Empfehlung vom 19. August 2015: SECO / Dokumente betreffend EU-Sanktionen gegen Russland Amtliche Dokumente (Art. 5 BGÖ) – Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ)

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ

17. Die Antragstellerin hat zwei Zugangsgesuche nach Art. 10 BGÖ beim EDA bzw. SECO eingereicht und je eine ablehnende Antwort erhalten. Die Antragstellerin ist als Teilnehmerin an den vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung der Schlichtungsanträge berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Die Schlichtungsanträge wurden formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).

18. Die beiden Zugangsgesuche bzw. die beiden Schlichtungsanträge betreffen denselben Sachverhalt und thematisch verwandte Dokumente. Damit rechtfertigt es sich, die beiden Verfahren zu vereinigen und in einer gemeinsamen Empfehlung zu erledigen.

19. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt. 1

Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 2024.

Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.

B. Materielle Erwägungen

20. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).2 Gesuch 1

21. Die Antragstellerin hat ein ausführlich formuliertes Zugangsgesuch (3 Seiten) im Zusammenhang mit den in Ziffer 1 genannten EU-Rechtsakten eingereicht. Auf Verlangen des SECO hat die Antragstellerin sodann ihr Zugangsgesuch präzisiert (Art. 7 Abs. 3 VBGÖ) und ausdrücklich erklärt, dass sich ihre Anfrage auf Informationen zur Übernahme der erwähnten EU-Verordnungen und –Beschlüsse beziehe (vgl. Ziff. 4). Das SECO hat daraufhin festgehalten, dass die Schweiz die Sanktionen der EU im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine nicht übernommen habe und weder an der Ausarbeitung noch an der Entscheidungsfindung, der Beschlussfassung oder am Erlass dieser Rechtsakte beteiligt gewesen sei. Folglich würden die Schweizer Behörden nicht über die gewünschten Dokumente und Informationen verfügen, weshalb es dem Zugangsgesuch nicht entsprechen könne (vgl. Ziff. 5). Diesen Standpunkt hat das SECO in seiner Stellungnahme an den Beauftragten nochmals bestätigt (vgl. Ziff. 8). Somit fehlt es nach Aussage des SECO im vorliegenden Fall an einem amtlichen Dokument gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ.

22. Dem Beauftragten steht keinerlei Handhabe zur Verfügung, um Richtigkeit und Vollständigkeit der ihm zur Verfügung gestellten amtlichen Dokumente und insbesondere der ihm mitgeteilten Informationen abschliessend feststellen zu können. Vielmehr muss er auf die Angaben des SECO im Schlichtungsverfahren, es seien keine solchen Dokumente vorhanden, abstellen. 3

23. Folglich besteht mangels Vorliegen eines amtlichen Dokuments (Art. 5 Abs. 1 Bst. a und b BGÖ e contrario) kein durchsetzbares Recht auf Zugang nach dem Öffentlichkeitsgesetz.

GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8. Empfehlung EDÖB vom 10. März 2015: VBS / Adressatenliste Weihnachts- und Neujahrsgrüsse 2013, Ziff. 14.

Gesuch 2

24. Mit einem inhaltlich vergleichbaren und ebenso umfangreichen zweiten Gesuch verlangte die Antragstellerin wiederum Zugang zu Informationen im Zusammenhang mit EU-Rechtsakten (vgl. Ziff. 9). Unter Hinweis auf die fehlende EU-Mitgliedschaft der Schweiz und die fehlende Übernahme der EU-Sanktionen machte das SECO gegenüber der Antragstellerin sowie dem Beauftragten geltend, auch die gemäss dem zweiten Gesuch gewünschten Dokumente würden nicht vorliegen. In diesem Sinne verweist der Beauftragte vollumfänglich auf seine obigen Ausführungen (vgl. Ziff. 22).

25. Das SECO hat der Antragstellerin jedoch mitgeteilt, dass es im Besitz von internen Protokollen bzw. Berichten über internationale Treffen sei, an welchen allfällige weitergehende Massnahmen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine besprochen worden seien und an denen auch die Schweiz teilgenommen habe. Das SECO hat dem Beauftragten sodann 14 Dokumente mit Bezug zu diesen Treffen eingereicht. Diese geben Einblick in die Aussenpolitik der teilnehmenden Staaten und beinhalten insbesondere deren Äusserungen und Positionen zu bestimmten Themen und Fragestellungen.

26. Den Zugang zu diesen Unterlagen hat das SECO unter Verweis auf Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ verweigert. Gemäss dieser Bestimmung wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können. Darunter können beispielsweise Dokumente fallen, in denen die internationale Lage analysiert wird oder aus denen die Aussenpolitik eines Staates hervorgeht. Allerdings gilt es zu beachten, dass aus der Offenlegung der entsprechenden Informationen mit hoher Wahrscheinlichkeit eine Beeinträchtigung des schutzwürdigen Interessens i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ resultieren müsste, damit die Ausnahmebestimmung geltend gemacht werden kann.4 Die Beeinträchtigung der internationalen Beziehungen kann sich entweder direkt aus der Offenlegung von Informationen über die eigene Aussenpolitik ergeben oder auch indirekt aus der Verärgerung eines Staates angesichts der Veröffentlichung von Informationen, die ihn oder seine Staatsangehörigen betreffen.5

27. Das SECO hat die vollständige Zugangsverweigerung insbesondere damit begründet, dass die anlässlich der internationalen Treffen geführten Diskussionen in einem diplomatischen und vertraulichen Rahmen stattgefunden hätten. Sollte die Schweiz die von anderen Staaten gemachten Äusserungen öffentlich zugänglich machen, so das SECO, bestünde ein eminentes Risiko, dass die Beziehungen zu diesen Staaten stark beeinträchtigt würden und mit einem enormen Vertrauensverlust gerechnet werden müsste. Zudem sei mit sehr grosser Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass die Organisatoren dieser internationalen Treffen die Schweiz in Zukunft aus solchen Diskussionen und Verhandlungen ausschliessen würden. Es sei für die Schweiz als Nicht-EU-Mitgliedsstaat im Hinblick auf eine einheitliche und koordinierte Aussenpolitik jedoch äusserst wichtig, an solchen Treffen teilnehmen bzw. Informationen austauschen zu können. Das SECO gehe daher von einem ernsthaften Risiko aus, dass der Schweiz durch die Offenlegung der vorliegend zur Diskussion stehenden Dokumente substantielle Schäden entstünden.

28. Bei den vorliegend relevanten Dokumenten handelt es sich wie bereits ausgeführt um Berichte und Notizen zu internationalen Treffen bzw. Telefonkonferenzen, welche relativ detailliert die jeweiligen Haltungen der teilnehmenden Staaten wiedergeben und teils künftige Handlungsoptionen skizzieren. Gemäss Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz zählen die COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 4 und 32. COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7, Rz 31.

Aussenbeziehungen zu den sensiblen Bereichen staatlicher Tätigkeit.6 Vor diesem Hintergrund stimmt der Beauftragte mit dem SECO überein, dass die betroffenen Staaten mit hoher Wahrscheinlichkeit negativ auf eine Offenlegung dieser Informationen reagieren dürften und somit ein ernsthaftes Risiko einer Beeinträchtigung der aussenpolitischen Beziehungen besteht. Dies nicht zuletzt auch deshalb, weil die Situation in der Ukraine aktuell weiterhin auf der (aussen-)politischen Agenda dieser Staaten steht.

29. Im Ergebnis hat das SECO vorliegend nachvollziehbar dargelegt, weshalb der Zugang zu diesen 14 Dokumenten zu verweigern ist. Es handelt sich dabei um schützenswerte Informationen, welche im Falle einer Zugangsgewährung die aussenpolitischen Interessen bzw. die internationalen Beziehungen der Schweiz im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ beeinträchtigen könnten. Der Beauftragte stimmt ferner dem SECO zu, dass auch ein nur teilweiser Zugang mit hoher Wahrscheinlichkeit dieselben Konsequenzen nach sich ziehen würde, weshalb vorliegend eine vollständige Zugangsverweigerung auch im Hinblick auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz angemessen erscheint.

30. Demnach sind im vorliegenden Fall die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ erfüllt und das SECO hat den Zugang zu den 14 Dokumenten zu Recht verweigert.