SPILLMANN contre la SUISSE

EN FAIT

Le requérant de nationalité suisse, né en 1953, est domicilié

à Bâle. Il est imprimeur.

Dans la procédure devant la Commission il est représenté par

Me Martin Neidhart, avocat à Liestal (Suisse).

Le requérant se trouve être le porte-parole de la section

régionale d'un mouvement de lutte anti-nucléaire, sis à Kaiseraugst, à

proximité de Bâle. En date du 3 février 1983 une manifestation eut

lieu à Bâle, dirigée et organisée par le requérant.

Au moment de ces événements fut perpétré à Pratteln, commune

située non loin de Bâle, un attentat en ce sens qu'on fit sauter un

pylone de haute tension. Selon le requérant, ce fait fournit aux

autorités suisses un prétexte pour installer un système d'écoutes

téléphoniques branché sur le domicile du requérant.

En effet, dès la première semaine de février le requérant

avait remarqué qu'il était l'objet d'une filature par la police. En

date du 22 août 1983, des tiers l'ont officieusement informé qu'un

système d'écoutes téléphoniques avait été mis en place en février,

pour une période d'une semaine.

En date du 12 septembre 1983, le requérant saisit le tribunal

fédéral d'un recours de droit public mettant en cause la surveillance

par écoutes téléphoniques qu'il soupçonnait.

Par arrêt en date du 19 mars 1984, le Tribunal fédéral rejeta

le recours, considérant qu'un recours de droit public n'est recevable

que s'il est dirigé contre des mesures cantonales. Tel n'était pas le

cas, en l'espèce.

Par lettre du 12 avril 1984, le requérant s'adressa ensuite au

Procureur général de la Confédération pour s'informer de la question

de savoir si celui-ci avait ordonné une mesure d'écoutes téléphoniques à

son endroit. Le Ministère public de la Confédération l'informa par

lettre du 16 mai 1984 qu'il n'était pas en mesure de lui répondre sur

ce point.

En date du 28 mai, le requérant formula une nouvelle fois sa

demande en prenant soin d'invoquer les articles 6, 8 et 13 de la

Convention. Par lettre du 4 juin 1984 le Ministère public de la

Confédération releva que plusieurs raisons pouvaient être à l'origine

de l'absence d'information du requérant : soit qu'aucune mesure

d'écoutes téléphoniques n'a été ordonnée, soit que la mesure est

toujours en vigueur, soit qu'elle a pris fin mais qu'elle doit

demeurer secrète en vue de la bonne marche de l'instruction en cours.

En tout état de cause la mesure serait en conformité avec l'article

66 de la loi fédérale sur la procédure pénale (PPF) et l'article 8

par. 2 de la Convention.

En date du 25 juin 1984, le requérant saisit le Département

fédéral de justice et de police d'un recours formel dans le cadre

d'une procédure de dénonciation (Aufsichtsbeschwerde) qui a pour

objet le refus du Ministère public fédéral de donner des informations

sur les motifs, les modalités et la durée d'une mesure d'écoute.

Par lettre du 21 décembre 1984, le Département fédéral de

justice et police lui fit savoir qu'il traitait les dénonciations

fondées sur l'article 71 de la loi fédérale sur la procédure

administrative comme recours formel, au sens des articles 44 et suiv.

de ladite loi. En conséquence, le requérant jouit de tous les droits

reconnus aux parties et bénéficie d'un droit à une décision formelle

du Département fédéral de Justice et Police. Il s'ensuit que les

conditions de l'article 13 sont respectées.

Par lettre du 11 janvier 1985, le requérant demanda le droit

d'accès au dossier portant sur la procédure relative à la mesure

par écoutes téléphoniques. Il se heurta à un refus du Département

fédéral de police et justice, par lettre du 30 janvier 1985.

Par sa décision finale du 23 avril 1985, ledit Département

rejeta le recours.

Après avoir rappelé qu'il traitait le recours du requérant en

tant que recours formel, en application de l'article 44 de la loi

fédérale sur la procédure administrative, et rejeté une nouvelle fois

la demande formulée en vue d'obtenir l'accès au dossier, le

Département relevait, tout d'abord, que la base légale d'une mesure

d'écoutes téléphoniques était constituée par les articles 66, 66

quater et 72 PPF. D'autre part, il expliquait que les conditions

énoncées par ces dispositions étaient régulières dans la mesure où

le but de la police judiciaire est de poursuivre des infractions

contre la sécurité intérieure et extérieure de la Confédération

commises, comme cela a été le cas en l'espèce, par des groupes

appartenant au mouvement anti-nucléaire de Kaiseraugst, dont le

requérant était le porte-parole. Le fait de garder le secret sur une

mesure d'écoutes téléphoniques éventuellement prise doit être examiné

dans chaque cas particulier. De toute manière, il ne saurait y avoir

atteinte à l'article 8 de la Convention, car la pratique suivie est en

concordance avec la jurisprudence de la Cour européenne (cf. Cour Eur.

D.H., arrêt Klass et autres du 6 septembre 1978, série A No 28 p. 30).

Enfin, le Département a considéré que dans l'attente d'une

révision formelle des dispositions de la loi fédérale sur la procédure

pénale, la procédure de dénonciation (Aufsichtsbeschwerde) constitue

un recours efficace au sens de l'article 13 de la Convention.

En effet, la réglementation prévoit que dans le cadre de

l'instruction de la dénonciation, à l'occasion de la phase de

procédure de préavis, il est vérifié auprès du président de la chambre

d'accusation du Tribunal fédéral suisse si et pour quels motifs une

mesure d'écoute téléphonique a eu lieu et pour quels motifs

l'information ultérieure a été refusée. Grâce à cette vérification,

le Département fédéral de justice et police a pleine connaissance,

lorsqu'il statue sur la dénonciation, de la décision prise dans ce

contexte par le président de la chambre d'accusation du Tribunal

fédéral. Il est ainsi en mesure d'apprécier la justification de la

mesure d'écoute et celle de l'éventuelle renonciation à une

information a posteriori de la personne qui y a été soumise.

Au demeurant, le requérant a requis, en date du 8 mai 1985,

une interprétation de la décision du Département fédéral de justice et

police du 23 avril 1985, en application de l'article 69 de la loi

fédérale sur la procédure administrative. Toutefois, par décision du

23 mai 1985, cette dernière autorité informa la requérant qu'elle

n'entrait pas en matière sur la demande interprétative.

Les griefs du requérant peuvent se résumer comme suit :

Le requérant allègue, tout d'abord, la violation de l'article 8

de la Convention, ensuite des articles 6 et 13 de la Convention et

enfin de l'article 17 de la Convention.

1. Quant à l'article 8 de la Convention :

Le requérant qui prétend avoir fait l'objet d'une mesure

d'écoutes téléphoniques fait valoir que cette ingérence dans son droit

au respect de la vie privée n'était pas prévue dans les textes de loi.

Il relève à cet égard que les dispositions pertinentes du droit

suisse, à la différence des dispositions figurant au code de procédure

pénale allemand, ne mentionnent que de façon vague et imprécise les

conditions dans lesquelles les mesures de surveillance par écoutes

téléphoniques peuvent être ordonnées.

En outre, la législation suisse autorise tous les moyens

techniques pour mettre en oeuvre de telles mesures. Enfin, il fait

valoir qu'il n'existe qu'un contrôle judiciaire sommaire et que la

législation est muette quant à l'éventualité d'informer la personne

concernée soit dans l'hypothèse où elle se trouve encore sur table

d'écoutes, soit a posteriori.

2. Quant aux articles 6 et 13 de la Convention :

Le requérant estime que la procédure de dénonciation

(Aufsichtsbeschwerde) devant le Département fédéral de justice et

police ne répond pas aux exigences des articles 6 et 13 de la

Convention. Il soutient qu'il ne s'agit pas, en l'occurrence, d'une

autorité "indépendante", tel un "tribunal".

D'autre part, le manque d'informations de l'intéressé le prive

de toute possibilité de demander et d'obtenir réparation d'un

préjudice prétendument subi.

3. Quant à l'article 17 de la Convention :

Le requérant estime que la mesure prétendument ordonnée à son

encontre ne constitue non seulement une violation des dispositions

susmentionnées de la Convention mais porte fondamentalement atteinte à

son droit au respect de la vie privée et dépasse ainsi les limites

imposées par l'article 17 de la Convention.

La requête a été introduite le 24 septembre 1985 et

enregistrée le 23 octobre 1985.

Après un examen préliminaire par le Rapporteur, la Commission

a procédé à l'examen de la recevabilité de la requête le 16 octobre

1986. Elle a décidé de donner connaissance de la requête au

Gouvernement suisse, en application de l'article 42 par. 2 b) de son

Règlement intérieur, et d'inviter celui-ci à présenter par écrit ses

observations sur la recevabilité et le bien-fondé de celle-ci pour

autant qu'elle concerne le grief au titre de l'article 13 de la

Convention.

Le Gouvernement a présenté ses observations sur la

recevabilité et le bien-fondé de la requête le 21 janvier 1987 et les

observations en réponse du requérant sont parvenues le 9 avril 1987.

ARGUMENTATION DES PARTIES

Le Gouvernement défendeur

A titre liminaire le Gouvernement rappelle que la législation

suisse en matière d'écoutes téléphoniques a fait l'objet d'un examen

approfondi dans le cadre de la requête No 10628/83, déclarée

irrecevable par décision de la Commission le 14 octobre 1985.

Le Gouvernement prend acte que la Commission se borne à

l'inviter à présenter des observations au titre de l'article 13 de la

Convention.

Dans la présente affaire, le Gouvernement laisse à dessein

ouverte la question de savoir si une procédure a été engagée contre le

requérant et si, dans ce cadre, des mesures d'écoutes téléphoniques

ont été ordonnées. Sur le caractère non déterminant de la réponse à

cette question, il y a lieu de se référer à l'arrêt Klass (Cour Eur.

D.H., arrêt le 6 septembre 1978, série A no 28, p. 20 par. 37

in fine). La question se pose dès lors de savoir si, en l'espèce,

le requérant peut se prétendre victime, au sens de l'article 25, d'une

violation de la Convention, bien qu'il ne soit pas en mesure de

prouver que dans son cas il a fait l'objet de mesures d'écoutes

téléphoniques. Sur ce point également, le Gouvernement rappelle la

réponse donnée par la Commission qui, après avoir rappelé les critères

adoptés par la Cour dans son arrêt rendu dans l'affaire Klass, a

conclu comme suit :

"A cet égard, la Commission constate que la législation suisse

institue un système de surveillance exposant chacun au

contrôle de ses communications téléphoniques, lorsque les

conditions définies par la loi sont remplies et sans que la

personne soumise à cette surveillance en soit informée. Dans

ces circonstances, la Commission estime que les requérants

sont en droit de se prétendre victimes d'une violation de la

Convention bien qu'ils ne puissent démontrer à l'appui de

leur requête avoir été assujettis à une telle mesure de

surveillance."

Quant à la recevabilité de la présente affaire, le

Gouvernement se limite à des observations circonstanciées au regard

de l'article 13 de la Convention.

1. Sur l'épuisement des voies de recours internes

D'entrée le Gouvernement rappelle la teneur des observations

qu'il avait formulées dans le cadre de la requête No 10628/83

précitée :

"De l'avis du Gouvernement suisse, il serait contraire au

caractère subsidiaire du mécanisme de contrôle instauré par

la Convention - caractère subsidiaire plusieurs fois relevé,

notamment dans son arrêt Handyside - que les requérants

puissent s'adresser d'emblée à la Commission européenne des

droits de l'homme sans avoir entrepris la moindre démarche

sur le plan interne pour éclaircir la question et, le cas

échéant, chercher à faire redresser la violation prétendue

de la Convention par les autorités compétentes nationales."

Le Gouvernement attache une importance fondamentale à ces

principes. Il estime nécessaire de consacrer des développements

complémentaires dans le contexte de la présente affaire étant donné

que dans sa décision sur la recevabilité de la requête No 10628/83

précitée, la Commission avait laissé la question ouverte.

Dans la présente affaire, les particularités sont les

suivantes :

- En premier lieu, lorsque, sur la base d'informations

communiquées par des tiers, le requérant a été amené a penser qu'il

était l'objet d'écoutes téléphoniques, il a effectivement introduit,

le 12 septembre 1983, un recours de droit public devant le Tribunal

fédéral suisse. Celui-ci n'est pas entré en matière sur ce recours,

car lors de la procédure de consultation qui a été ordonnée dans le

cadre de l'instruction du recours, il est apparu qu'aucune autorité du

canton de Bâle-Ville n'avait ordonné une telle mesure. Or il convient

de rappeler que le recours de droit public n'est ouvert que pour

demander l'annulation d'un acte étatique cantonal. Le moyen de

recours de droit public était donc inadapté en l'espèce.

- Ensuite, après le rejet de son recours de droit public, le

requérant s'est adressé par lettre du 12 avril 1984 au Ministère

public de la Confédération. En répondant à sa demande d'information,

le Ministère public de la Confédération a laissé ouverte la question

de savoir si le requérant avait ou non fait l'objet d'écoutes

téléphoniques.

- D'autre part, le 25 juin 1984, le requérant a recouru contre

cette décision auprès du Département fédéral de justice et police,

autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération. Il

suivait en cela l'indication précise qui figurait au bas de la

décision du Ministère public de la Confédération du 4 juin 1984 en

visant expressément les articles 14 et 17 al. 1 de la loi sur la

procédure pénale fédérale. Malgré le fait qu'un tel recours

constituait, au sens technique, une dénonciation

(Aufsichtsbeschwerde), au sens de l'article 71 de la loi fédérale sur

la procédure administrative du 20 décembre 1968, l'autorité de

surveillance - le Département fédéral de justice et police - a annoncé

qu'il traiterait ce recours non pas comme une "dénonciation", mais

comme un "recours", au sens des articles 44 ss de la loi précitée.

- Enfin, il faut relever que ledit recours a été rejeté par

décision du Département fédéral de justice et police du 8 mai 1985.

Cette décision fait expressément mention que l'autorité de dernière

instance n'est pas, en cette matière, le Département fédéral de

justice et police, mais le Conseil fédéral.

Mais s'il est vrai que la décision précitée ne rappelle pas

à la fin du dispositif l'instance de recours que constitue le Conseil

fédéral, cette indication figure dans le corps même de la décision

précitée. Ainsi qu'il ressort de la demande d'interprétation qu'il a

formulée le 8 mai 1985, le requérant avait connaissance de cette

dernière voie de recours disponible au niveau national. Malgré cela,

il n'a pas jugé nécessaire de s'adresser au Conseil fédéral.

Toutefois, le Gouvernement voudrait préciser, en réponse à

l'objection formulée par le requérant que, même si normalement dans ce

type de procédure la décision du Département fédéral de justice et

police constitue le dernier recours - au sens étroit -, il n'est pas

exclu que le Conseil fédéral puisse traiter lui aussi, en tant que

recours formel, comme l'a fait le Département lui-même, une

dénonciation (Aufsichtsbeschwerde) qui lui aurait été adressée dans

cette affaire. Mais jusqu'ici le Conseil fédéral n'a jamais été saisi

du problème. C'est en ayant présent à l'esprit cette situation que le

Gouvernement suisse affirme que le requérant a manqué à l'obligation

d'épuiser les voies de recours internes, ainsi que le prescrit

l'article 26 de la Convention.

2. Sur la prétendue violation de l'article 13 de la Convention

En se fondant sur l'article 13 de la Convention, le requérant

fait valoir qu'il n'existe, en Suisse, aucun recours effectif

susceptible de faire constater une violation de la Convention dans son

cas et y remédier.

Le Gouvernement observe que la requête n'est pas claire quant

à la question de savoir quelle disposition doit être lue en concours

avec l'article 13 et la Commission n'a donné aucune indication à cet

égard. Dès lors, il part de l'idée que dans le cadre de la présente

requête, la question du respect ou non de l'article 13 de la

Convention doit être examinée en relation avec l'article 8 de la

Convention.

Après avoir exposé les principes généraux se dégageant de la

jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'Homme relative à

l'article 13 de la Convention, (voir notamment Cour Eur. D.H. arrêts

James du 21 février 1986, Série A no 98, par. 84, Lithgow et

autres du 8 juillet 1986, Série A no 102, par. 205, Silver et autres

du 25 mars 1983, Série A no 61, par. 111-113), et avant de déduire,

dans le cas d'espèce, les conséquences à tirer de cette jurisprudence,

le Gouvernement relève de manière générale qu'en Suisse, où la

Convention est directement applicable, le particulier dispose, en

matière de contrôle des écoutes téléphoniques, d'un ensemble de

recours qui remplissent globalement les exigences de l'article 13 de

la Convention.

Le contrôle qui émane de l'institution judiciaire (en

l'occurrence le président de la chambre d'accusation du Tribunal

fédéral), l'intervention de l'autorité administrative (Ministère

public de la Confédération), doublé des recours administratifs

(devant le Département fédéral de justice et police et devant le

Conseil fédéral, instances administratives qui exercent des

compétences juridictionnelles dans ce cadre) constituent bien,

envisagés globalement, le "recours effectif" devant les "instances

nationales" auxquelles se réfère l'article 13 de la Convention.

En outre, pour juger de l'effectivité du recours, il faut

prendre en considération les aménagements jurisprudentiels ou

administratifs découlant d'arrêts rendus par la Cour européenne des

Droits de l'Homme, puisque, selon la jurisprudence précitée de la

Cour, les Etats parties à la Convention jouissent d'une certaine marge

de manoeuvre sur la manière dont ils entendent respecter les exigences

de l'article 13 de la Convention.

a) Principes posés par les organes de la Convention sur les

exigences de l'article 13 en ce qui concerne les écoutes

téléphoniques

Les organes de la Convention sont partis de l'idée que dans

une société démocratique, les causes de surveillances secrètes doivent

être soumises à un contrôle à chaque stade de la procédure. Ils ont

distingué trois stades, l'ordonnance de la mesure d'écoute, son

exécution et le contrôle après qu'elle a cessé.

Sur ces questions, il y a lieu de se référer à l'arrêt rendu

par la Cour dans l'affaire Klass précitée (par. 55) ainsi qu'à la

décision de la Commission sur la recevabilité des requêtes Mersch et

autres c/Luxembourg (No 10439/83 et ss., déc. du 10.5.1985).

En ce qui concerne le contrôle des mesures de surveillance

téléphoniques, lors des deux premiers stades, le Gouvernement se

réfère aux articles 72 et 66-66quater de la loi fédérale sur la

procédure pénale fédérale de 1934 (PPF). L'essentiel de ces

dispositions peut être résumé de la manière suivante :

En vertu de l'article 66bis, al. 1 PPF, l'autorité qui ordonne

une mesure secrète d'écoute téléphonique doit, dans les vingt quatre

heures qui suivent sa décision en soumettre une copie, accompagnée du

dossier et d'un bref exposé des motifs, à l'approbation du président

de la chambre d'accusation du Tribunal fédéral suisse. La décision

reste en vigueur six mois au plus, pour autant que l'ordonnance de

prorogation, accompagnée du dossier et de l'exposé des motifs, soit

soumise, dix jours avant l'expiration du délai, à l'approbation du

président de la chambre d'accusation du Tribunal fédéral (al. 2). En

vertu de l'article 66quater al. 2 PPF, le président de la chambre

d'accusation veille à ce que les mesures de surveillance soient

rapportées à l'expiration du délai.

Si une mesure de surveillance est levée, la question se pose

de savoir si la personne en cause doit être informée de l'existence de

la mesure de surveillance. La jurisprudence et la doctrine sont

aujourd'hui unanimes à considérer qu'une exclusion générale de

l'information a posteriori viole le principe de la proportionnalité

et contrevient également à l'article 13 de la Convention. Si une

information a posteriori menace cependant le but et l'objet de la

mesure d'écoutes téléphoniques, on peut, exceptionnellement, y

renoncer. A cet égard, en se référant expressément à l'arrêt rendu

par la Cour dans l'affaire Klass, le Tribunal fédéral suisse a, dans

un arrêt de principe rendu en la cause Vest et groupe régional

bâlois des juristes démocratiques de la Suisse c/Bâle-Ville, du

9 novembre 1983 (ATF 109 Ia 273), reconsidéré de manière critique les

garanties procédurales offertes par le droit fédéral aux justiciables

en matière d'écoutes téléphoniques.

b) Le cas d'espèce

Dans la présente affaire, le requérant n'a, à ce jour, pas été

informé par les autorités sur la question de savoir s'il a fait

l'objet d'une mesure d'écoute téléphonique ou non. Par lettre du 4

juin 1984, le Ministère public de la Confédération lui a communiqué

que cela signifiait "soit qu'aucune mesure de surveillance n'avait eu

lieu, ou que la mesure de surveillance se prolongeait encore, ou que

la mesure de surveillance avait pris fin et n'avait pas, ou pas encore

été communiquée en raison du danger qu'une telle communication ferait

courir au regard du but de la mesure".

Il faut rappeler à cet égard qu'en vertu de l'article 17 de la

loi fédérale sur la procédure pénale (PPF), c'est le Procureur

général de la Confédération qui dirige la police judiciaire. Cette

police judiciaire exerce sa mission sous la surveillance du

Département fédéral de justice et police. Au Service de police du

Ministère public de la Confédération incombe en particulier la tâche

d'assurer le service des enquêtes et des informations dans l'intérêt

de la sûreté intérieure et extérieure de la Confédération

(Staatsschutz). Cette mission particulière est décrite dans l'arrêté

du Conseil fédéral du 29 avril 1958 concernant le Service de police du

Ministère public fédéral.

C'est à la lumière de la réponse écrite donnée par le

Ministère public de la Confédération que se pose, dans le cas du

requérant, la question de la mise en oeuvre d'un contrôle a

posteriori.

Interviennent dans cette procédure non seulement le Ministère

public de la Confédération, mais aussi le président de la chambre

d'accusation du Tribunal fédéral, le Département fédéral de justice et

police ainsi que le Conseil fédéral.

Pour sa part, le Ministère public de la Confédération examine

d'office la question de l'information a posteriori d'une personne

assujettie à une mesure d'écoute téléphonique. Deux situations

peuvent se présenter : dans un premier cas, l'intéressé reçoit une

lettre dans laquelle sont précisées les raisons qui ont donné lieu à

la mesure d'écoute (par exemple le soupçon d'avoir contrevenu à telle

disposition légale), ainsi que les modalités et la durée de la mesure

de surveillance ; dans le second cas, lorsqu'un intérêt public

justifie le maintien du secret (notamment lorsque la sûreté intérieure

et extérieure de la Confédération est en jeu), le Ministère public de

la Confédération doit, par requête motivée, obtenir l'accord du

président de la chambre d'accusation du Tribunal fédéral pour être

dispensé de l'obligation d'informer d'office l'intéressé de la mesure

d'écoute téléphonique.

Dans l'attente d'une révision législative que le Conseil

fédéral suisse a proposée au Parlement dans son message du 29 mai 1985

(Feuille fédérale 1985 II 741), cette façon de procéder se fonde sur

un échange de lettres des 2 juillet 1984 et 28 novembre 1984 entre le

Département fédéral de justice et police et le Tribunal fédéral

suisse. Cet échange de lettres, qui a son origine dans l'arrêt précité

du Tribunal fédéral du 9 novembre 1983 rendu dans l'affaire Vest,

consacre une interprétation extensive de l'article 66quater, al. 2

de la loi fédérale sur la procédure pénale (PPF) : cet échange de lettres

habilite le président de la chambre d'accusation du Tribunal fédéral

à statuer sur les requêtes du Procureur général de la Confédération

tendant à refuser l'information ultérieure de personnes assujetties à

des mesures d'écoutes téléphoniques, lorsque des intérêts publics

impérieux (sûreté intérieure et extérieure de la Confédération

notamment) le commandent.

De son côté le Procureur général de la Confédération a pris

les dispositions nécessaires, sur le plan administratif, pour assurer

un traitement uniforme des demandes de renseignements émanant de

particuliers au sujet d'écoutes téléphoniques qui auraient pu être

ordonnées à leur encontre. Cette directive du 3 décembre 1984

rappelle les principes exposés plus haut.

Enfin, il convient de souligner que le Département fédéral de

justice et police n'a pas manqué de faire usage de la marge de

manoeuvre que lui réserve la loi fédérale sur la procédure

administrative pour tenir compte des exigences de l'article 13 de la

Cconvention lorsque la procédure de "dénonciation"

(Aufsichtsbeschwerde) a pour objet le refus du Ministère public

fédéral de donner des informations sur les motifs, les modalités et la

durée d'une mesure d'écoute. A cette fin, le Département fédéral de

justice et police traite les dénonciations fondées sur l'article

71 de la loi fédérale sur la procédure administrative comme des

recours formels au sens des articles 44 ss de ladite loi. En

conséquence, l'intéressé jouit de tous les droits reconnus aux parties

et bénéficie d'un droit à une décision formelle du Département fédéral

de justice et police (elle-même sujette à recours auprès du Conseil

fédéral suisse, dernière instance nationale).

Dans le cadre de l'instruction de la dénonciation, à

l'occasion de la phase de procédure de préavis, il est vérifié auprès

du président de la chambre d'accusation du Tribunal fédéral suisse si

et pour quels motifs une mesure d'écoute téléphonique a eu lieu et

pour quels motifs l'information ultérieure a été refusée. Grâce à

cette vérification, le Département fédéral de justice et police a

pleine connaissance, lorsqu'il statue sur la dénonciation, de la

décision prise dans ce contexte par le président de la chambre

d'accusation du Tribunbal fédéral. Il est ainsi en mesure d'apprécier

la justification de la mesure d'écoute et celle de l'éventuelle

renonciation à une information a posteriori de la personne qui y a été

soumise.

Le Gouvernement considère que cet aménagement de la pratique

du Département fédéral de justice et police est une expression

particulière de l'obligation qui incombe à cette autorité (ainsi qu'à

toutes les autorités suisses chargées de l'application du droit)

d'interpréter les dispositions du droit fédéral à la lumière des

exigences de la Convention européenne des Droits de l'Homme, et

notamment de son article 13, en liaison avec son article 8.

Dans le cas d'espèce, la procédure décrite ci-dessus a trouvé

application, du moins dans la mesure où le requérant a fait usage des

moyens de recours qui étaient à sa disposition (à l'exception du

recours au Conseil fédéral, qu'il n'a pas jugé utile d'introduire). En

particulier, le requérant a eu le bénéfice de la pratique récente du

Département fédéral de justice et police, qui traite, comme des

recours, au sens des articles 44 et suivants de la loi fédérale

sur la procédure administrative, les dénonciations qui lui sont

adressées en application de l'article 71 de ladite loi. Le requérant

a ainsi bénéficié des droits réservés aux parties et a eu droit à une

décision de l'autorité.

En tant qu'autorité de décision, le Département a agi en tant

qu'instance indépendante, étant donné que dans le domaine des écoutes

téléphoniques, le Département ne donne aucune directive au Ministère

public de la Confédération.

En résumé, le Gouvernement est d'avis que, considérée

globalement, la procédure qui existe en Suisse en vue de donner des

garanties adéquates lors de la surveillance par écoutes téléphoniques

respecte les exigences de l'article 13 de la Convention. Ces

garanties concernent les trois stades de la procédure identifiés par

la Cour européenne des Droits de l'Homme en ce qui concerne les

mesures d'écoutes téléphoniques (ordonnance de la mesure,

surveillance de son exécution et contrôle après qu'elle a cessé).

Même dans les cas où, pour des raisons que tant la Cour européenne des

Droits de l'Homme que le Tribunal fédéral estiment justifiées, le

secret est maintenu, cette procédure donne néanmoins un ensemble de

garanties dont les particuliers bénéficient à leur insu (c'est en

particulier le cas du contrôle - fondamental sous l'angle du respect

des droits de l'homme - qu'exerce "à la source" le président de la

chambre d'accusation dans les heures qui suivent la mise en place de

la mesure). Les mesures de contrôle qui interviennent à la suite

d'une requête de l'individu, telles que les démarches que le requérant

a faites auprès du Ministère public de la Confédération, puis auprès

du Département fédéral de justice et police, constituent des mesures

de contrôle complémentaires qui, appréciées en corrélation avec le

contrôle juridictionnel de base, représentent bien un recours effectif

au sens de l'article 13 de la Convention.

Les autorités fédérales se sont efforcées de mettre en oeuvre

les principes posés par la jurisprudence des organes de la Convention

et par le Tribunal fédéral dès que ces décisions jurisprudentielles

lui ont été connues. Depuis la prise de ces premières mesures - qui,

selon le Gouvernement, respectent déjà intégralement les exigences de

l'article 13 de la Convention - une modification législative a été

proposée, en vue d'inscrire dans la loi des principes dont bénéficient

déjà en pratique les particuliers.

A cet égard, le Gouvernement signale que la révision

ponctuelle de la loi fédérale qui est actuellement pendante devant le

Parlement suisse vise à compléter la loi fédérale sur la procédure

pénale en inscrivant un art. 66 quinquies nouveau, selon lequel

l'autorité qui a ordonné la mesure d'écoutes téléphoniques communique

à la personne touchée, dans les trente jours qui suivent la clôture de

l'enquête, les motifs, le genre et la durée de la surveillance.

L'alinéa 2 de la future disposition prévoit que l'autorité "ne

peut renoncer à cette communication que si un intérêt public

important, en particulier la sécurité intérieure ou extérieure de la

Confédération, exige le maintien du secret". Cette renonciation exige

l'approbation du président de la chambre d'accusation du Tribunal

fédéral.

Il découle de ce qui précède que le principe qui est inscrit

dans ce projet de disposition législative est déjà, à l'heure

actuelle, mis en oeuvre par le biais de l'aménagement de la pratique,

dans le respect de l'esprit et de la lettre des articles 8 et 13 de la

Convention.

Le requérant

A titre préliminaire, le requérant fait valoir que le

raisonnement du Gouvernement par analogie à la requête No 10628/83

précitée ne se justifie pas dans la mesure où un problème plus vaste

se pose dans la présente affaire, à savoir celui du contrôle a

posteriori de la mesure d'écoutes téléphoniques.

D'autre part, il relève que dans la procédure concernant le

point de savoir si la personne qui fait l'objet d'une mesure d'écoutes

peut être informée de l'existence de cette dernière, la mesure

proprement dite n'est pas soumise à un contrôle quant au fond. En

effet, la "procédure d'urgence", à savoir la procédure de dénonciation

mise en oeuvre suite à l'arrangement intervenu le 28 novembre 1984

avec le Tribunal fédéral n'aborde que la question de savoir si la

personne visée par une mesure d'écoutes ou l'individu qui soupçonne

faire l'objet d'une telle mesure a la possibilité ou non d'être

informé de son existence et, dans l'affirmative, de la nature de la

mesure en question.

On peut considérer qu'une mesure d'écoutes est contraire à

l'article 8 de la Convention, mais que pour des intérêts supérieurs il

n'est pas possible d'aviser l'intéressé de son existence. Dans la

présente affaire, on ne peut exclure qu'une telle situation se

présente. On pourrait présumer que, pour des motifs non justifiés, de

nombreux quartiers d'habitation de Bâle soient placés sur table

d'écoute. Si l'intéressé faisait l'objet ultérieurement d'une

notification, il faudrait s'attendre à une énorme publicité autour de

l'affaire, publicité dont pourraient faire mauvais usage ceux qui,

en raison d'activités criminelles, auraient intérêt à connaître tout

le système des écoutes.

Bien qu'en pareil cas il y ait maintien du secret dans

l'intérêt général, cela ne change rien au fait que l'ingérence dans la

vie privée des citoyens ne se justifiait pas. L'intéressé n'a dans ce

cas aucune possibilité de déclencher un contrôle juridictionnel

ultérieur, au sens de l'article 13 de la Convention. L'Etat doit donc

veiller à garantir par d'autres voies un contrôle ultérieur. Or,

pareil contrôle juridictionnel ultérieur n'est prévu ni par la

législation fédérale ou cantonale en vigueur ni par les modifications

envisagées. D'ailleurs, même si l'intéressé se voyait notifier

l'existence d'une mesure d'écoutes, il n'est prévu à l'échelon fédéral

aucun recours contre la mesure proprement dite.

En toute hypothèse, il est inacceptable que, lorsqu'on

invoque l'intérêt du maintien du secret, la mesure d'écoute initiale

ne soit jamais contrôlée en dehors du contrôle juridique sommaire dans

le cadre de l'arrêté.

La réglementation fédérale allemande, sur laquelle la Cour

européenne des Droits de l'Homme a dû se prononcer dans l'affaire

Klass précitée, prévoit un contrôle ultérieur en imposant à l'autorité

compétente d'informer l'intéressé dès que la notification peut

intervenir sans compromettre le but de la restriction. A cette fin,

le ministre compétent examine d'office, aussitôt après la levée des

mesures ou au besoin ensuite, par intervalles, s'il y a lieu

d'informer l'intéressé. Il soumet sa décision pour approbation à la

Commission instituée par la G 10 pour en contrôler l'application. La

Commission G 10 peut ordonner au ministre d'aviser l'intéressé qu'il a

fait l'objet de mesures de surveillance. Une fois la notification

faite, différentes voies de droit s'ouvrent alors pour permettre à

l'intéressé de réclamer réparation du préjudice éventuellement subi

(arrêt Klass précité, par. 57).

En outre, contrairement à la réglementation en vigueur en

Suisse, la réglementation allemande prévoit que quiconque se croit

surveillé peut engager un recours sans qu'il ait été informé sur le

point de savoir s'il fait effectivement ou non l'objet d'une mesure

d'écoutes (arrêt Klass précité, par. 70).

1. Sur l'épuisement des voies de recours internes

Le Gouvernement reproche au requérant de n'avoir pas recouru

devant le Conseil fédéral contre la décision rendue le 23 avril 1985

par le Département fédéral de justice et police.

Il convient de souligner ici que, selon le Gouvernement, il

n'existe, d'après la loi écrite, aucune possibilité de recours contre

la décision du Ministère public fédéral de surveiller des

communications téléphoniques. Par application directe de l'article 13

de la Convention, une procédure d'urgence informelle a été introduite

et la demande du requérant a été considérée comme recours formel

("echte" Beschwerde). Dans cette décision, il a certes été signalé

qu'un recours, au sens d'une "dénonciation" (Aufsichtsbeschwerde),

était possible devant le Conseil fédéral.

Toutefois, il manquait une référence au vu de laquelle cette

dénonciation était considérée également, au regard de l'article 13 de

la Convention, en tant que recours formel au sens des articles 14 et

ss. de la loi fédérale sur la procédure administrative. Il s'ensuit

que dans le libellé du dispositif de la décision ne figurait aucune

indication des voies de droit (Rechtsmittelbelehrung). Pour s'assurer

qu'il ne s'agissait pas là d'une erreur, le requérant a présenté le 8

mai 1985 une demande interprétative. Cette demande fut déclarée

irrecevable par décision du 23 mai 1985 au motif qu'il convenait de

donner suite à une demande interprétative lorsqu'il y a contradiction

entre le dispositif et l'exposé des motifs. Le fait de déclarer

irrecevable la demande interprétative a donc permis de confirmer

formellement l'absence de contradiction entre le dispositif (pas

d'indication des voies de recours) et l'exposé des motifs

(qualification du recours en tant que "dénonciation" et non en tant

que recours formel). Le requérant devait en conclure qu'il s'agissait

bien d'une dénonciation (Aufsichtsbeschwerde).

A la lumière de ces considérations, l'exception soulevée par

le Gouvernemenrt, selon laquelle le requérant n'aurait pas épuisé les

voies de recours internes, ne saurait être retenue.

D'ailleurs, en ce qui concerne ces voies de recours, il est un

principe selon lequel le citoyen doit pouvoir s'en remettre au droit

écrit. Dans ce domaine aussi règne la suprématie du droit écrit sur

les décisions ad hoc de l'administration. Il faut ajouter qu'une

"dénonciation" adressée au Conseil fédéral aurait été vouée à

l'échec. Le Gouvernement confirme d'ailleurs dans ses observations

écrites qu'il n'est pas question de s'écarter de la pratique

existante. Ce recours n'est donc pas un recours efficace au sens de

l'article 26 de la Convention.

Quant à la mesure d'écoutes téléphoniques proprement dite,

il n'existe aucun recours interne.

2. Sur la prétendue violation de l'article 13 de la Convention

Il s'agit non seulement de mettre en cause le refus de

notification ultérieur mais la mesure d'écoutes téléphoniques

proprement dite doit pouvoir faire l'objet d'un contrôle ultérieur.

Or, les observations du Gouvernement se limitent à la procédure

d'urgence, procédure de dénonciation, instituée suite à l'arrangement

intervenu avec le Tribunal fédéral le 28 novembre 1984.

Quant à cette procédure mise en oeuvre récemment et quant à

l'adoption prévue de l'article 66 quinquies de la loi fédérale sur la

procédure pénale (PPF), le requérant ne méconnaît pas que le

Gouvernement se préoccupe de faire en sorte, au moins partiellement,

que la réglementation en matière d'écoutes téléphoniques réponde aux

exigences de la Convention.

L'interception des communications téléphoniques du requérant a

eu lieu en février 1983. La première interpellation adressée par le

requérant au Ministère public de la Confédération date du 12 avril

1984. Le recours adressé au Département fédéral de justice et police

contre le Procureur fédéral a été présentée le 25 juin 1984. Mais ce

n'est qu'après ces demandes que, contrairement à la pratique

habituelle et sans aucune base légale, la procédure d'urgence a été

instituée, par application directe de l'article 13 de la Convention.

Le requérant s'est vu refuser le droit de consulter le dossier

et n'a pu conclure ni de l'échange de lettres ni de la décision du 23

avril 1985 si, et à quelle date, le président de la chambre

d'accusation s'était prononcé sur le maintien du secret et si le

Département fédéral de justice et police avait procédé à un contrôle

sur le point de savoir si des intérêts d'ordre public impérieux

s'opposaient à l'information de l'intéressé. A supposer que de tels

motifs existent effectivement, il est clair qu'on ne peut pas

s'attendre à ce que le Gouvernement communique les raisons détaillées

du refus d'information. Cela étant, il convient d'exiger de

l'autorité de recours qu'elle fasse connaître sommairement au citoyen

les raisons pour lesquelles il n'a pas eu d'information précise sur le

point de savoir s'il a été ou non assujetti à une mesure d'écoutes

téléphoniques.

Dans ses observations, le Gouvernement fait valoir que cette

procédure d'urgence a été d'application dans le cas du requérant. Il

ne se prononce pas sur les intérêts d'ordre public à protéger non plus

que sur la proportionnalité du maintien du secret.

Il n'est reproché au requérant aucune activité touchant aux

services secrets. En fait, celui-ci s'est borné à organiser une

manifestation destinée à empêcher la construction d'une centrale

nucléaire. Il serait pour le moins étrange que ce fait à lui seul

suffise aux autorités suisses pour considérer qu'un individu porte

atteinte à la sécurité de l'Etat. Le requérant ne peut imaginer

d'autres motifs qui justifieraient à son encontre des mesures de

surveillance aussi strictes. Il considère donc que les autorités ont

fondé leur décision sur des informations erronées.

Pour le cas où la Commission devait conclure que la procédure

mise en oeuvre répondait aux exigences de l'article 13 de la

Convention, elle devrait contrôler si, en l'espèce, des intérêts

véritablement impérieux s'opposaient à une information du requérant en

ce qui concerne la surveillance ou l'absence de surveillance de ses

communications téléphoniques. La Commission devrait vérifier les

intérêts invoqués par le Gouvernement et contrôler si dans le cas

concret le maintien du secret était conforme au critère de

proportionnalité.

Enfin, si la Commission venait à conclure que le maintien

absolu du secret à l'égard du requérant était fondé en droit, elle

devrait examiner les conditions préalables de la mesure d'écoutes

initiale, à la lumière des dispositions de la Convention invoquées.