucune indication sur les bénéfices réalisés ces dernières années. Or, pour prétendre. que le prix de 1650 fr. paralysait leur genre de commerce, ces précisions eussent été indispensables,

6. Les recourants se plaignent d'u une violation de l’art. 4 CF résultant du fait que les marchands étrangers au canton et notamment les marchands vaudois sont moins bien traités que les marchands genevois, les premiers étant soumis à un tarif spécial comportant des taxes plus élevées. Ce moyen ne vise pas le montant des droits, mais le principe inscrit dans le nouvel article 16 du règlement des halles. Il y a donc lieu d’entrer en matière.

a) Les cantons ne peuvent — dans la mesure où la Constitution ne statue pas elle-même d’exceptions. (p. ex. en matière d'assistance) — soumettre les citoyens à un régime différent suivant qu’ils sont ou non leurs ressortissants (art. 43 et 60 CF). En revanche, le domicile à l’intérieur ou en dehors du canton — même si.le traitement moins favorable des citoyens établis au dehors devait frapper surtout des ressortissants d’autres cantons — peut former le point de départ de distinctions juridiques. Il faut toutefois que la discrimination repose sur des raisons sérieuses, c’est-à-dire qu'il existe une relation naturelle entre la situation particulière et le traitement différentiel. Si cette relation fait défaut, l’art. 4 CF se trouve violé (RO 51 I 77 et les arrêts cités ; 53. I 349 : arrêt non publié du 25 janvier 1935 dans la cause Jenatton).

b} En ce qui concerne les impôts professionnels, le Tribunal fédéral a jugé récemment (arrêt Schulthess,

RO 64 I 386 ss) que rien ne justifiait qu'ils fussent plus élevés pour les personnes demeurant hors du canton ; on ne saurait en particulier invoquer le fait que ces personnes paient leurs impôts ordinaires sur la fortune et sur le revenu dans un autre canton ; tenir ce motif pour suffisant, reviendrait à permettre aux cantons d’éluder la défense de la double imposition. En l’espèce toutefois, il faut considérer — comme il a été exposé ci-dessus — que les taxes exigées des marchands étrangers au canton n’ont pas le caractère d’impôts mais celui d’émoluments.

c) Lorsque l'autorité qui accorde une patente professionnelle perçoit, outre un impôt, un émolument administratif, elle a le droit, s’il s’agit d'étrangers au canton, de leur réclamer un émolument supplémentaire qui corresponde au surcroît de travail et de frais que représente dans ce cas l’octroi de l’autorisation (RO 64 I 391). L'augmentation des taxes envisagées par le Conseil admiuistratif pour les marchands du dehors ne devait pas se tenir dans ces limites, car la concession d’un banc aux halles ne peut guère occasionner plus de frais ou de travail parce que le locataire exploite sa boucherie dans le Canton de Vaud plutôt que dans le Canton de Genève. Il s’agit dès lors de savoir si le canton ou la commune qui assujettit les citoyens du dehors à des taxes d’utilisation plus élevées ne peut aussi le faire qu’à raison du surcroît de frais et de travail résultant pour l’administration du domicile extérieur des intéressés.

d) Selon une jurisprudence qui remonte à 1903, les autorités fédérales admettent que les étrangers au canton soient astreints à payer pour les permis de pêche et de chasse des prix sfaxes régaliennes) plus élevés que les habitants du canton, sans d’ailleurs que le supplément perçu doive correspondre à un surcroît effectif de travail et de frais. On justifie cette différence en considérant que ln faune terrestre et aquatique d’un canton constitue en quelque sorte un « bien inhérent au territoire cantonal, dont l’exploitation, restreinte de par la nature des choses, Gleichheit vor dem Gesetz (Rechtsverweigerung}. N° E, 13 doit être réservée de préférence aux citoyens du canton qui, en cette qualité, contribuent aux charges publiques » (SAIS, Droit fédéral, 2e éd., t. V n° 2111; SazrsBURCKHARDT, t. III n° 1092 ; RO 32 I 637 ; 36 I 676; 41 1 156 ; 64 I 390 ; arrêt non publié du 23 janvier 1917 dans la cause Benz, reproduit dans la Aarg. Vierteljahresschrift, 25 p. 105 ; NaPr, Zeitschr. f. schw. R. 35 p. 279). e} Les mêmes considérations doivent s'appliquer aux taxes d'utilisation, là du moins où l'étranger au canton n’est pas tenu de recourir au service public. L'usage des institutions étatiques et communales (écoles, hôpitaux, halles, etc.) est aussi limité par nature ; d’autre part, ces institutions ne représentent pas seulement un bien inhérent au territoire cantonal ou communal, mais elles sont directement la propriété du canton ou de la commune et, à ce titre, elles sont destinées en première ligne aux citoyens domiciliés sur le territoire, qui supportent l’ensemble des charges publiques. L'art. 43 al. 4 CF, qui consacre l'égalité de traitement dans le domaine du droit public, accorde uniquement au Suisse éabl le droit de bénéficier des institutions étatiques et communales aux mêmes conditions que les ressortissants du canton et de la commune sRO 49 I 337). Cette limitation de la garantie aux citoyens établis n'aurait pas de véritable sens «i, de par l’art. 4 CF, tous les Suisses, même non établis, pouvaient invoquer les mêmes droits. Une corporation publique qui, pour l’utilisation d’un service public, perçoit des habitants astreints au paiement des impôts généraux des taxes moins élevées que ne comporterait la couverture des frais occasionnés par ce service, n’est pas tenue, en vertu du droit fédéral, d'assurer le même privilège aux

personnes habitant au dehors. Les cantons et les communes ont ainsi le droit, tant que le principe de la gratuité de l’enseignement inscrit à Fart. 27 CF n'entre pas en jeu, d’exiger des écoliers non domiciliés sur leur territoire un écolage plus élevé, voire de n’en percevoir un qu’à leur égard (cf. Im Hor, Rechtserôürterungen, Supplément

à : Mancozp, Die Erhebung von Schulgeld, Mitteilungen des statistischen Amtes des Kantons Baselstadt, n° 15, année 1908, notamment p. 84 et 88). On ne peut non plus reprocher à un canton ou à une commune de réclamer aux malades admis dans leurs hôpitaux des taxes plus ou moins élevées suivant qu’ils sont ou non établis. À vrai dire, en ce qui concerne les halles et marchés, le Conseil fédéral — après s’être d’abord prononcé en sens contraire (Sazrs, III n° 900) — a décidé dans un arrêté du 31 décembre 1900 (SaLIs, n° 821 a) qu’un marchand ne pouvait pas être frappé d’une taxe d'emplacement plus élevée du fait de son domicile hors de la commune. Toutefois, dans la mesure où il vise également la taxe d’utilisation comprise dans le droit de patente, cet arrêté doit être considéré comme dépassé par le changement de jurisprudence opéré quelques années plus tard (1903) par le Conseil fédéral en ce qui concerne les émoluments régaliens (cf. ci-dessus litt. d). En revanche, l’arrêté précité conserve toute sa valeur en tant qu’il se rapporte à l’impôt professionnel compris dans le droit de patente (RO 64 I 388). Lorsqu'il s’agit de marchés à ciel ouvert tenus sur les . voies et places publiques, cet impôt: constitue souvent l'élément principal, car les frais liés au service public (achat et entretien des bancs, surveillance, etc.) ne justifient que la perception d’émoluments très modérés. I en est différemment lorsqu'il s’agit de halles, car il faut faire rentrer dans le calcul de l’'émolument les frais souvent considérables de construction, d'installation et d’entretien. Enfin on ne peut dénier à la Ville de Genève le droit de frapper les recourants d’une taxe plus élevée, par le motif que ceux-ci paient à Genève certains impôts, à savoir la taxe professionnelle et l'impôt sur le revenu afférent à leurs opérations commerciales dans cette ville. Il faut en effet compter au nombre des étrangers au canton tous ceux qui ont leur domicile hors de la Ville ou du Canton de Genève et qui n’y ont done pas leur domicile fiscal ordinaire.

7. Le principe que les étrangers au canton supportent des taxes d'emplacement plus élevées ne s’applique pas, d’après le nouvel art. 16 du règlement des halles, à tous les marchands, mais seulement à ceux qui sont domiciliés dans un canton où sur tous les marchés et dans les halles le tarif de location plus favorable n’est pas accordé aux vendeurs domiciliés dans le Canton de Genève. Il y a ainsi deux catégories d'étrangers au canton, dont l’une jouit du traitement réservé aux marchands domiciliés. Les recourants n’ont pas prétendu, dans leur premier mémoire, que cette discrimination violât l'égalité des citoyens devant la loi ; tout au plus ont-ils critiqué, dans leur réplique, l’application du système du talion. Mais, en tant que la réplique est déposée après l'expiration du délai de recours de 30 jours (ce qui est le cas en l’espèce), le recourant n’y peut pas introduire de nouveaux moyens ; il doit se borner à motiver plus complètement les moyens déjà invoqués (RO 36 I 533). Le nouveau grief des recourants est donc tardif. Il n’est d’ailleurs pas fondé.

Lorsque légalité de traitement des citoyens suisses est prévue par le droit fédéral (art. 4, 43, 60 CF'}, un canton doit placer les citoyens qui relèvent d’un autre canton par le droit de cité ou le domicile sur le même pied que ses propres ressortissants établis. I ne peut pas se contenter dans ce cas de traiter le ressortissant d’un autre canton de la même manière que ses propres ressortissants sont traités dans ce canton (rétorsion ; RO 5 p. 31 /2 ; 6 p. 204 ; 8 p. 41 ss). Toutefois, lorsque le droit fédéral ne prescrit pas un traitement égal — et c’est le cas en l’espèce — le canton peut fort bien renoncer au régime différentiel qu'il est en droit de pratiquer, à condition que l’autre canton en fasse autant. C’est ainsi que dans le domaine de la chasse, où les étrangers au canton ne peuvent pas non plus prétendre, en vertu du droit fédéral, jouir du même traitement que les habitants du canton, le Conseil fédéral a approuvé la conclusion d’un concordat qui prévoyait la mise sur le même pied totale ou partielle des habitants

des cantons signataires, malgré les différences qui en résultaient entre les habitants des cantons concordataires et ceux des cantons non concordataires, et même, en cas de conventions spéciales, entre les habitants de divers cantons concordataires (SALIS-BURCKHARDT, III, n° 1092). Or ül doit aussi être loisible à un canton de prévoir d'emblée, par voie légale ou réglementaire, à quelles conditions il traitera les habitants d’autres cantons de la même manière que ses propres habitants.