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1. La fondation recourante soutient que la décision prise à son égard par le Conseil d'Etat viole manifestement les art. 80 et ss CC et constitue dès lors une mesure arbitraire. En tant que cette décision reposerait sur une disposition de droit cantonal, le grief d’arbitraire impliquerait celui de violation de la force dérogatoire du droit fédéral (art. 2 Disp. trans. CF) et, dans ce cas, le Tribunal fédéral exercerait librement son droit de contrôle (RO 66 I 208 et arrêts cités). De fait, la communication adressée au Fonds complémentaire et la réponse au recours font allusion au Règlement cantonal du 23 décembre 1943, ainsi qu’aux Instructions y relatives. Toutefois l'opposition faite à l’art. 8 al. 2 des statuts de la fondation ne s’appuie sur aucune disposition du Règlement, et si elle s’inspire des principes énoncés dans les Instructions, celles-ci n’ont pas force de loi, mais ne font que donner des directives à l'administration et aux intéressés.

Le recours ne peut donc être examiné que sous l’angle de l'arbitraire. Le vœu exprimé par le Conseil d'Etat n’autorise pas le Tribunal fédéral à dépasser les limites tracées à sa cognition par l’art. 4 CF. Il n’y a pas eu — et il ne pouvait y avoir — prorogation au sens des art. 52 ch. 1 OJ et 18 litt. d JAD (le litige n'étant pas de nature pécuniaire). On n’est pas non plus dans le cas visé par le ch. IV de l'Annexe à la JAD, car la décision attaquée n’a pas trait à la « modification » d’une fondation au sens des art. 85 et 86 CC, mais constitue une simple mesure de l'autorité de surveillance.

2. L'arrêté du Conseil d'Etat vise à obliger la fondation recourante à «régulariser » ses statuts jusqu’à fin 1944 « dans le sens demandé par la lettre du Département de l'Intérieur du 14 avril 1944 ». Cette mesure ne saurait d’abord toucher en rien à l'existence juridique du Fonds complémentaire. La constitution d’une fondation est libre. Elle suppose l’affectation de biens en faveur d'un but spécial (art. 80 CC) et l'observation des formes prescrites

par l’art. 81: un acte de fondation et l'inscription au registre du commerce par laquelle la fondation acquiert la personnalité juridique (art. 52 al. 1 CC). Ces conditions soht remplies en l’espèce. Il n’y en a pas d’autres. L'acte de fondation et les statuts ne sont soumis à l’approbation d'aucune autorité. Si donc l’opposition formulée avait le sens d’un refus de sanctionner les statuts, elle serait, ( comme telle, de toute façon inopérante.

3. Il s’agit en revanche d’examiner si le Conseil d'Etat est fondé, en sa qualité d’autorité de surveillance, à exiger que, contrairement à l’art. 8 al. 2 des statuts, le conseil de fondation ne fasse pas de prélèvements sur le capital du Fonds complémentaire. = Selon l’art. 84 al. 2 CC, l'autorité de surveillance pourvoit à ce que les biens des fondations soient employés conformément à leur destination. À cet égard, elle doit aussi veiller à la conservation du patrimoine de l’établissement. Mais elle ne peut naturellement le faire que dans le sens prévu par l’acte de fondation qui fixe la destination des biens, c’est-à-dire en se conformant aux intentions du fondateur qu’elle à pour première mission de faire respecter (cf. art. 83 al. 2 et 3). Ainsi, l’autorité ne peut évidemment s'opposer à ce que la fortune soit dépensée pour atteindre le but assigné par le fondateur, et par exemple à ce que les fonds constitués en vue de la construction d’un hôpital soient au moment voulu utilisés à cette fin.

C’est la situation qui se présente en l'espèce. Si les statuts autorisent le conseil de fondation à faire des prélèvements sur le capital, c’est pour verser les allocations destinées, selon l’art. 3, «à l'amélioration du sort des employés et ouvriers qui collaborent ou ont collaboré à l'exploitation des deux sociétés fondatrices ». Certes, si la fondation entame de la sorte son capital et que celui-ci ne soit pas reconstitué au fur et à mesure par de nouvelles attributions, son but cessera d’être réalisable au bout d’un certain nombre d’années (10 à 12 ans, le capital étant de 112 000 fr. et les prestations annuelles étant évaluées à 10 000 fr.). Mais rien n’empêchait les sociétés fondatrices de créer une institution appelée à disparaître le jour où ses ressources ne lui permettraient plus de faire face aux allocations statutaires, puisqu'elles pouvaient tout aussi bien lui assigner d’emblée une durée limitée à quelques années. À vrai dire, selon l’art. 2, la durée de la fondation est «illimitée » ; mais, vu l’art. 8 al. 2, il ne peut s’agir que d’une durée indéterminée au sens ci-dessus. Il n’en serait autrement que si l’acte constitutif conférait aux collaborateurs actuels et futurs des sociétés fondatrices un véritable droit aux prestations, susceptible d'action en justice ;-on en pourrait déduire que le Fonds complémentaire serait destiné à durer au moins aussi longtemps que les entreprises elles-mêmes, et on concevrait alors que l’autorité de surveillance veillàt au maintien d’un capital de couverture suffisant selon les règles de la technique des assurances. Mais, en vertu des statuts, les employés et ouvriers — qui ne versent aucunes contributions au fonds — n’ont qu’un droit à bien plaire, dépendant uniquement de la volonté des organes de la fondation (cf. RO 61 II 289). En effet, d’après l’art. 3, la fondation ne fournit les prestations prévues au règlement que « pour autant qu'une prudente gestion le lui permette... » ; le conseil de fondation peut « s’écarter des règles adoptées dans tous les cas particuliers où il l’estimera justifié » ; les statuts et le règlement peuvent être modifiés en tout temps pour tenir compte des circonstances générales et de la situation de la fondation.

Dès lors, en prétendant interdire au Fonds complémentaire d’entamer son capital — ce qui l’obligerait à solliciter de nouvelles attributions des sociétés fondatrices ou à modifier le taux des allocations —, le Conseil d'Etat vise à conférer à la fondation un caractère perpétuel, alors que, d’après les statuts, elle n’a de soi qu'un caractère temporaire. La décision attaquée tend à transformer en droit inconditionnel le droit à bien plaire des bénéficiaires. Elle va ainsi au-delà des intentions clairement reconnais-

sables des sociétés fondatrices. A ce titre, elle est non seulement erronée, mais arbitraire, car elle viole manifestement le principe de la liberté du fondateur, qui est à la base des art. 80 et ss du Code civil suisse.