Empfehlung vom 4. Juni 2024: METAS / Grundlagendokumente zu METAS GutachtenSachlicher Geltungsbereich (Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 und Art. 3 Abs. 2 BGÖ)

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ

10. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim METAS ein. Dieses verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).

11. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt. 1 Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.

B. Materielle Erwägungen

12. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. 2

13. Gegenstand des Schlichtungsverfahrens sind die Dokumente, die Grundlage für die im Auftrag der Staatsanwaltschaft Basel-Landschaft erstellten beiden Gutachten Reg. Nr. 128859 und Reg. 1258859-1 bilden. Es handelt sich dabei u.a. um Fotos zum Zeitpunkt der Geschwindigkeitsüberschreitung, Fotos vor Ort, Berechnungen, Karten und weitere Dokumente. Die beiden Gutachten sind nicht Bestandteil des Zugangsgesuchs und damit nicht Gegenstand des Schlichtungsverfahrens.

14. Das METAS ist der Ansicht, dass die vom Zugangsgesuch betroffenen Dokumente nicht in den sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fallen, da ein Anwendungsfall von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ vorliege. Das METAS erklärt, dass es zwar nicht genau wisse, welche Dokumente Eingang in die Strafakten gefunden haben, dies sei jedoch unerheblich, da die Hilfsdokumente "nur wegen des Gutachtenauftrags und von Anfang an im Zusammenhang mit einem Strafverfahren erstellt worden" seien. Das METAS erklärt weiter, dass nach seinem Verständnis auch Hilfsdokumente zur Erstellung von solchen Dokumenten gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ vom sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes ausgenommen seien.

15. Nachfolgend ist der sachliche Anwendungsbereich gemäss Art. 3 BGÖ zu prüfen. Gemäss Abs. 1 gilt das Öffentlichkeitsgesetz nicht betreffend den Zugang zu amtlichen Dokumenten zu den in Bst. a aufgeführten Verfahren. Gemäss Abs. 2 richtet sich der Zugang zu amtlichen Dokumenten, die Personendaten des Gesuchstellers enthalten, nach dem Datenschutzgesetz.

16. Sinn und Zweck von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ ist es, eine Kollision des Öffentlichkeitsgesetzes mit spezialgesetzlichen Akteneinsichtsrechten zu verhindern und zudem die freie Willensbildung der

Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. GUY-ECABERT, in: BRUNNER/MADER [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz. 8.

Behörden und Gerichte und einen ordnungsgemässen Verfahrensablauf zu gewährleisten. 3 Gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ gilt das Öffentlichkeitsgesetz nicht für den Zugang zu amtlichen Dokumenten betreffend Strafverfahren. Der Zugang zu Dokumenten, die Teil der Verfahrensakten eines Strafverfahrens sind, wird in den entsprechenden Verfahrensgesetzen geregelt. Allerdings sind nicht alle Informationen und Dokumente, die einen Bezug zum Streitgegenstand eines Strafverfahrens aufweisen, als Dokumente eines Verfahrens im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ zu qualifizieren. 4

17. Der Bundesrat hat in seiner Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz darauf hingewiesen, dass Dokumente, die zwar in einem weiteren Zusammenhang mit einem Verfahren gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ stehen, aber keinen Eingang in die Verfahrensakten im engeren Sinn finden, grundsätzlich nach dem Öffentlichkeitsgesetz zugänglich sind. Der Schutz der freien Meinungs- und Willensbildung einer Behörde kommt in einem solchen Fall dann zur Anwendung, wenn die Bekanntmachung eines amtlichen Dokuments geeignet ist, den Verlauf eines hängigen Verfahrens oder vorbereitende Handlungen zu beeinflussen. 5

18. Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts bezieht sich Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ auf Dokumente, die speziell das Verfahren im engeren Sinn betreffen, d.h. Dokumente, die von den Gerichts- oder Strafverfolgungsbehörden ausgehen oder die durch sie angeordnet worden sind oder ein zentrales Beweismittel im Strafverfahren darstellen. Demnach kann "[d]ie Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes […] nicht ausgeschlossen werden, wenn die fraglichen Dokumente im Rahmen des hängigen Verfahrens lediglich Beweismittel darstellen, die mit dem angefochtenen Entscheid weder in direktem Zusammenhang stehen noch eng mit dem Streitgegenstand verbunden sind; die Anwendung von Art. 3 Abs. 1 lit. a BGÖ auf einen solchen Fall käme einer bewussten Umgehung des Zwecks des Öffentlichkeitsgesetzes gleich, indem die angeforderten Dokumente einfach in einem beliebigen Verfahren beigebracht werden könnten, mit dem sie nur in einem losen Zusammenhang stehen […]." 6

19. Unbestritten ist, dass die Gutachten im Auftrag der Staatsanwaltschaft Basel-Landschaft angeordnet worden sind. Soweit einzelne Dokumente, die Grundlage für die Erstellung der Gutachten waren und die gleichzeitig Strafakten im engeren Sinne entsprechend der Rechtsprechung sind, d.h. alle Dokumente, die ein zentrales Beweismittel im Strafverfahren waren oder von den Strafverfolgungsbehörden erstellt wurden (z.B. Fotos und Video der Geschwindigkeitsüberschreitung), gelangt gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ das Öffentlichkeitsgesetz nicht zur Anwendung. In diesen Fällen sind die einschlägigen strafprozessualen Verfahrensbestimmungen zu beachten. 7

20. Bei abgeschlossenen Strafverfahren gelangt gemäss Art. 99 Abs. 1 der Schweizerischen Strafprozessordnung (Strafprozessordnung, StPO; SR.312.0) betreffend die Bearbeitung von Personendaten (also auch Akteneinsichtsgesuche) das Datenschutzrecht von Bund und Kantonen zur Anwendung.

21. Vorliegend verlangte der Antragsteller beim METAS Einsicht in ihn betreffende Unterlagen. Da es sich beim METAS um eine Bundesbehörde handelt, ist das Bundesgesetz über den Datenschutz anwendbar (Art. 2 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes über den Datenschutz, DSG; SR 235.1). 8 Das in Art. 25f. DSG statuierte Auskunftsrecht sieht in Abs. 1 vor, dass jede Person vom Verantwortlichen Auskunft darüber verlangen kann, ob Personendaten über sie bearbeitet werden, 9 wobei das Recht bei gegebenen Voraussetzungen gemäss Art. 26f. DSG eingeschränkt werden kann. 10

Urteil des BGer 1C_101/2023 vom 1. Februar 2024 E. 3.1.2; SCHWEIZER / WIDMER in Handkommentar BGÖ, Art. 3 Rz. 12. BBl 2003 2008; Urteil des BGer 1C_101/2023 vom 1. Februar 2024 E. 3.1.2; BGE 147 I 47 E. 3.4. BBl 2003 2008. Urteil des BGer 1C_101/2023 vom 1. Februar 2024 E. 3.1.2. SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 3, Rz. 10. RIKLIN, in: Orell Füssli Kommentar zur StPO, 2. Aufl. Zürich 2014, Art. 99, Rz. 1. GRAMIGNA, in: Blechta/Vasella [Hrsg.] Basler Kommentar zum Datenschutz 4. Aufl., Zürich 2024 (zit. BSK DSG) Art. 25 DSG, Rz. 4. Urteil des BGer 4A_277/2020 vom 18. November 2020, E.5.3; BGE 138 III 425 E. 5.2; BGE 135 III 162 E. 3.3.1.

22. Soweit Dokumente im betreffenden METAS-Dossier Strafakten im engeren Sinn darstellen, ist Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ einschlägig. Diese Dokumente sind somit nicht vom sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes erfasst. Das METAS beurteilt das Zugangsgesuch zu diesen Dokumenten als Auskunftsbegehren i.S.v. Art. 25f. DSG.

23. In Bezug auf alle Dokumente, die das METAS für die Ausarbeitung der beiden Gutachten selbst erstellt hat, konnte das METAS nach Ansicht des Beauftragten bis anhin nicht hinreichend belegen, dass diese überhaupt Eingang in die Verfahrensakten gefunden haben. Darüber hinaus können diese Dokumente den Verlauf eines hängigen Verfahrens nicht mehr beeinflussen, da vorliegend das Strafverfahren rechtskräftig abgeschlossen ist. Es besteht somit weder die Gefahr der Behinderung des laufenden Strafverfahrens noch die Beeinträchtigung der Willensbildung der entsprechenden Gerichte. Weiter stellten diese Dokumente mutmasslich weder ein zentrales Beweismittel im Strafverfahren dar noch wurden sie durch Strafverfolgungsbehörden erstellt oder angeordnet (von der Staatsanwaltschaft direkt angeordnet wurden nur die Gutachten, nicht aber die Hilfsdokumente).

24. Aus diesen Gründen ist nach Ansicht des Beauftragten Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ für jene Dokumente, die das METAS für die Ausarbeitung der beiden Gutachten selbst erstellt hat, nicht einschlägig.

25. Gemäss Art. 3 Abs. 2 BGÖ richtet sich der Zugang zu amtlichen Dokumenten, die Personendaten der gesuchstellenden Person enthalten, nach dem Datenschutzgesetz. Wie andere spezialrechtlich geregelte Zugangsrechte hat das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht, sofern seine Voraussetzungen vorhanden sind, grundsätzlich Vorrang. 11 Gemäss Art. 5 Bst. a DSG gelten als Personendaten alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person beziehen. Enthalten die von einem Zugangsgesuch betroffenen Dokumente neben den Personendaten des Antragstellers auch Personendaten von Dritten, handelt es sich dabei um ein sogenanntes gemischtes Zugangsgesuch. Gemäss Lehre zum Öffentlichkeitsgesetz sind bei solchen diejenigen Passagen der betroffenen Dokumente als Auskunftsgesuch nach Datenschutzgesetz zu beurteilen, die tatsächlich Personendaten der gesuchstellenden Person enthalten; die übrigen Passagen sind nach den Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes zu behandeln. 12

26. In einem im letzten Herbst ergangenen Urteil hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass Art. 3 Abs. 2 BGÖ für den speziellen Fall gilt, dass eine Person ausschliesslich Zugang zu eigenen Personendaten wünscht oder das Zugangsgesuch auf die eigenen Personendaten beschränkt. In besagtem Verfahren hatte der Beschwerdeführer Zugang zu Dokumenten verlangt, die sowohl Personendaten des Beschwerdeführers wie auch Personendaten von Dritten enthielten. Der Beschwerdeführer war anwaltlich vertreten und hatte sich sowohl im Zugangs- und im Schlichtungs- wie auch im Beschwerdeverfahren explizit auf das Öffentlichkeitsgesetz gestützt. Weiter hatte der Beschwerdeführer seine Identität nicht nachgewiesen. In dieser Konstellation ist das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss gekommen, dass ausschliesslich das Öffentlichkeitsgesetz anwendbar ist.

27. Aus dem beim Beauftragten eingereichten Dossier geht hervor, dass die mit dem Zugangsgesuch verlangten Dokumente einerseits die Person des Antragstellers betreffen und andererseits als Grundlage für die Erstellung der Gutachten dienten, die das METAS im Auftrag der Staatsanwaltschaft Basel-Landschaft verfasst hat. Diese Unterlagen beziehen sich allesamt auf das den Antragsteller betreffende, nunmehr abgeschlossene Strafverfahren. Somit sind sämtliche im entsprechenden METAS-Dossier enthaltenen Informationen (also auch die Personendaten Dritter) eng mit der Person des Antragstellers verknüpft und stellen Personendaten des Antragstellers i.S.v. Art. 5 Bst. a DSG dar. Aufgrund dieser Ausgangslage ist es nach Ansicht des Beauftragten im vorliegenden Fall nicht möglich, einzelne Inhalte des Dossiers von der Person des Antragstellers zu trennen, und der Zugang zu diesen Dokumenten ist daher entsprechend

STAMM-PFISTER, in: BSK BGÖ, Art. 3 BGÖ, Rz. 30. SCHWEIZER / WIDMER in: Handkommentar BGÖ, Art. 3, Rz. 1 und 57 ff.; Häufig gestellte Fragen zur Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzip in der Bundesverwaltung des Bundesamts für Justiz und des Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (zit. FAQ vom BJ und vom EDÖB), Frage 3.2.2.

Art. 3 Abs. 2 BGÖ ebenfalls nach dem Datenschutzgesetz zu beurteilen. Der Zugang zu diesen Dokumenten richtet sich somit wiederum nach Art. 25f. DSG (s. Ziff. 21).

28. Das METAS beurteilt das Einsichtsgesuch betreffend die Dokumente, die es selbst erstellt hat, in Anwendung von Art. 3 Abs. 2 BGÖ ebenfalls als Auskunftsbegehren i. S. v. Art. 25f. DSG.

29. Zusammenfassung: Das METAS beurteilt das gesamte Einsichtsgesuch als Auskunftsbegehren gemäss Art. 25f. DSG.

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