72 I 372

. 1. — Menoud demande essentiellement que la Confédération soit tenue de lui payer le solde des sommes qu’elle avait l’obligation de lui restituer, après levée du séquestre, la compensation ordonnée par l’administration des douanes afin de recouvrer sa créance étant annulée. Le montant de la dette de Menoud envers l’administration des douanes n’ést pas litigieux : le débiteur se borne à soutenir que le recouvrement de cette créance doit s'effectuer par les autres voies ordinaires, la compensation étant exclue.

Ainsi, la contestation formulée par Menoud se présente comme une réclamation de nature pécuniaire dérivant de la législation fédérale’et formée en vertu du droit public contre la Confédération. En principe, elle ressortit dès lors au Tribunal fédéral comme juridiction unique, selon l'art. 110 OJ (comp. RO 71 I 289, consid. 1).

Toutefois, la compétence du Tribunal fédéral, fondée sur la disposition précitée, est exclue dans les contesta.- tions qui, en vertu des art. 97 à 100 OJ, doivent être portées devant le Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif (art. 113 litt. a OJ). Il convient dès lors d'examiner si la mesure prise par la Direction générale des douanes concernant la compensation est une décision pouvant faire l’objet d’un recours de droit admiDans l’affirmative, la contestation serait recevable comme recours de droit administratif ; car elle satisfait aux conditions de forme imposées par la loi. Dans la négative, elle serait recevable comme réclamation contre la Confédération, fondée sur le droit public.

2. , — Hormis les peines prononcées pour délits douaniers et la liquidation d’un droit de douane, les décisions de _ la Direction générale des douanes, dans le domaine de la loi et des arrêlés concernant les douanes, peuvent faire l’objet d’un recours de droit administratif (art. 99 VIII, art. 101 lit. b).

La compensation, qui fait l’objet de la présente contestation, est une mesure prise par la Direction générale des douanes. Le but de cette mesure est de recouvrer le montant d’une amende douanière, autrement dit d’assurer à la Confédération, dans l’exercice de l’administration des douanes, le recouvrement d’une créance contre un particulier. Simultanément, la Confédération s'est libérée, jusqu’à concurrente de sa créance douanière de l'obligation qui lui incombait, comme administration de l’économie publique, de restituer à Menoud les sommes qu'elle détenait par suite d’un séquestre dont la levée avait été prononcée. .

Le recouvrement des créances douanières est du ressort de l'administration des douanes. Et, en principe, le mode de recouvrement rentre dans le domaine de la législation douanière. Toutefois, la loi sur les douanes dispose que, dans tous les cas où les droits de douane et les amendes ne sont pas garantis par un gage douanier, le recouvrement doit . s’opérer au moyen de la poursuite pour dettes par voie de saisie (art. 108, 118 et 119 LD ; comp. art. 43 LP et art. 315 al. 3 PPF).

Dans la poursuite pour dettes, les mesures prises par l'administration fédérale des douanes, en qualité de 378 Verwaltungs- und Disziplinarrecht.

créancière, ne sauraient: être considérées comme des décisions au sens de l’art. 99 VIII OJ. Hors le cas où la loi sur les douanes lui confère le pouvoir de prendre des sûretés, l'administration agit comme un créancier ordinaire. Les dispositions qu’elle adopte sont des actes de gestion, assimilables à ceux qui sont accomplis par un particulier. Ces actes ne rentrent pas dans le domaine de la législation concernant les douanes. À cet égard, l’administration créancière est soumise à la juridiction prévue par la loi sur la poursuite pour dettes (RO 71 II

174. , consid. 2 ; voir aussi RO 56 III 246 consid. 3). L’assimilation du fisc à un particulier dans le recouvrement de ses créances — hormis la réalisation d’objets confisqués en vertu des lois pénales et fiscales (art. 44 LP) — constitue un principe du droit fédéral (comp. BLUMENSTEIN, Steuerrecht, p. 638 et ss.).

Le recouvrement d’une créance fiscale, et notamment d’une amende, par voie de compensation n’est prévu ni par la législation douanière, ni par d’autres dispositions plus générales du droit administratif fédéral (comp. PPF, 4e partie, VI, De l’exécution des prononcés administratifs et des jugements). On ne saurait cependant en déduire que, par le fait même, ce mode de recouvrement soit exclu. Si le droit publie ne s’y oppose pas, l'Etat, lorsqu'il s’agit de ses intérêts fiscaux, dispose en principe, comme personne morale, des mêmes droits que les particuliers pour la gestion de leur patrimoine. Mais l’administration qui déclare au nom de l’Etat la volonté de compenser ne rend pas une décision d'autorité ; elle accomplit un simple acte de gestion. Le droit de compenser est, comme celui d’agir par voie de poursuite, un droit: que la créance elle-même confère au créancier (comp. von Tuxe, Partie générale du CO, § 2, ch. 2). L’acte par lequel l’administration manifeste sa volonté de compenser ne constitue pas dès lors une décision au sens de l’art. 99 VIII OJ. Au surplus, lorsqu'il s’agit de compenser une créance douanière avec une dette relevant d’un autre service de la Confédération, la question dépasse le cadre de la législation douanière. Si le droit de compenser est contesté, l'Etat, ne disposant d'aucune prérogative, est assimilé à un simple particulier. Lorsque l’autre partie conteste la compensation et réclame contre la Confédération l’exécution d’une créance fondée sur le droit public, le litige ressortit au Tribunal fédéral jugeant en instance unique selon l’art. 110 OJ. La mesure prise, en l’espèce, par la Direction générale des douanes n’est donc pas une décision, qui ne pourrait être attaquée que par un recours de droit administratif.

3. La compensation, par l’un des intéressés, de deux dettes exigibles de part et d’autre est une opération logique et rationnelle, à laquelle le droit ne saurait refuser sa sanction, sauf circonstances particulières (comp.v. Tuxe / SrEGwART, allg. Teil des Schweiz. OR, § 78 I, V ; OsErSCHÔNENBERGER, Kommentar zum OR, Vorbemerkungen zu Art. 120-126, Nr. 4; TRUTMANN, Die Compensation nach schw. OR, p. 3 et ss.). Toutefois, ce mode de procéder constitue pratiquement une garantie de paiement et confère notamment au créancier qui s’en prévaut l'équivalent d’un privilège à l’égard des autres créanciers de son débiteur : en effet, ce créancier échappe à leur concours dans la mesure où s’opère la compensation, puisqu'il se paie sut ce qu’il doit lui-même.

Dans les rapports de droit privé, la compensation est réglée par le Code des obligations (art. 120 et ss.), qui étend ses effets aussi à des rapports de droit public, en tant qu’il dispose (art. 125 ch. 38), suivant un principe de droit admis généralement par la doctrine, que les créances contre un particulier, dérivant du droit public, en faveur de l'Etat et des communes, ne peuvent être éteintes par compensation contre la volonté du créancier. Sur la base de cette règle et en argumentant à contrario, la doctrine et la jurisprudence (RO 71 I 292/293 et citations) ont déduit en général que l’Etat ou les communes avaient en revanche le droit de compenser leur créance 380 Verwaltungs- und Disziplinarrecht.

contre un particulier, fondée sur le droit public, avec leur dette — fût-ce même une dette de droit privé — envers le même particulier.

Ii convient d’admettre en conséquence que — sauf les exceptions prévues par le droit positif ou consacrées par les règles générales du droit — le droit de compensation existe aussi dans les rapports de droit public (comp. RO 56 III 245 ; consid. 2 lit. b}). Ce droit, fondé sur des principes juridiques généraux, est d’ailleurs mentionné expressément dans certaines prescriptions de droit administratif, notamment dans les dispositions réglant les rapports entre la Confédération et ses fonctionnaires (art. 46 LF sur le statut des fonctionnaires).

Quand l'Etat constitue une personne morale unique, sa créance et sa dette sont compensables, même si, en raison des subdivisions administratives, elles ne relèvent pas du même service ou de la même caisse. D'ailleurs, lorsque la doctrine, se fondant sur le droit commun issu du droit romain, émet un avis contraire, elle se borne à dénier aux particuliers le droit de compenser, contre la volonté de l'Etat, deux créances relevant de deux services administratifs distincts, mais non pas à l'Etat le droit d’opposer la compensation à un particulier (von TUHR-SIRGWART, op. cit. p. 78, notes 87 à 89; OsERSCHÔNENBERGER, Op. cit. ad art. 125, N° 9; BECKER, op. cit., ad art. 125, No 13 ; Somnæiper et FioKk, Kommentar, ad art. 132, N° 4 anc. CO ; DERNBURG, Compensation, 2. Auflage, page 526 ; PLANIOL et RIPERT, Droit civil VIE, p. 610, note 6).

4. Il est cependant des cas où le droit exclut la faculté de compenser contre la volonté de l’autre partie. Dans les rapports de droit privé notamment, le CO, art. 125 ch. 1, suivant un principe consacré par le droit géné-. ral, dispose que les créances ayant pour objet soit la restitution, soit la contre-valeur d’une chose soustraite sans droit ou retenue par dol, ne peuvent pas être éteintes par compensation contre la volonté du créancier. Selon la doctrine et la jurisprudence, une chose est soustraite sans droit dès que sa possession n'est. pas légale ; elle est retenue par dol dès que le détenteur connaît que le titre juridique qui justifiait la possession est devenu caduc (cf. ZbJV vol. 48 p. 638 ; voir aussi RO 51 IT 449, sous consid. 2 ; BECKER, op. cit. ad art. 125, N° 5).

L'obligation de restituer une somme retenue sans droit prime toute autre considération ; le détenteur, en cette qualité, ne saurait acquérir une situation privilégiée par rapport aux autres créanciers. Ce principe général doit être appliqué également en droit public.

Or, dans la présente espèce, l’administration fédérale détenait les biens saisis au domicile de Menoud en vertu d’un séquestre ordonné au cours d’une instruction relative à une infraction aux prescriptions sur le commerce de l'or : Le droit fédéral prévoit, en matière de contraventions aux lois fiscales de la Confédération (art. 314 PPF ; voir aussi art. 120 LD) et également en matière d’in- “iactions aux prescriptions concernant l’économie de mierre (comp. ACF du 17 octobre 1944 concernant le Sroit pénal et la procédure pénale en matière d’économie ue guerre, art. 38 et 143), que les objets qui ont servi à commettre la contravention peuvent être séquestrés et que la Confédération acquiert sur eux un droit de gage légal destiné à garantir le paiement de l’amende et des frais. Le séquestre peut être opéré au cours de l’enquête (comp. art. 288 PPF). Il s’agit à ce moment d’une mesure purement conservatoire, prise sous réserve du prononcé administratif ou du jugement, qui statuera définitivement sur l’existence d’une infraction et sur la peine. Si le prévenu est libéré de l’amende et des frais, la Confédération perd aussitôt tout droit de tenir en sa possession le produit du séquestre ; celui-ei est caduc. L'obligation pour la Confédération de restituer immédiatement ce qu'elle détient sans titre juridique s’impose, afin de rétablir l’ordre légal, et prime toute autre considération. Selon lés principes de droit énoncés plus haut, il est illicite 382 Verweltungs- und Disziplinarrecht.

que l’administration fédérale retienne le produit du séquestre en vue d’une compensation et utilise des fonds détenus sans droit afin de recouvrer une créance.

La même solution s’impose, si l’on se fonde sur les dispositions légales qui règlent le séquestre. Le séquestre constitue une atteinte exceptionnelle au patrimoine d’un particulier ; la loi définit strictement quelles sont les créances de l'Etat dont le paiement est garanti par le séquestre. En retenant le produit du séquestre pour recouvrer une autre créance, l’administration fédérale a en fait. étendu cette garantie au delà des règles légales. Les dispositions concernant le séquestre ont ainsi été violées.

Au surplus le séquestre et le droit de gage frappent les objets séquestrés quel qu’en soit le propriétaire (comp.

en matière d'économie de guerre art. 143 al. 3 ACF du 17 octobre 1944, précité, et en matière de douane, art. 122 al. 2 LD). Si le séquestre est caduc, il serait inadmissible qu’un tiers ait dans de telles circonstances à subir uñ préjudice.