PIER ET AUTRES c. SUISSE

EN FAIT

1. Les requérants, M. Maurice Pier, ressortissant français, Mme Liliane Auderset et M. Adrien Zuchelli, ressortissants suisses, ont été représentés devant la Cour par Me P. Bayenet, avocat à Genève. Le gouvernement suisse (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, M. F. Schürmann, chef de la section des droits de l’homme et du Conseil de l’Europe à l’Office fédéral de la justice.

2. Informé de son droit de prendre part à la procédure (articles 36 § 1 de la Convention et 44 § 1 du règlement), le gouvernement français n’a pas répondu.

A. Les circonstances de l’espèce

3. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

4. Les trois bâtiments contigus sis au Boulevard de la Tour 12 et 14 et au Boulevard des Philosophes 24, à Genève, sont des maisons d’habitation destinées depuis le début des années 1980 à être reconstruites ou transformées. Ils sont actuellement la propriété des sociétés V.C. SA et B. SA.

5. Le 9 novembre 1988, environ cinquante personnes – parmi lesquelles ne figuraient pas les requérants – s’introduisirent dans les logements vides de ces immeubles, pour les occuper. Les propriétaires de l’époque déposèrent immédiatement des plaintes pénales et réclamèrent l’intervention de la police.

6. Le 10 novembre 1988, le Procureur général du canton de Genève rendit trois ordonnances concernant chacun des bâtiments, invitant la force publique à en expulser tout individu qui s’y trouvait en flagrant délit d’occupation illicite. Le même jour, le Conseil d’État décida de ne pas mettre en œuvre la force publique.

7. Les propriétaires des immeubles recoururent alors au Tribunal fédéral. Par un arrêt rendu le 8 mai 1991 (cause 1P.624/1989), le Tribunal fédéral admit le recours des propriétaires et invita le Conseil d’État à exécuter les ordonnances du Procureur général du 10 novembre 1988.

8. Les autorités cantonales n’exécutèrent cependant pas cet arrêt, en se fondant sur une coutume locale selon laquelle il était en principe renoncé à l’expulsion des occupants illicites (ou squatters) aussi longtemps qu’aucune autorisation de construire ou de transformer n’avait été octroyée aux propriétaires de l’immeuble occupé.

9. L’inexécution de l’arrêt précité ne fit pas l’objet d’un recours au Conseil fédéral qui était pourtant ouvert en vertu du droit en vigueur au moment des faits.

10. De nombreuses années plus tard, les propriétaires des immeubles litigieux sollicitèrent alors une autorisation de construire, qui fut délivrée le 6 mai 2004. Divers occupants, au nombre desquels ne figure aucun des requérants, recoururent contre cette décision jusqu’au tribunal administratif du canton de Genève, qui rejeta le recours par un arrêt du 27 septembre 2005.

11. Le 19 octobre 2005, le Procureur général du canton de Genève ordonna l’évacuation des immeubles.

12. Certains occupants illicites, dont le premier requérant, adressèrent au Tribunal fédéral un recours de droit public contre cette décision. Ce recours fut déclaré irrecevable et la cause transmise au tribunal administratif (arrêt 1P.723/2005 du 16 novembre 2005).

13. Cette juridiction admit le recours par un arrêt du 17 janvier 2006 en considérant que les propriétaires des immeubles squattés devaient s’adresser en priorité au juge civil pour obtenir le respect de leurs droits et que l’ordre public n’était plus troublé par l’usurpation. En effet, selon le tribunal administratif, dès lors que la victime de l’usurpation (à savoir les propriétaires) s’était accommodée, ne fût-ce que provisoirement, de la situation, l’article 43 alinéa 1 let. c de la loi cantonale sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 ne constituait pas une base légale adéquate pour l’intervention de la force publique.

14. V.C. SA et B. SA recoururent contre cet arrêt auprès du Tribunal fédéral, qui rejeta le recours (arrêt 1P.109/2006 du 22 juin 2006, publié in SJ 2007 I p. 41) et confirma la décision du tribunal administratif.

15. Par un courrier du 14 mai 2007, le chef du Département des constructions et des technologies de l’information du canton de Genève (ci‑après : le Département) invita V.C. SA et B. SA à se déterminer sur le fait que l’autorisation de construire délivrée le 6 mai 2004 n’avait pas été exécutée. Les propriétaires répondirent que les travaux ne pouvaient être entrepris sans une évacuation des immeubles qu’ils essayaient en vain d’obtenir depuis des années.

16. Le 24 mai 2007, le chef du Département ordonna aux propriétaires de procéder aux travaux nécessaires pour remédier à l’état de dégradation des immeubles et de « rétablir des conditions d’habitabilité et d’entretien acceptables ». Selon cet ordre, l’ouverture du chantier devait intervenir dans un délai de quarante-cinq jours, faute de quoi les travaux seraient exécutés d’office aux frais des propriétaires. Le courrier prévoyait par ailleurs : « Au vu de la nature et de l’ampleur des travaux nécessaires, les immeubles en cause devront, pour des raisons de sécurité évidentes, être libres de tout occupant ». Aucun recours ne fut immédiatement introduit contre cet ordre. V.C. SA et B. SA se bornèrent à répéter que les travaux ne pouvaient être réalisés sans une évacuation préalable des immeubles.

17. Un avertissement émanant du Département aurait été apposé sur les immeubles le 29 juin 2007 ménageant aux requérants un délai de vingt‑cinq jours pour libérer les immeubles.

18. Le 11 juillet 2007, le chef du Département requit de la cheffe de la police du canton de Genève l’assistance des agents de la force publique pour l’exécution de la décision du 24 mai 2007, en application de l’article 42 A de la loi L 5 20 du 25 janvier 1996 et des articles 133 et suivants de la loi LCI du 14 avril 1988.

19. Le 23 juillet 2007, les squatters furent évacués de force par la police. Le lendemain, divers occupants – parmi lesquels les trois requérants – recoururent contre cette évacuation auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions qui déclara leur recours irrecevable par une décision du 15 octobre 2007.

20. Les requérants se pourvurent contre cette dernière décision auprès du tribunal administratif, en concluant à l’annulation de la décision du Département du 24 mai 2007, à la constatation de l’illégalité des modalités d’exécution forcée de cette décision et à leur réintégration dans les immeubles litigieux. Ils invoquèrent notamment l’article 11 du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits économiques, sociaux et culturels pour se prévaloir d’un droit de recours.

21. Le tribunal administratif rejeta l’ensemble du recours par un arrêt du 26 août 2008. Il considéra que les occupants illicites (dont le troisième requérant) n’avaient pas la qualité pour recourir contre les autorisations de construire et contre les décisions subséquentes qui les mettent en œuvre, comme la décision du Département du 24 mai 2007. Par ailleurs, cette juridiction considéra que la lettre du chef du Département du 11 juillet 2007 et l’évacuation elle-même ne constituaient pas des décisions susceptibles de recours.

22. Agissant par la voie du recours en matière de droit public le 29 septembre 2008, les squatters demandèrent au Tribunal fédéral d’annuler cet arrêt, de dire que leur recours contre la décision du Département du 24 mai 2007 était recevable et de renvoyer la cause à la commission de recours. Les requérants joignirent à leur recours un « mémoire d’amicus curiae », également daté du 29 septembre 2008 et soumis par le Centre on Housing Rights and Evictions (ci-après COHRE). Ils précisaient dans leur recours que ce mémoire faisait partie intégrante de leur recours.

23. Par un arrêt du 12 février 2009, le Tribunal fédéral rejeta le recours selon les termes suivants :

« 1. Le Tribunal fédéral examine d’office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 134 II 272 consid. 1.1 p. 275 et les arrêts cités).

1.1 Aux termes de l’art. 89 al. 1 LTF, a qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l’autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision attaquée (let. b) et a un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de celle-ci (let. c). Cette disposition reprend les exigences qui prévalaient sous l’empire de la loi fédérale d’organisation judiciaire pour le recours de droit administratif, de sorte que l’on peut se référer à la jurisprudence rendue sous l’empire de l’art. 103 let. a OJ (ATF 133 II 353 consid. 3 p. 357).

Constitue un intérêt digne de protection, au sens de ces dispositions, tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l’annulation de la décision attaquée. L’intérêt digne de protection consiste ainsi en l’utilité pratique que l’admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 133 II 400 consid. 2.2 p. 404, 409 consid. 1.3 p. 413; 131 II 361 consid. 1.2 p. 365; 131 V 298 consid. 3 s. p. 300). Le recours d’un particulier formé dans l’intérêt général ou dans l’intérêt d’un tiers est exclu (ATF 133 II 468 consid. 1 p. 469 s., 249 consid. 1.3.2 p. 253; 131 II 649 consid. 3.1 p. 651). Si la qualité pour agir n’apparaît pas évidente, il n’appartient pas au Tribunal fédéral de rechercher les éléments qui pourraient la fonder et c’est au recourant qu’il incombe de l’établir, conformément aux exigences de motivation de l’art. 42 al. 1 et 2 LTF (ATF 133 II 249 consid. 1.1 p. 251).

1.2 En principe, lorsque le litige porte sur la qualité pour agir du recourant, celui-ci peut se prévaloir d’un intérêt digne de protection à faire constater que sa légitimation active lui a été déniée en violation de ses droits de partie (ATF 129 II 297 consid. 2.3 p. 301; 124 II 124 consid. 1b p. 126; 104 Ib 307 consid. 3a p. 317; cf. arrêt 2C_376/2008 du 2 décembre 2008, consid. 1.2 destiné à la publication). Il n’en demeure pas moins que l’intérêt digne de protection doit être actuel (ATF 128 II 34 consid. 1b p. 36 et les références). Cet intérêt actuel est déterminé en fonction du but poursuivi par le recours et des conséquences et de la portée d’une éventuelle admission de celui-ci (ATF 118 Ia 488 consid. 2a p. 492). L’intérêt actuel fait défaut en particulier lorsque la décision attaquée a été exécutée ou est devenue sans objet (ATF 125 II précité; 120 Ia 165 consid. 1a p. 166; 109 Ia 169 consid. 3b p. 170 et la jurisprudence citée).

Le Tribunal fédéral peut toutefois renoncer à l’exigence d’un intérêt actuel lorsque le recours porte sur un acte qui pourrait se reproduire en tout temps dans des circonstances semblables et qui, en raison de sa brève durée ou de ses effets limités dans le temps, ne pourrait vraisemblablement jamais être soumis au contrôle judiciaire de la Cour suprême (ATF 131 II 670 consid. 1.2 p. 674; 128 II 34 consid. 1b p. 36; 126 I 250 consid. 1b p. 252). Il peut également être renoncé à l’exigence d’un intérêt actuel lorsqu’il existe un intérêt public important à résoudre la question de principe soulevée (ATF 127 I 164 consid. 1a p. 166; 125 I 394 consid. 4b p. 397; cf. ATF 131 II 361 consid. 1.2 p. 365 s.; 128 II 156 consid. 1c p. 159).

1.3 En l’espèce, les recourants demandent au Tribunal fédéral de dire que leur recours contre la décision du département du 24 mai 2007 est recevable et de renvoyer la cause à la commission de recours. Ils ne s’en prennent pas au fait que le Tribunal administratif a considéré que la lettre du 11 juillet 2007 et l’évacuation elle-même n’étaient pas des décisions sujettes à recours. Ainsi, seule l’irrecevabilité du recours formé contre la décision du département du 24 mai 2007 est contestée dans le cadre du présent recours.

La décision litigieuse du 24 mai 2007 est un ordre donné par le département aux propriétaires des immeubles occupés de procéder aux travaux nécessaires pour remédier à l’état de dégradation de ces bâtiments. Cette décision crée des obligations uniquement pour les propriétaires des immeubles et il n’apparaît pas évident que les recourants aient un intérêt à obtenir son annulation. Quoi qu’il en soit, dès lors que les recourants ont été évacués, on ne voit pas quel bénéfice concret ils retireraient d’une éventuelle admission de leur recours. En effet, même s’il était donné droit à leurs conclusions et que la décision du 24 mai 2007 était finalement annulée, cela ne les autoriserait pas pour autant à retourner s’installer dans les immeubles précédemment occupés. De plus, la décision litigieuse n’est pas un acte susceptible de se reproduire en tout temps et que les recourants ne pourraient jamais faire contrôler en raison de sa brève durée et de ses effets limités dans le temps. Par conséquent, on ne discerne pas quel pourrait encore être l’intérêt pratique à l’annulation de la décision contestée et les recourants ne parviennent pas à établir leur intérêt actuel à recourir.

1.4 A l’appui de leur écriture, ceux-ci semblent se prévaloir d’un certain intérêt public à voir trancher une question de principe liée à la qualité pour agir des « occupants sans titre qui entendent s’opposer à leur expulsion ». Ils fondent leur grief sur l’art. 11 Pacte ONU I, sans toutefois présenter à cet égard une véritable motivation conforme aux exigences de l’art. 42 al. 2 LTF. Ils renvoient sur ce point à un mémoire annexe, rédigé par une organisation non gouvernementale. Il n’est pas nécessaire de discuter la recevabilité de cette écriture, dès lors que le recours demeurerait irrecevable même si elle était prise en considération.

En effet, à propos de l’art. 11 Pacte ONU I, l’écriture à laquelle se réfèrent les recourants traite principalement de l’obligation des Etats parties d’assurer la réalisation du droit à un logement suffisant, à savoir un lieu sûr et salubre dans lequel toute personne devrait pouvoir vivre dans la paix et la dignité. On ne voit pas d’emblée en quoi les garanties déduites de cette disposition s’appliqueraient à des squatters tels que les recourants, qui n’établissent aucunement qu’ils n’ont pas la possibilité d’obtenir un logement suffisant au sens de celle-ci. Au surplus, il n’est pas démontré - conformément aux exigences de motivation déduites de l’art. 42 LTF (cf. supra consid. 1.1 in fine) - que l’art. 11 Pacte ONU I permette aux occupants illicites de contester une décision ordonnant aux propriétaires des immeubles occupés de procéder aux travaux nécessaires pour remédier à l’état de dégradation de ceux-ci. Dans ces conditions, il y a lieu de constater que les recourants n’établissent pas l’existence d’un véritable intérêt public important à trancher une question de principe qu’ils auraient soulevée. Il ne se justifie donc pas de renoncer à l’exigence d’un intérêt actuel.

(...)

1. Le recours est irrecevable. (...) »

1. Le droit interne

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce : — B. Le droit interne et international pertinents

24. Les dispositions pertinentes mises en œuvre par les autorités suisses sont les suivantes :

a. Les dispositions pertinentes de la loi L 5 20 sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation (LDTR) du 25 janvier 1996 dans sa version en vigueur au moment des faits :

« Chapitre I Préambule

Art. 1 But

1 La présente loi a pour but de préserver l’habitat et les conditions de vie existants ainsi que le caractère actuel de l’habitat dans les zones visées à l’article 2.

2 A cet effet, et tout en assurant la protection des locataires et des propriétaires d’appartements, elle prévoit notamment :

a) des restrictions à la démolition, à la transformation et au changement d’affectation des maisons d’habitation ;

b) l’encouragement à des travaux d’entretien et de rénovation raisonnables et proportionnés des maisons d’habitation ;

c) des restrictions quant à l’aliénation des appartements destinés à la location ;

d) l’expropriation temporaire de l’usage des appartements laissés vides sans motif légitime.

(...)

Chapitre VII Mesures visant à lutter contre la pénurie d’appartements locatifs

Section 1 Appartements assujettis

Art. 25 Principe

1 Pour remédier à la pénurie d’appartements locatifs dont la population a besoin, tout appartement jusqu’alors destiné à la location doit conserver son affectation locative, dans les limites du présent chapitre.

(...)

Section 2 Expropriation temporaire de l’usage des appartements locatifs laissés abusivement vides

Art. 26 Principe

Afin de remédier à la pénurie de logements, l’État peut acquérir par voie d’expropriation, conformément à la loi sur l’expropriation pour cause d’utilité publique, du 10 juin 1933, l’usage temporaire des appartements locatifs laissés vides de tout occupant sans motif légitime durant plus de 3 mois consécutifs.

(...)

Chapitre VIII Dispositions générales

(...)

Art. 42A(2) Travaux ordonnés par le département

En cas de défaut d’entretien mettant en péril une structure ou l’habitabilité d’un immeuble, le département, notamment sur demande d’un locataire, peut ordonner l’exécution des travaux nécessaires, le cas échéant les faire exécuter aux frais du propriétaire selon la procédure des travaux d’office prévus aux articles 133 et suivants et 140 et suivants de la loi sur les constructions et les installations diverses. »

b. Les dispositions pertinentes de la loi L 5 05 sur les constructions et les installations diverses (LCI) du 14 avril 1988 dans sa version en vigueur au moment des faits :

« Titre V Mesures administratives

Art. 129 Nature des mesures

Dans les limites des dispositions de l’article 130, le département peut ordonner, à l’égard des constructions, des installations ou d’autres choses les mesures suivantes :

a) la suspension des travaux ;

b) l’évacuation ;

c) le retrait du permis d’occupation ;

d) l’interdiction d’utiliser ou d’exploiter ;

e) la remise en état, la réparation, la modification, la suppression ou la démolition.

(...)

Art. 133 Travaux d’office

1 En cas d’urgence, les mesures qui n’ont pas été exécutées dans les 24 heures qui suivent la notification sont entreprises d’office par le département.

2 Toutefois, en cas de danger imminent, le département peut prendre immédiatement les mesures nécessaires. Il en informe les intéressés dans les délais les plus courts.

3 Dans les autres cas, si le délai d’exécution est expiré sans résultat, il n’est procédé d’office aux mesures ordonnées qu’à l’échéance d’un nouveau délai d’au moins 5 jours, imparti par lettre recommandée.

(...)

Chapitre II Recouvrement des frais

Art. 140 Frais des travaux d’office

1 Les frais résultant de l’exécution des travaux d’office sont mis à la charge des intéressés par la notification d’un bordereau par le département. Ce bordereau peut être frappé d’un recours, conformément aux dispositions de la présente loi.

2 Lorsque plusieurs personnes sont propriétaires d’un immeuble, elles sont solidairement obligées envers l’Etat au paiement de ces frais.

3 La créance de l’Etat est productive d’intérêts au taux de 5 % l’an dès la notification du bordereau.

Art. 141 Poursuites

1 Conformément aux dispositions générales de la loi sur la procédure administrative, du 12 septembre 1985, les décisions définitives infligeant une amende ou imposant le paiement d’une redevance, ainsi que les bordereaux définitifs relatifs aux émoluments administratifs et aux frais des travaux d’office sont assimilés à des jugements exécutoires au sens de l’article 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, du 11 avril 1889.

Légitimation

2 Le recouvrement est poursuivi à la requête du conseiller d’Etat chargé du département, représentant l’Etat de Genève, conformément aux dispositions de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite.

For de la poursuite

3 Les poursuites sont exercées dans le canton, quel que soit le domicile du débiteur.

Garantie

4 Afin de garantir les créances de l’Etat, le demandeur peut être tenu de fournir des sûretés suffisantes lors de la délivrance des autorisations accordées en vertu de la présente loi et des règlements qu’elle prévoit.

Art. 142 Hypothèque légale

1 Le remboursement à l’autorité compétente des frais entraînés par l’exécution des travaux d’office, ainsi que le paiement des émoluments administratifs et des redevances prévues par la présente loi, sont garantis par une hypothèque légale (art. 836 du code civil) ; il en est de même des amendes administratives infligées aux propriétaires.

2 L’hypothèque prend naissance, sans inscription, en même temps que la créance qu’elle garantit. Elle est en premier rang, en concours avec les autres hypothèques légales de droit public et prime tout autre gage immobilier.

3 Les intérêts, les frais de réalisation et autres légitimes accessoires de la créance sont garantis au même rang que le capital.

4 Si les créances visées à l’alinéa 1 intéressent plusieurs immeubles, chacun d’eux n’est grevé par l’hypothèque que pour la part le concernant.

5 L’hypothèque est inscrite au registre foncier à titre déclaratif, sur la seule réquisition du département, accompagnée de la décision ou du bordereau dûment visé par le conseiller d’Etat chargé de ce département. »

c. Les dispositions pertinentes de la loi sur la procédure administrative E 5 10 du 12 septembre 1985 dans sa version en vigueur au moment des faits :

« Chapitre IV Exécution des décisions

Art. 53 Exécution des décisions – Conditions générales

1 Une décision est exécutoire lorsque :

a) elle ne peut plus être attaquée par réclamation ou par recours ;

b) le recours ou la réclamation n’a pas d’effet suspensif ;

c) l’effet suspensif a été retiré.

2 Nul ne peut user des prérogatives que lui confère une décision avant que celle-ci ne soit exécutoire.

Art. 54 Exécution des décisions de nature non pécuniaire

1 Les autorités administratives exécutent ou font exécuter leurs propres décisions.

2 Les décisions prises par les juridictions administratives sont exécutées par l’autorité administrative compétente en première instance.

3 En dehors des cas où l’exécution forcée a lieu en conformité de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, du 11 avril 1889, les autorités d’exécution peuvent au besoin requérir les agents de la force publique. »

2. Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, adopté à New York le 16 décembre 1966
(entré en vigueur pour la Suisse le 18 septembre 1992)

25. La disposition pertinente du droit international se lit comme suit :

Article 11

« 1. Les États parties au présent Pacte reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi qu’à une amélioration constante de ses conditions d’existence. Les États parties prendront des mesures appropriées pour assurer la réalisation de ce droit et ils reconnaissent à cet effet l’importance essentielle d’une coopération internationale librement consentie.

2. Les États parties au présent Pacte, reconnaissant le droit fondamental qu’a toute personne d’être à l’abri de la faim, adopteront, individuellement et au moyen de la coopération internationale, les mesures nécessaires, y compris des programmes concrets :

a) Pour améliorer les méthodes de production, de conservation et de distribution des denrées alimentaires par la pleine utilisation des connaissances techniques et scientifiques, par la diffusion de principes d’éducation nutritionnelle et par le développement ou la réforme des régimes agraires, de manière à assurer au mieux la mise en valeur et l’utilisation des ressources naturelles ;

b) Pour assurer une répartition équitable des ressources alimentaires mondiales par rapport aux besoins, compte tenu des problèmes qui se posent tant aux pays importateurs qu’aux pays exportateurs de denrées alimentaires. »

GRIEFS

26. Les requérants allèguent qu’en les expulsant des immeubles qu’ils occupaient, les autorités suisses ont violé le droit au respect de leur domicile tel que prévu par l’article 8 de la Convention ainsi que leur droit à un recours effectif prévu à l’article 13.