76 I 234

1. Gemäss Art. 99 Z. VII Abs. 1 OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Entscheide des EVA auf Grund des Aufsichtsgesetzes, mit Ausnahme der Verweigerung der Bewilligung zum Betrieb eines Versicherungsunternehmens ; diese Ausnahme liegt hier nicht Vor.

Die Llloyd’s Versicherer sind als solche vom Bundesrat zum Betrieb der Haftpflichtversicherung ermächtigt worden, und der angefochtene Entscheid des EVA richtet sich gegen sie. Sie sind daran als Partei beteiligt und somit gemäss Art. 103 Abs. 1 OG zur Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt. Bei dieser Sachlage braucht nicht untersucht zu werden, ob síie eine juristische Person oder eine Personengemeinschaft darstellen, zumal die Vertretungsbefugnis ihres Generalbevollmächtigten für die Schweiz ausgewiesen und unbestritten Ist.

2. Der vorliegende Streit beruht auf den verschiedenen Auffassungen der Parteien über den Zweck, der mit 238 Verwaltungs- und Disziplinarrecht.

der Aufsicht über den Geschäftsbetrieb der Privatversicherungen erreicht werden soll, und über die hieraus sich ergebenden Grenzen der Aufsichtsbefugnis. Nach Ansicht der Beschwerdeführer dient die Aufsicht ausschliesslich der Sicherstellung der finanziellen Solidität der Versicherungsunternehmungen, um die Versicherten vor Verlust ihrer Ansprüche bei Eintritt des versicherten Risikos zu bewahren, und hat sich in jedem einzelnen Falle auf die Solidität der betreffenden Unternehmung zu beschränken, die im vorliegenden Falle ausser Zweifel stehe. Nach Ansicht des EVA dagegen geht es um die Interessen der Gesamtheit aller Versicherten, die mit dem Gesamtinteresse aller Unternehmungen des betreffenden Versicherungszweiges zusammenhängen, weshalb die Aufsichtsbehörde auch über die gute Ordnung des Versicherungsmarktes zu wachen und Störungen derselben zu verhindern habe, Es ist unbestritten, dass die von den Beschwerdeführern vorgeschlagene Gestaltung ihrer Versicherungsbedingungen hinsichtlich der Prämienrückvergütungen ihre eigene finanzielle Solidität nicht in Frage stellen würde. Das EVA befürchtet aber als Volge derselben eine Ausspannungskampagne, welche durch zahlreiche Versicherungswechsel die Abschlusskosten im gesamten Zweig der Motorfahrzeughaftpflichtversicherung vermehren und letzten Endes zu einer Prämienerhöhung zulasten der Versicherten führen würde : es rechnet offenbar damit, dass bei Zulassung des Vorgehens der Beschwerdeführer die anderen Gesellschaften sich demgelben aus Konkurrenzgründen anschliessen und die bisherige Regelung aufgeben würden. Es begründet die Verweigerung der Genehmigung damit, dass s0onst die von ihm im Einvernehmen mit der UDK mühsam erreichte Sanierung dieses Versicherungszweiges gefährdet würde. Entscheidend ist somit die Frage, ob die zwangweise _ Durcheetzung einer solchen Sanierung in den Rahmen der Aufsichtsbefugnis des EVA fällt.

Das EVA stützt seine Auffassung auf die sehr weite Umeschreibung dieser Befugnis in Art. 9 Abs. 1 VAG : « Der Bundesrat trifft jederzeit die ihm durch das allgemeine Interesse und dasjenige der Versicherten geboten erscheinenden Verfügungen » und darauf, dass gemäss Árt. 2 Z. 1 die Unternehmungen dem Bundegrate u.a. ihre allgemeinen Versicherungsbedingungen und Tarife einzureichen haben. Durch den BRB vom 17. November 1914 betreffend die Zuständigkeit der Departemente und der ihnen unterstellken Amtsstellen zur selbständigen Erledigung von Geschäften ist die Ausübung der Aufsicht weitgehend dem EVA übertragen worden, so0 namentlich der Entscheid über die Zulassung der Prämientarife und allgemeinen Versicherungsbedingungen (Art. 20, insbesondere Z. 5 und 8).

Trotz seinem weitgefassten Wortlaut vermag Art. 9 Abs. 1 VAG Massnahmen der Aufsichtsbehörde nur zu rechtfertigen, s0weit sie dem mit der Staatsaufsicht verfolgten Zwecke entsprechen, und ist in diesem Sinne restriktiv auszulegen. Das ergibt sich- aus dem Charakter des Aufsichtsgesetzes als eines Polizeigesetzes. Wie die Parteien übereinstimmend und zutreffend ausführen, ist die durch Art. 31 BV gewährleistete Handels- und Gewerbefreiheit mit Bezug auf den Geschäftsbetrieb von Privatunternehmungen im Gebiete des Versicherungswesens durch Art. 34 Abs. 2 BV und das in Ausführung hievon erlassene Aufsichtsgesetz beschränkt worden. Dabei handelt es sich um eine polizeiliche Beschränkung, die nicht über das Mass ausgedehnt werden darf, das zur Erreichung des damit angestrebten Zieles notwendig is6. Wenn auch das Bundesgericht das Aufsichtsgesetz — anders als kantonale Erlasse — nicht auf seine Verfassungsmässigkeit zu überprüfen hat, s0 hat es sich doch bei seiner Anwendung an eine restriktive Auslegung im Sinne der Bundesverfassung. zu halten. Es fragt sich somit, ob der angefochtene Entscheid, der den Beschwerdeführern die Berücksichtigung der bei anderen Versicherern gehabten schadenfreien Jahre in der Bemessung der Prämienrück- 240 Verwaltungs- und Disziplinarrecht.

vergütungen verbietet, sich durch den Zweck der Versicherungsaufsicht rechtfertigen lässt.

3. Im Aufsichtsgesetze selbst, das ja lediglich den durch Art. 34 Abs. 2 BV erteilten Auftrag ausführt, wird der Zweck der Staatsaufsicht nicht genannt, sondern vorausgesetzt. Eine ähnliche Haltung nimmt auch die Botschaft des Bundesrates vom 13. Januar 1885 zum Gesetzesentwurf ein, s0 eingehend sie sich sonst über die zu ordnende Materie äussert. Sie schildert insbesondere die Stellung des Staates zum privaten Versicherungswesen, wie sie sích in den Kantonen und im Ausland entwickelt hat, mit den verschiedenen getroffenen Lösungen und kommt zum Schlusse : « Nur darüber existiert keine Divergenz der Ansichten, dass die Bedeutung des Versicherungswesens mit jedem Tag zunimmt und dass dabei, wenn auch nicht bei allen Versicherungszweigen in gleichem Masse, die öffentliche Wohlfahrt in hohem Grade interessiert ist, woraus sich von selbst die Tatsache erklärt, dass die Stellung des Staates zum privaten Versicherungswesen fast überall auf der öffentlichen Tagesordnung steht. Niemand wird bestreiten, dass z. B. der Zusammenbruch einer unserer Lebensversicherungsgesellschaften geradezu ein Landesunglück wäre.» (BBI 1885, Bd. I, S. 117). Dem Entwurf liegt offensichtlich die gleiche Auffassung über Notwendigkeit und Zweck der Staatsaufsicht zugrunde wie dem Bericht eines Ausschusses des englischen Unterhauses, der auf $. 111 wörtlich wiedergegeben wird und die Gründe anführt, aus denen beim Lebensversicherungswesen von dem Grundsatz der Nichteinmischung der Staatsbehörden in gewerbliche Dinge abgewichen werden müsse. Diese Einstellung kommt zum Ausdruck in den Ausführungen der Botschaft über das bebördliche Einschreiten (S. 119) : « Überzeugt sich die Aufsichtsbehörde, dass eine Unternehmung für die Versicherten nicht mehr die nötigen Garantien bietet, s0 gibt der Entwurf, unter Veststellung des einzuschlagenden Verfahrens, dem Bundesrat die nötigen Kompetenzen, Abhülfe zu treffen » und über die Konzessionspflicht (S. 124) : « Dabei versteht es sich aber von selbst, dass die der Bewilligung vorangehende staatliche Prüfung sich keineswegs mit dem Bedürfnis der Zulassung neuer Gesellschaften zu befassen hat, sondern einzig und allein mit denjenigen Faktoren, welche auf die Solidität der Unternehmung, d.h. auf die Wahrung der Interessen der Versicherten, Bezug haben.» Und die ständerätliche Kommission erklärt in ihrem Bericht vom 9. März 1885

(ebenda, 8. 630) : « Wir haben es nur mit einem Aufgichtsgesetze in dem engen Rahmen des Geschäftsbetriebes durch Privatunternehmungen zu tun, also einem seinem Objekte nach genau begrenzten Polizeigesetze im weitern Sinne des Wortes », und nennt als Grund der Aufsicht « die hohe volkswirtschaftliche Bedeutung und Aufgabe des Versicherungswesens an sgich, als einer der mächtigsten sozialen Schöpfungen der Neuzeit, und die ausserordentliche Summe von Interessen, welche mit demselben in heutiger Zeit verknüpft sind, einerseits, und die für den Laien vorhandene Schwierigkeit, ja Unmöglichkeit einer zuverlässigen Beurteilung der dabei in Frage kommenden technischen Unterlagen und Faktoren anderseits » (S. 631). Damit nimmt der Gesetzgeber den gleichen Standpunkt ein wie BODENHEIMNER in seinem Gutachten von 1879 « Zur Gesetzgebung über das Versicherungswesen », das die Aufgabe der Aufsicht wie folgt umschreibt (S. 144) : « Die Aufsicht erstreckt sich nicht auf die geschäftliche Zweckmüässigkeit der Einrichtungen der Versicherungsginstitute, sondern bloss auf ihre technische und finanzielle Suffizienz und Solvenz. Die Aufsicht hat den fernern Zweck, zu verhüten, dass das Publikum durch unklare Einrichtungen, unwahre Kundgebungen und falesche Angaben irregeleitet und in seinen rechtmässigen Erwartungen getäuscht werde. » Auch die seitherige Literatur bezeichnet übereinstimmend als die wichtigste, wenn nicht überhaupt als die Aufgabe der Aufsicht die Prüfung der Solidität der Unternehmungen mit dem Zweck, die 16 AS 76 I — 1950 242 Verwaltungs- und Disziplinarrecht, Ansprüche der Versicherten auf Leistungen der Gegsellschaften gicherzustellen (STAMPFLI, Die schweizerische Staatsaufsicht über das private Versicherungeswesen, S. 99 : HAaYMANN, La Surveillance des sociétés d’assurances en Suisse, S. 60 ; LocuER, Die Gesetzgebung betreffend die staatliche Beaufsichtigung der privaten Versicherungsunternehmungen in der Schweiz, 8. 833).

Dieser Aufgabe dient insbesondere die Genehmigungspflicht, welcher die Prämientarife und allgemeinen Versicherungsbedingungen unterworfen sind : Sie sind auf ihre technischen Grundlagen zu prüfen, d. h. daraufhin, ob die Prämienleistungen versicherungstechnisch genügen, um die der Gegsellschaft künftig obliegenden Leistungen nebst ihren Unkosten zu decken. Der Hauptzweck der Aufsicht erfordert also eine Prüfung der Prämientarife darauf, dass sie das hiefür notwendige Minimum nicht untersechreiten. Daneben kann der von Bodenheimer und der ständerätlichen Kommission erwähnte Umstand, dass der Laie die Angemessenheit der Prämien nicht beurteilen kann, auch zu einer Begrenzung der Prämiensätze nach oben führen, um das Publikum vor Übervorteilung zu schützen. Im übrigen aber ist es nicht Sache der Aufsichtsbehörde, in das privatrechtliche Verhältnis zwischen Versicherer und Versichertem einzugreifen ; namentlich darf sie die freie Wahl der Versicherten unter den verschiedenen Gesellschaften nicht beschränken, soweit diese die Bedingungen erfüllen und daher die Konzession erhalten haben. In das Spiel der freien Konkurrenz darf síe nur eingreifen, wo das durch die soeben genannten Zwecke, die Sicherung der künftigen Leistungen und den Schutz der Versicherten vor Übervorteilung, erfordert wird. Den Gesellschaften steht es frei, sich in der Ausübung der Konkurrenz weiterhin zu beschränken ; solche Beschränkungen können jedoch nicht durch die Aufsichtsbehörde für Unternehmungen, die sich ihnen nicht unterwerfen wollen, verbindlich erklärt werden.

4. Die Ausführungen der Beschwerdeführer über das Privatversicherung. N® 42. . 243 Wesen der Prämienrückvergütungen für schadenfreie Jahre sind zutreffend und werden vom EVA nicht bestritten. Es leuchtet ein, dass Motorfahrzeugführer mit einer Reihe von schadenfreien Jahre ein besseres Risiko darstellen, das bei der Bemessung der Prämien zu berücksichtigen ist, und dass es hiefür ohne jede Bedeutung ist, wo siíie während der betreffenden Jahre versichert waren. In diese Ordnung trägt der Ausschluss der bei anderen Unternehmungen gehabten schadenfreien Jahre ein wesensfremdes, ja sachwidriges Moment hinein. Er wird denn auch nicht aus dem Wesen der Rückvergütung, sondern mit der Erwägung begründet, dass dadurch die Ausspannung zahlreicher VYersicherter vermieden werde, welche die Abschlusskosten für den gesamten Versicherungszweig vermehren und letzten Endes zu einer Erhöhung der Prämien führen würde. Dem Interesse der Versicherten mit schadenfreien Jahren daran, auch bei Wechsel des Versicherers die volle Prämienrückvergütung zu geniesgen, wird das Gesamtinteresse aller Versicherten an der Vermeidung einer Prämienerhöhung gegenübergestellkt. Dasselbe sei bei der Motorfahrzeughaftpflichtversicherung umso dringlicher, als hier der Markt bereits durch wiederholte Prämienerhöhungen habe saniert werden müssen ; diese mühsam erreichte Sanierung werde durch das Vorhaben der Beschwerdeführer in Frage gestellt. Um das zu verhindern, schützt das EVA den Beschluses der UDK und erklärt ihn auch für die der Konferenz nicht angeschlossenen Unternebmungen als verbindlich. Dadurch werden die Versicherten insofern in der freien Wahl des Versicherers beschränkt, als ihnen bei Wechsel desselben der Verlust des bereits erworbenen Anspruchs auf Prämienrückvergütung droht. Zugleich wird in die freie Konkurrenz zwischen den Gesellschaften eingegriffen. Es fragt sich, ob das durch die oben genannten Zwecke der Aufsicht gerechtfertigt werden kann.

Dass die Solidität der Beschwerdeführer durch die von ihnen vorgesehenen weitergehenden Rückvergütungen in 244 Verwaltungs- und Disziplinarrecht.

Frage gestellt, ihre künftigen Leistungen an die Versicherten gefährdet würden, behauptet das EVA nicht. Es erwartet, dass die anderen Gesellschaften aus Konkurrenzgründen ihrem Beispiel folgen und die bisherige Regelung aufgeben würden. Dass durch die daraus resgultierende Erhöhung der Rückvergütungen die Solidität dieser andern Gesellschaften gefährdet würde, macht das EVA ebenfalls nicht geltend. Den Nachteil für die Gesamtheit des Versicherungszweiges erblickt es nicht hierin, sgondern in der zu erwartenden allgemeinen Ausspannungskampagne ; wegen der aus dieser resultierenden vermehrten Abschlusskosten, nicht wegen der höheren Rückvergütungen, müssten nach seiner Ansicht vielleicht die Prämien erhöht werden. Das EVA greift in die freie Konkurrenz ein, um eine durch diese indirekt bewirkte Prämienerhöhung zu vérhindern. Insofern liegt der Eingriff im Interesse der Versicherten ; doch hat er weder mit der Erbaltung der Solidität der Unternehmungen noch mit dem Schutz der Versicherten vor Übervorteilung zu tun. Das Gesamtinteresse aller Versicherten an der Niedrighaltung der Prämien wird dem Interesse einzelner Versicherter am Versichererwechsel vorangestellt. Eine ähnliche Erwägung lag dem BRB vom 283. Mai 1930 über das Verbot der Gewährung von Vergünstigungen auf Lebensversicherungen zugrunde, das auf Art. 9 VAG gestützt und in BGE 58 I 266 geschützt wurde : Auch dort wurde offenbar davon ausgegangen, dass die einzelnen Versicherten gewährten Vergünstigungen von den Gesellschaften doch wieder hereingebracht werden und letzten Endes die Gesamtheit der Versicherten in Form von erhöhten Prämien belasten würden. Während aber jene Vergünstigungen mit Recht als ein Missbrauch bezeichnet wurden, in dessen Abstellung ein Schutz der Versicherten vor Übervorteilung lag, isé die Gewährung der Prämienrückvergütungen nach Massgabe aller schadenfreien Jahre in der Natur der Sache begründet ; hier isb es vielmehr sachwidrig, nur die schadenfreien Jahre bei der eigenen Gesellschaft zu berücksichtigen.

Dass gegenseitige Ausspannung unter den versgchiedenen Versicherungsunternehmungen vermieden wird, liegt offensichtlich in deren Interesse, aber nur sehr indirekt im Interesse der Versicherten. Vereinbarungen zwischen den Gesellschaften zu diesgem Zwecke sind verständlich und zu begrüssen, Fin durch das EVA auszuübender Zwang zur Beachtung solcher Vereinbarungen durch Gesellschaften, welche denselben nicht beitreten wollen, lässt sich aber durch den Zweck der Aufsicht nicht rechtfertigen. Die Genehmigung der von den Beschwerdeführern vorgelegten Bedingung hinsichtlich der Rückvergütung, welche dem Wesen dieser Vergütungen entspricht, durfte nicht deshalb verweigert werden, weil sie von der durch die UDK aus anderen Gründen vereinbarten Lösung abweicht. Die vom EVA befürchteten Folgen — deren Eintritt zudem zweifelhaft ist — vermögen das Verbot nicht zu begründen,

5. Der Umstand, dass die Motorfahrzeughaftpflichtversicherung obligatorisch ist, begründet keine weitergehenden Befugniesse der Aufsichtsbehörde bei diesem Versicherungszweig. Wesen und Zweck der Aufsicht sind hier die gleichen wie bei allen Versicherungen. Das Obligatorium soll dafür sorgen, dass sich die Geschädigten an einen leistungsfähigen Schuldner halten können ; das wird erreicht, wenn die Solidität der Versicherungsunternehmungen sichergestellt ist, und erfordert keine darüber hinaus gehenden Eingriffe in die freie Konkurrenz unter denselben. Mit den aus dem Motorfahrzeuggesetz resultierenden Besonderheiten hat die vorliegende Streitigkeit keinen Zusammenhang, es sei denn die von den Rückvergütungen erwartete erzieherische Wirkung auf die Automobilisten ; diese würde aber durch die vom EVA geschützte Beschränkung der Rückvergütungen eher abgeschwächt.

6. Aus der Zulasgsgung der von den Beschwerdeführern vorgesehenen Regelung der Prämienrückvergütung in den Versicherungsbedingungen folgt ohne weiteres auch die Zulassung der Frage nach schadenfreien Jahren « bei 246 Verwaltunge- und Disziplinarrecht, derselben Versicherungsgunternehmung » im Antragsformular ; der Streit hierüber hat, wie das EVA zutreffend bemerkt, keine selbständige Bedeutung, sondern erledigt sich mit dem Hauptpunkt. Es ist Sache der Beschwerdeführer, wie sie die richtige Beantwortung der genannten Frage überprüfen können ; allfällige Schwierigkeiten nach dieser Richtung können nicht zum Ausschluss der Frage führen.

IV. SOZIALVERSICHERUNG — ASSURANCES SOCIALES