CASE OF AL-DULIMI AND MONTANA MANAGEMENT INC. v. SWITZERLAND - [German Translation] summary by the Austrian Institute for Human Rights (ÖIM)

Beim ErstBf. handelt es sich um einen irakischen Staats- und Forschung) nach den Vorgaben der UN erstellt wer-

bürger. Laut dem Sicherheitsrat der UN war er unter Sad- den sollte. Mit der Erstellung der Liste auf Ebene der UN

dam Hussein für die Finanzen der irakischen Geheim- wurde ein durch Resolution 1518 (2003) vom 24.11.2003

dienste verantwortlich. Die ZweitBf. ist eine Gesellschaft des Sicherheitsrats eingerichteter Sanktionsausschuss

mit Sitz in Panama, deren Leiter der ErstBf. ist.

Nach der Invasion von Kuwait durch den Irak im

betraut.

Am 26.4.2004 trug der Sanktionsausschuss die Zweit-

August 1990 nahm der UN-Sicherheitsrat die Resolu- Bf., die ihren Sitz damals in Genf hatte, und den ErstBf.

tionen 661 (1990) vom 6.8.1990 und 670 (1990) vom als ihren Leiter in die genannte Liste ein. Ab 12.5.2004

25.9.1990 an, in denen er die Nichtmitgliedstaaten der schienen die Bf. auch in der Liste nach der Irak-VO auf.

UN aufforderte, ein Embargo gegen den Irak zu verhän- Der Bundesrat nahm zudem am 18.5.2004 die »Verord-

gen. Am 7.8.1990 nahm der Schweizerische Bundesrat nung über die Einziehung eingefrorener irakischer Gel-

die »Verordnung über Wirtschaftsmassnahmen gegen- der und wirtschaftlicher Ressourcen und deren Über-

über der Republik Irak« (»Irak-VO«) an. Die Bf. behaup- weisung an den Development Fund for Iraq« an. Die Bf.

ten, dass ihr Vermögen seitdem eingefroren ist.

erklären, dass ihr seit 1990 eingefrorenes Vermögen in

Nachdem die Schweiz am 10.9.2002 der UN beigetre- der Schweiz Gegenstand eines Einziehungsverfahrens

ten war, nahm der Sicherheitsrat im Mai 2003 die Reso- in Anwendung dieser VO ist.

lution 1483 (2003) vom 22.5.2003 an, die insbesonde-

Am 16.11.2006 verfügte das EVD nach Einholung einer

re die Resolution 661 (1990) ersetzte. Darin wurden die Stellungnahme der Bf. die Einziehung von deren Ver-

Mitgliedstaaten dazu angehalten, das in ihrem Staats- mögen in Höhe von mehreren hundert Millionen CHF

gebiet befindliche Vermögen des früheren irakischen und legte die Modalitäten fest, nach denen es binnen 90

Regimes rund um Saddam Hussein einzufrieren und Tagen auf das Konto des Entwicklungsfonds transferiert

sofort an einen Entwicklungsfonds für den Irak zu über- werden würde.

tragen.

Gegen die Entscheidungen des EVD erhoben die Bf.

Die Irak-VO wurde – unter anderem zur Berücksichti- insgesamt drei Verwaltungsbeschwerden beim Bundes-

gung der Resolution 1483 (2003) – mehrfach angepasst. gericht. Sie verwiesen darauf, dass die Einziehung ihres

Ihr Art. 2 sah im Wesentlichen vor, dass die Gelder und Vermögens ihr Recht auf Eigentum verletzt hätte und

wirtschaftlichen Ressourcen der früheren irakischen das Verfahren, das zu ihrer Eintragung in die Liste im

Regierung, von hohen Amtsträgern derselben und von Anhang der Resolution 1483 (2003) führte, die der Irak-

Unternehmen oder Körperschaften unter der Kontrolle VO angeschlossen war, grundlegende Verfahrensrechte

oder Leitung dieser Personen, eingefroren werden soll- nach dem IPBPR, der EMRK und der Bundesverfassung

ten. Die von den Massnahmen Betroffenen sollten in verletzt hätte.

einer Liste im Anhang genannt werden, die vom Eidge-

Das Bundesgericht wies die Beschwerden am

nössischen Volkswirtschaftsdepartement (»EVD«, jetzt: 23.1.2008 ab. Es führte aus, dass die Schweiz die auf UN-

Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung Ebene erfolgte Listung grundsätzlich nicht überprüfen

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könne und beschränkte sich darauf zu kontrollieren, ob innerstaatliche Menschenrechtsschutzmechanismen

die Namen der Bf. tatsächlich auf den Listen des Sank- kompensiert angesehen werden. [...] Die Kammer stell-

tionsausschusses aufschienen und die Vermögenswerte te fest, dass die Vermutung gleichwertigen Schutzes im

ihnen gehörten.

vorliegenden Fall widerlegt war.

Den Bf. wurde vor Exekution der Entscheidung die

(84) Was letztlich den Inhalt der Beschwerde nach

Möglichkeit gegeben, den Sanktionsausschuss nach Art. 6 Abs. 1 EMRK anging, stellte die Kammer fest, dass –

dem neuen Löschungsverfahren unter der Resolution obwohl die Entscheidung der innerstaatlichen Gerichte,

1730 (2006) vom 19.12.2006 anzurufen, doch wurde ihr sich auf die Prüfung zu beschränken, ob die Namen der

Antrag von diesem am 6.1.2009 zurückgewiesen. Den Bf. Bf. tatsächlich auf den vom Sanktionsausschuss erstell-

wurde währenddessen mehrmals gestattet, auf das ein- ten Listen aufschienen und ob das betroffene Vermö-

gefrorene Vermögen zuzugreifen, um ihre Anwaltskos- gen ihnen gehörte, ein legitimes Ziel verfolgte (näm-

ten im Zusammenhang mit dem Einziehungsverfahren lich die Sicherstellung der wirksamen innerstaatlichen

zu bestreiten.

Umsetzung der aus der Sicherheitsratsresolution erflie-

Am 6.3.2009 entschieden die Schweizer Behörden, ssenden Verpflichtungen) – keine angemessene Verhält-

die Entscheidung zur Einziehung des Vermögens bis nismässigkeit zwischen dem Ziel und den verwendeten

zum Urteil des GH und jenem des Bundesgerichts zur Mitteln bestehe und die Unmöglichkeit für die Bf. wäh-

internen Wiederaufnahme im Falle der Feststellung rend mehrerer Jahre, die Konfiskation zu bekämpfen, in

einer Konventionsverletzung durch denselben aufzu- einer demokratischen Gesellschaft schwierig zu akzep-

schieben.

tieren wäre. Daher befand die Kammer, dass eine Verlet-

zung von Art. 6 Abs. 1 EMRK erfolgt war.

Rechtsausführungen

2.

Einreden der Regierung

Die Bf. behaupteten eine Verletzung von Art. 6 Abs. 1 (85) Wie vor der Kammer ersuchte die belangte Regie-

EMRK (Recht auf ein faires Verfahren), weil die Konfiskati- rung den GH, die Beschwerde für mit den Bestimmun-

on ihres Vermögens nicht von einem Verfahren begleitet gen der Konvention ratione personae unvereinbar zu

worden wäre, das im Einklang mit dieser Bestimmung erklären. Sie hielt fest, dass die strittigen Massnahmen

stand.

im vorliegenden Fall auf die Sicherheitsratsresolutionen

661 (1990), 670 (1990) und 1483 (2003) gestützt worden

wären, die gemäss den Art. 25 und 103 UN-Charta bin-

dend wären und Vorrang vor Verpflichtungen aus ande-

ren internationalen Übereinkommen hätten. Die in die-

sen Resolutionen verwendete Sprache [...] beliesse den

I. Zur behaupteten Verletzung von Art. 6 Abs. 1 EMRK

1.

Die Feststellungen der Kammer

(82) [...] Die Kammer prüfte den Fall anhand des Kriteri- Staaten kein Ermessen bei der Umsetzung. [...]

ums des gleichwertigen Schutzes gemäss der Definition (87) Die belangte Regierung brachte zudem vor, dass

in der gefestigten Rechtsprechung des GH. Obwohl die- die vorliegende Beschwerde ratione materiae unverein-

ses Kriterium vor dem Hintergrund der Verpflichtungen bar mit der Konvention wäre, da Art. 6 Abs. 1 EMRK im

von Vertragsstaaten als Mitglieder der EU definiert und vorliegenden Fall nicht anwendbar wäre. [...] Die direk-

entwickelt worden war, war die Kammer der Ansicht, te Anwendbarkeit der Resolutionen im innerstaatlichen

dass es grundsätzlich auch auf Situationen Anwen- Recht würde bedeuten, dass der Ausgang des Verfahrens

dung findet, welche die Vereinbarkeit von Handlungen vor den Schweizer Behörden nicht direkt entscheidend

anderer internationaler Organisationen wie der UN mit für die Rechte der Bf. war [...].

der Konvention betreffen. Sie stellte daher fest, dass

die relevanten Sicherheitsratsresolutionen den betrof-

fenen Staaten bei der Umsetzung der darunter ent-

a. Vereinbarkeit ratione personae

stehenden Verpflichtungen kein Ermessen einräum- (95) [...] In diesem Punkt unterstützt der GH die Begrün-

ten. Nach Ansicht der Kammer gewährte das von der dung und Feststellungen des Kammer-Urteils. Er fügt

UN eingerichtete System – auch in seiner verbesserten hinzu, dass eine Vertragspartei gemäss seiner gefestig-

Form, nach der es den Bf. möglich gemacht wurde, die ten Rechtsprechung nach Art. 1 EMRK für alle Handlun-

Löschung ihrer Namen von den Listen des Sicherheits- gen und Unterlassungen seiner Organe verantwortlich

rates zu beantragen – kein gleiches Mass an Schutz wie ist, egal ob die fragliche Handlung oder Unterlassung

die Konvention. Zudem konnten die Verfahrensmän- eine Folge des innerstaatlichen Rechts war oder inter-

gel im Sanktionsregime angesichts des Umstands, dass nationaler rechtlicher Verpflichtungen. [...] Der Staat

das Bundesgericht sich geweigert hatte, die gerügten behält daher die Verantwortlichkeit nach der Konven-

Massnahmen inhaltlich zu untersuchen, nicht als durch tion im Hinblick auf vertragliche Verpflichtungen, die

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Al-Dulimi und Montana Management Inc. gg. die Schweiz nach dem Inkrafttreten der Konvention übernommen daran gebunden sah, nur zu prüfen, ob die Namen der

wurden. Bf. tatsächlich in den vom Sanktionsausschuss erstell-

(96) Folglich weist der GH die Einrede zur Zulässigkeit ten Listen aufschienen und ob das betreffende Vermö-

[...] ratione personae zurück (einstimmig). [...]

gen ihnen gehörte. Andererseits weigerte es sich, die

Behauptungen der Bf. betreffend die Vereinbarkeit des

für die Konfiskation ihres Vermögens angewendeten

Verfahrens unter anderem mit den grundlegenden ver-

b. Vereinbarkeit ratione materiae

(99) [...] Der GH bemerkt, dass die Bf. vor ihm rüg- fahrensrechtlichen Garantien des Art. 6 Abs. 1 EMRK

ten, dass sie keinen Zugang zu einem mit Art. 6 Abs. 1 zu untersuchen. Um diese Weigerung zu rechtfertigen,

EMRK in Einklang stehenden Verfahren gehabt hätten, berief sich das Bundesgericht zunächst auf den absolu-

in dem sie sich über die Konfiskation ihres Vermögens ten Vorrang von Verpflichtungen aus der UN-Charta und

beschweren hätten können. Da diese Massnahme den damit im Einklang stehenden Entscheidungen des UN-

friedlichen Genuss ihres Eigentums direkt beeinträch- Sicherheitsrats vor jeder anderen Norm des Völkerrechts

tigte, der insbesondere durch Art. 26 der Schweizer Ver- ausser jener mit dem Status von ius cogens. Zweitens hielt

fassung gewährt wird, sind die Bf. berechtigt, sich auf es die sehr präzise und detaillierte Natur der den Staa-

ein »civil right« zu stützen.

ten durch die Resolution 1483 (2003) auferlegten Ver-

(100) Der GH stellt weiters fest, dass im vorliegenden pflichtungen fest, die ihnen kein Ermessen belassen

Fall ein Streit über das Recht der Bf. auf Genuss ihres würde. Unter diesen Umständen ist der GH der Ansicht,

Eigentums erfolgte. Er ist der Ansicht, dass – soweit die dass das Recht der Bf. auf Zugang zu einem Gericht nach

Entscheidungen des EVD vom 16.11.2006 danach streb- Art. 6 Abs. 1 EMRK eindeutig beschränkt wurde. [...]

ten, eine auf einer politischen Ebene durch den UN-

(132) Der GH beobachtet, dass die strittige Massnah-

Sicherheitsrat verhängte Sanktion umzusetzen – diese me, nämlich die Konfiskation des Vermögens der Bf., in

eindeutig eine Individualmassnahme darstellten, wel- Übereinstimmung mit Resolution 1483 (2003) angeord-

che die Ausübung und das Wesen des fraglichen Rechts net wurde, die vom UN-Sicherheitsrat unter Kapitel VII

beeinträchtigte. Zuletzt gibt es nach Ansicht des GH kei- der UN-Charta mit dem Ziel angenommen wurde, den

nen Zweifel über die echte und ernste Natur des vor das Mitgliedstaaten eine Anzahl von Massnahmen aufzuer-

Bundesgericht gebrachten Streits.

legen, die dazu bestimmt waren, die Stabilisierung und

(101) Angesichts des Vorgesagten stellt der GH [wie Entwicklung des Irak zu fördern. Eine dieser Massnah-

die Kammer] fest, dass er Jurisdiktion ratione materiae men – auf die § 23 der Resolution Bezug nimmt – bestand

hat, um die vorliegende Beschwerde zu untersuchen. Er darin sicherzustellen, dass das Vermögen und Eigentum

weist die diesbezügliche Einrede der Regierung daher von hohen Amtsträgern des früheren irakischen Regi-

zurück (einstimmig).

mes, einschliesslich des ErstBf., der vom Sanktionsaus-

schuss als früherer Leiter der Finanzen der irakischen

Geheimdienste angesehen wurde, an den Entwicklungs-

fonds für den Irak übertragen und demgemäss dem ira-

kischen Volk zurückgegeben wird, damit dieses von dem

Vermögen profitieren kann. Der GH anerkennt, dass

3.

In der Sache

a. Ob das Recht auf Zugang zu einem Gericht einge-

schränkt wurde und ein legitimes Ziel vorlag

(129) [...] Der GH hat immer festgestellt, dass das Recht die strittige Entscheidung getroffen wurde, um ein Ziel

auf Zugang zu einem Gericht [...] nicht absolut ist, son- umzusetzen, das mit der Konvention vereinbar ist.

dern Einschränkungen unterworfen werden kann [...].

(133) Der GH akzeptiert daher das Argument der

Diesbezüglich geniessen die Vertragsstaaten einen belangten Regierung, dass die Weigerung der innerstaat-

gewissen Ermessensspielraum [...]. [Der GH] muss über- lichen Gerichte, die Rügen der Bf. über die Konfiskation

zeugt sein, dass die angewendeten Beschränkungen den ihres Vermögens inhaltlich zu untersuchen, durch ihre

Zugang des Individuums nicht auf eine solche Weise Sorge erklärt werden konnte, die wirksame Umsetzung

oder in einem solchen Ausmass beschränken oder redu- der aus der Resolution erfliessenden Verpflichtungen auf

zieren, dass das Wesen des Rechts verletzt wird. Zudem innerstaatlicher Ebene sicherzustellen. Die Weigerung

ist eine Einschränkung des Rechts auf Zugang zu einem verfolgte daher ein legitimes Ziel, nämlich die Aufrecht-

Gericht, einschliesslich der gerichtlichen Immunität erhaltung des internationalen Friedens und der interna-

nach Völkerrecht, nicht mit Art. 6 Abs. 1 EMRK verein- tionalen Sicherheit. [...]

bar, wenn sie kein legitimes Ziel verfolgt und keine ange-

messene Verhältnismässigkeit zwischen den eingesetz-

ten Mitteln und dem angestrebten Ziel besteht.

b. Die Verhältnismässigkeit der fraglichen Beschränkung

(131) Im vorliegenden Fall beobachtet der GH, dass

i. Der internationale normative Kontext

das Schweizer Bundesgericht in seinem Urteil vom (134) [...] Die Konvention ist ein internationaler Vertrag,

23.1.2008 detaillierte Gründe darlegte, warum es sich der im Einklang mit den einschlägigen Normen und

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Grundsätzen des Völkerrechts und insbesondere im pflichtungen schaffen, nicht von ihren früheren Ver-

Lichte der WVK1 ausgelegt werden muss. [...]

pflichtungen abweichen wollen. Wenn eine Anzahl von

(135) [...] Eines der grundlegenden Elemente des aktu- offensichtlich widersprüchlichen Instrumenten gleich-

ellen Systems des Völkerrechts wird durch Art. 103 UN- zeitig anwendbar ist, sind die internationale Rechtspre-

Charta festgelegt, der im Falle eines Konflikts den Vor- chung und die Lehre bestrebt, sie auf eine Weise aus-

rang der aus der Charta abgeleiteten Verpflichtungen zulegen, dass ihre Wirkungen koordiniert werden und

vor jeder anderen Verpflichtung aus einem internatio- ein Widerspruch zwischen ihnen vermieden wird. Zwei

nalen Übereinkommen bestimmt, egal ob Letzteres vor divergierende Verpflichtungen müssen daher soweit

oder nach der UN-Charta geschlossen wurde oder es wie möglich harmonisiert werden, so dass sie Wirkun-

sich dabei um ein rein regionales Abkommen handelt. gen hervorrufen, die voll im Einklang mit bestehendem

Eine [entsprechende] Verpflichtung [...] ist in Art. 25 UN- Recht sind [...].

Charta vorgesehen, nämlich »die Beschlüsse des Sicher-

heitsrats im Einklang mit dieser Charta anzunehmen die Rechtmässigkeit von Handlungen des UN-Sicher-

und durchzuführen« [...]. heitsrates zu urteilen. Wenn sich jedoch ein Staat auf

(139) Der GH betont, dass es nicht seine Rolle ist, über

(136) Vor dem Bundesgericht argumentierten die die Notwendigkeit der Anwendung einer Sicherheits-

Bf., dass die in Art. 14 IPBPR und Art. 6 EMRK verbürg- ratsresolution stützt, um eine Beschränkung der von

ten verfahrensrechtlichen Garantien ius cogens-Nor- der Konvention garantierten Rechte zu rechtfertigen, ist

men darstellen würden, weshalb Resolution 1483 (2003) es für den GH nötig, den Wortlaut und Anwendungsbe-

ihre Bindungswirkung verlieren würde. Der GH nimmt reich des Texts der Resolution zu prüfen, um wirksam

Bezug auf den Wortlaut von Art. 53 WVK, der ius cogens und schlüssig sicherzustellen, dass sie im Einklang mit

als »zwingende Norm des allgemeinen Völkerrechts der Konvention steht. In diesem Zusammenhang muss

(...), die von der internationalen Staatengemeinschaft der GH auch die Ziele berücksichtigen, für die die UN

in ihrer Gesamtheit angenommen und anerkannt wird gegründet wurde. So wie Art. 1 Abs. 1 UN-Charta das Ziel

als eine Norm, von der nicht abgewichen werden darf der Aufrechterhaltung des internationalen Friedens und

und die nur durch eine spätere Norm des allgemeinen der internationalen Sicherheit vorsieht, sieht Abs. 3 vor,

Völkerrechts derselben Rechtsnatur geändert werden dass die UN gegründet wurde, um »eine internationale

kann« definiert. Der GH beobachtet, dass die Garanti- Zusammenarbeit herbeizuführen, um (...) die Achtung

en eines fairen Verfahrens und insbesondere des Rechts vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten zu för-

auf Zugang zu einem Gericht iSd. Art. 6 Abs. 1 EMRK dern und zu festigen«. Art. 24 Abs. 2 der UN-Charta ver-

eine zentrale Position innerhalb der Konvention einneh- pflichtet den Sicherheitsrat, bei der Erfüllung seiner

men. Wie der GH in Golder/GB feststellte, »rangiert der Pflichten im Hinblick auf seine Hauptverantwortung für

Grundsatz, wonach ein zivilrechtlicher Anspruch einem die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen

Richter vorgelegt können werden muss, unter den all- Sicherheit »im Einklang mit den Zielen und Grundsät-

gemein ›anerkannten‹ fundamentalen Rechtsgrund- zen der Vereinten Nationen« zu handeln.

sätzen«. Trotz ihrer Wichtigkeit erachtet der GH diese

(140) Folglich muss eine Vermutung bestehen, dass

Garantien nicht als dem ius cogens nach dem aktuellen der Sicherheitsrat nicht beabsichtigt, den Mitglied-

Stand des Völkerrechts zugehörig. [...]

staaten eine Verpflichtung aufzuerlegen, fundamenta-

le menschenrechtliche Grundsätze zu verletzen. Im Fall

einer Mehrdeutigkeit im Wortlaut einer Sicherheitsrats-

ii. Die Behauptung eines Verpflichtungskonflikts

(137) Im vorliegenden Fall sind sich die Parteien nicht resolution muss der GH daher jene Auslegung wählen,

einig, ob die Schweiz mit einem Konflikt zwischen den die am meisten mit den Anforderungen der Konventi-

Verpflichtungen aus der Resolution 1483 (2003) – und on harmonisiert und einen Konflikt der Verpflichtungen

damit der UN-Charta – und der Konvention konfrontiert vermeidet. Angesichts der wichtigen Rolle der UN bei der

war. Die belangte Regierung, die in diesem Punkt von Förderung und Festigung der Achtung der Menschen-

den Drittbeteiligten unterstützt wurde, argumentierte, rechte muss erwartet werden, dass eine klare und expli-

dass ein solcher Konflikt existiert und er zudem nicht zite Sprache verwendet würde, wenn der Sicherheitsrat

gelöst werden könne, da die Schweiz bei der Umsetzung beabsichtigen sollte, dass Staaten spezielle Massnah-

der Resolution keinen Handlungsspielraum besitze. Die men setzen, die mit ihren Verpflichtungen nach den

Bf. hingegen brachten vor, dass es keinen wirklichen internationalen Menschenrechten in Konflikt treten.

Verpflichtungskonflikt gebe.

Wenn daher eine Sicherheitsratsresolution keinen kla-

(138) Der GH verweist zunächst darauf, dass vermu- ren und expliziten Wortlaut enthält, der die Achtung der

tet wird, dass Staaten, wenn sie neue internationale Ver- Menschenrechte im Rahmen der Umsetzung von Sank-

tionen gegen Individuen oder Einrichtungen auf natio-

naler Ebene ausschliesst oder einschränkt, muss der GH

immer vermuten, dass diese Massnahmen mit der Kon-

Wiener Konvention über das Recht der Verträge vom 23.5.1969,

StF. BGBl. 1980/40.

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Al-Dulimi und Montana Management Inc. gg. die Schweiz vention vereinbar sind. Mit anderen Worten kommt er Sicherheitsrates beschränkt ist, reflektieren diese Lis-

in solchen Fällen im Geiste der Systemharmonisierung ten dennoch Entscheidungen, deren Konsequenzen

zum Schluss, dass es keinen Konflikt von Verpflichtun- für die betroffenen Personen so gewichtig sind, dass sie

gen gibt, der die Vorrangregel des Art. 103 UN-Charta auf nicht umgesetzt werden können, ohne das Recht auf

den Plan rufen könnte.

angemessene Überprüfung zu gewähren. Dieses Recht

(141) Die belangte Regierung argumentierte [...], dass ist umso mehr unverzichtbar, als solche Listen für

die Schweizer Behörden bei der Umsetzung der für den gewöhnlich im Kontext internationaler Krisen erstellt

vorliegenden Fall einschlägigen Sicherheitsratsresoluti- und auf Informationsquellen gestützt werden, die nicht

onen kein Ermessen gehabt hätten. [...]

dazu neigen, zu Garantien beizutragen, die solche Mass-

(142) [...] Der GH bemerkt, dass § 23 der Resolution nahmen erfordern. In diesem Zusammenhang betont

1483 (2003) den Staaten eine Verpflichtung auferlegte, der GH, dass das Ziel und der Zweck der Konvention

die finanziellen Vermögenswerte oder wirtschaftlichen als Menschenrechtsvertrag, der Individuen auf objek-

Ressourcen der früheren irakischen Regierung oder tiver Basis schützt, verlangen, dass ihre Bestimmungen

bestimmter Individuen oder Einrichtungen, die mit die- auf eine Weise interpretiert und angewendet werden,

ser mutmasslich in Verbindung standen, »unverzüglich die ihre Vorgaben praktisch und wirksam macht. Der

einzufrieren« [...] und ihre unmittelbare Übertragung GH beobachtet weiters, dass die Parteien – nachdem

an den Entwicklungsfonds für den Irak sicherzustellen. die Konvention ein Verfassungsinstrument des euro-

Was die tatsächlich von diesen Massnahmen anvisierten päischen ordre public ist – in diesem Zusammenhang

Individuen und Einrichtungen betrifft, beobachtet der verpflichtet sind, ein Mass an Überprüfung der Einhal-

GH, dass abgesehen von Saddam Hussein im erwähnten tung der Konvention sicherzustellen, das zumindest

§ 23 keine andere Person namentlich bezeichnet wird. die Grundlagen dieses ordre public bewahrt. Eine der

Resolution 1518 (2003) vertraute allerdings einem spe- grundlegenden Komponenten des europäischen ordre

ziell eingerichteten Sanktionsausschuss die Aufgabe public ist der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit. Will-

an, die betroffenen Personen zu identifizieren und ihre kür bedeutet die Negation dieses Grundsatzes. Auch im

Namen auf die einschlägigen Listen zu geben.

Zusammenhang mit der Auslegung und Anwendung

(143) Der GH betont jedoch, dass sich der vorliegen- innerstaatlichen Rechts, wo der GH den nationalen

de Fall von den Fällen Al-Jedda/GB, Nada/CH und Al- Behörden ein sehr weites Ermessen belässt, tut er dies –

Skeini u.a./GB erheblich unterscheidet, da er weder das ausdrücklich oder implizit – stets vorbehaltlich eines

Wesen der durch die strittigen Massnahmen beeinträch- Verbots von Willkür.

tigten materiellen Rechte noch die Vereinbarkeit dieser

(146) Das gilt bei der Umsetzung einer Sicherheits-

Massnahmen mit den Erfordernissen der Konvention ratsresolution im Hinblick auf die Listung von Perso-

betrifft. Die Aufgabe des GH ist hier darauf beschränkt nen, gegen welche die gerügten Massnahmen verhängt

zu untersuchen, ob die Bf. in den Genuss der Garanti- werden, notwendigerweise auf UN- und nationaler

en des Art. 6 Abs. 1 EMRK unter seinem zivilrechtlichen Ebene. Als Ergebnis muss angesichts der Schwere der

Zweig kamen – mit anderen Worten, ob für sie eine ange- Folgen für die Konventionsrechte der betroffenen Per-

messene gerichtliche Kontrolle verfügbar war. Es gab tat- sonen eine Resolution, wenn sie wie Resolution 1483

sächlich weder in § 23 oder irgendeiner anderen Bestim- (2003) im vorliegenden Fall keinen klaren oder explizi-

mung von Resolution 1483 (2003) noch in Resolution ten Wortlaut enthält, der die Möglichkeit gerichtlicher

1518 (2003) – nach dem Verständnis der gewöhnlichen Kontrolle der zu ihrer Umsetzung getroffenen Massnah-

Bedeutung der darin verwendeten Sprache – etwas, was men ausschliesst, immer dahingehend verstanden wer-

die Schweizer Gerichte ausdrücklich daran hinderte, die den, dass sie die Gerichte des belangten Staates ermäch-

auf nationaler Ebene gemäss der ersten dieser Resolutio- tigt, ausreichende Kontrolle auszuüben, so dass jede

nen getroffenen Massnahmen im Hinblick auf den Men- Willkür vermieden werden kann. Durch die Beschrän-

schenrechtsschutz zu überprüfen. Zudem entdeckt der kung dieser Überprüfung auf Willkür berücksichtigt der

GH keinen anderen rechtlichen Faktor, der eine derart GH die Natur und den Zweck der in der fraglichen Reso-

restriktive Auslegung legitimieren und so auf das Vorlie- lution vorgesehenen Massnahmen, um einen gerechten

gen eines solchen Hindernisses hinweisen könnte.

Ausgleich zwischen der Notwendigkeit der Sicherstel-

(145) Der GH hält zudem fest, dass die Aufnahme lung der Achtung der Menschenrechte und den Geboten

von Individuen und Einrichtungen in die Liste von Per- des Schutzes des internationalen Friedens und der inter-

sonen, die den vom Sicherheitsrat verhängten Sankti- nationalen Sicherheit zu schaffen.

onen unterworfen sind, praktische Eingriffe mit sich

(147) In solchen Fällen müssen die innerstaatlichen

bringt, die äusserst schwerwiegend für die Konventions- Gerichte im Fall eines Streits über die Entscheidung,

rechte der Betroffenen sein können. Während sie von eine Person der Liste hinzuzufügen oder eine Löschung

Organen errichtet werden, deren Rolle auf die individu- von der Liste zu verweigern, in der Lage sein – wenn nötig

elle Anwendung von politischen Entscheidungen des durch ein Verfahren, das abhängig von den Umstän-

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den ein angemessenes Mass an Vertraulichkeit sicher- duelle Situation der Bf. anzupassen und ihnen zumin-

stellt –, ausreichend präzise Informationen zu erhal- dest angemessenen Schutz gegen Willkür zu garantie-

ten, um die erforderliche Überprüfung im Hinblick auf ren.

jede begründete und haltbare Behauptung einer gelis-

teten Person dahingehend, dass ihre Listung willkür-

lich ist, auszuüben. Jede Unmöglichkeit, Zugang zu sol-

iii. Umfang der Verpflichtungen des belangten

Staates im vorliegenden Fall

chen Informationen zu bekommen, kann daher einen (150) [...] Der GH akzeptiert, dass das Bundesgericht

starken Hinweis darauf geben, dass die gerügte Mass- nicht über den Inhalt oder die Angemessenheit der

nahme willkürlich ist, insbesondere, wenn der fehlende Massnahmen urteilen konnte, die die Listung der Bf. mit

Zugang verlängert wird und so weiter jede gerichtliche sich brachte. Was den Inhalt der Sanktionen – das Ein-

Prüfung verhindert. Daher wird für jeden Vertragsstaat, frieren von Vermögen und Eigentum von hohen Amts-

dessen Behörden der Aufnahme einer Person – egal ob trägern des früheren irakischen Regimes gemäss § 23 der

eines Individuums oder einer juristischen Person – in Resolution 1483 (2003) – angeht, ist der GH der Ansicht,

eine Sanktionsliste rechtliche Wirkung verleihen, ohne dass die Entscheidung unter die wichtige Funktion des

vorher sicherzustellen (oder in der Lage zu sein sicherzu- UN-Sicherheitsrates als dem letztendlichen politischen

stellen), dass die Listung nicht willkürlich ist, seine Ver- Entscheidungsträger in diesem Bereich fiel. Bevor sie

antwortlichkeit unter Art. 6 EMRK schlagend werden.

die oben genannten Massnahmen setzten, hatten die

(148) Zudem hat der EuGH ebenfalls festgehalten, Schweizer Behörden jedoch die Pflicht sicherzustellen,

dass »die für die durch die Vereinten Nationen entstan- dass die Listung nicht willkürlich war. In seinen Urtei-

dene Völkerrechtsordnung geltenden Grundsätze nicht len vom 23.1.2008 beschränkte sich das Bundesgericht

implizieren, dass eine gerichtliche Kontrolle der mate- lediglich darauf zu prüfen, ob die Namen der Bf. tat-

riellen Rechtmässigkeit der streitigen Verordnung im sächlich auf den vom Sanktionsausschuss erstellten Lis-

Hinblick auf die Grundrechte deshalb ausgeschlossen ten aufschienen und die betroffenen Vermögenswer-

wäre, weil mit ihr eine Resolution des Sicherheitsrats te ihnen gehörten – das war jedoch unzureichend, um

nach Kapitel VII der UN-Charta umgesetzt werden soll«2. sicherzustellen, dass die Bf. nicht willkürlich gelistet

Wie der GH bereits beobachtet hat, ist der Sicherheits- worden waren.

rat bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben verpflich-

(151) Den Bf. hätte ganz im Gegenteil zumindest

tet, die Menschenrechte voll zu achten und zu fördern. eine echte Möglichkeit gewährt werden müssen, einem

Zusammengefasst ist der GH der Ansicht, dass § 23 der Gericht geeignete Beweise zur inhaltlichen Prüfung vor-

Resolution 1483 (2003) nicht dahingehend verstanden zulegen, um zu versuchen zu zeigen, dass ihre Aufnah-

werden kann, dass er jede gerichtliche Prüfung der zu me in die strittigen Listen willkürlich erfolgt war. Das

seiner Umsetzung getroffenen Massnahmen ausschlie- geschah allerdings nicht. Der Umstand, dass die Bf. des

ssen würde.

vorliegenden Falls – anders als in Nada/CH – weder vor

(149) Unter diesen Umständen und soweit Art. 6 Abs. 1 dem Schweizer Bundesgericht noch vor dem GH kon-

EMRK in Frage steht befindet der GH, dass die Schweiz krete Argumente vorlegten, um zu zeigen, dass sie nicht

im vorliegenden Fall nicht mit einem wirklichen Ver- in die vom Sanktionsausschuss erstellte Liste aufge-

pflichtungskonflikt konfrontiert war, der die Vorrangre- nommen werden hätten dürfen, macht für diese Analy-

gel des Art. 103 UN-Charta auf den Plan rief. Diese Fest- se keinen Unterschied, da die Schweizer Behörden sich

stellung macht es für den GH unnötig, über die Frage bei der Weigerung der Prüfung ihrer Beschwerden nicht

der Hierarchie zwischen den Verpflichtungen der Ver- auf solche Unterlassungen von ihrer Seite stützten. Folg-

tragsstaaten nach der Konvention einerseits und jenen lich wurde das Wesen des Rechts der Bf. auf Zugang zu

aus der UN-Charta andererseits zu entscheiden. Die einem Gericht verletzt.

Feststellung des GH macht auf ähnliche Weise die Frage

(152) Der GH bemerkt weiters, dass die Bf. bedeuten-

gegenstandslos, ob der Test des gleichwertigen Grund- den Einschränkungen unterworfen wurden und werden.

rechtsschutzes angewendet werden muss, so wie es die Die Konfiskation ihres Vermögens wurde am 16.11.2006

Bf. argumentieren. Folglich kann sich der belangte Staat angeordnet. Sie wurden daher bereits für lange Zeit des

nicht zulässigerweise darauf beschränken, sich auf die Zugangs zu ihrem Vermögen beraubt, auch wenn die

bindende Natur von Sicherheitsratsresolutionen zu Konfiskation bis jetzt nicht vollstreckt wurde. Die Tatsa-

stützen, sondern muss den GH überzeugen, dass er alle che, dass es für sie für viele Jahre völlig unmöglich blieb,

möglichen Massnahmen gesetzt – oder dies zumindest die Konfiskationsmassnahme anzufechten, ist in einer

versucht – hat, um das Sanktionsregime auf die indivi- demokratischen Gesellschaft kaum vorstellbar [...].

(153) Der GH beobachtet, dass das UN-Sanktions-

system und insbesondere das Verfahren zur Listung

von Individuen und juristischen Personen und die Art

und Weise, auf die Anträge auf Löschung von der Liste

EuGH 3.9.2008, Yassin Abdullah Kadi und Al Barakaat Inter-

national Foundation, C-402/05 P und C-415/05 P, Slg. 2008

I-06351 = NL 2008, 298.

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Al-Dulimi und Montana Management Inc. gg. die Schweiz behandelt werden, sehr ernster, wiederholter und über-

einstimmender Kritik von UN-Sonderberichterstat-

tern ausgesetzt waren, die [...] [unter anderem auch]

von der Parlamentarischen Versammlung des Europa-

rats in deren Resolution Nr. 1597 (2008)3 geteilt wurde.

Solche Kritik wurde ebenfalls von zahlreichen Gerich-

te wie dem EuGH, dem britischen Supreme Court und

dem kanadischen Bundesgericht geäussert. Die Regie-

rung selbst hat eingestanden, dass das im vorliegenden

Fall anwendbare System – auch in seiner durch die Reso-

lution 1730 (2006) verbesserten Form, die es Bf. ermög-

licht, für die Löschung ihrer Namen von den Listen des

Sicherheitsrates einen »focal point« anzurufen – keinen

zufriedenstellenden Schutz gewährt. Der Zugang zu die-

sen Verfahren konnte daher eine angemessene gericht-

liche Überprüfung auf der Ebene des belangten Staates

nicht ersetzen oder auch nur teilweise das Fehlen einer

solchen Prüfung kompensieren.

(154) Weiters bemerkt der GH, dass die Schweizer

Behörden bestimmte praktische Massnahmen setzten,

um die Situation der Bf. zu verbessern, und so gezeigt

haben, dass die Resolution 1483 (2003) mit einem Grad

an Flexibilität angewendet werden konnte. Diese Mass-

nahmen waren vor dem Hintergrund der oben genann-

ten Verpflichtungen der Schweiz unter Art. 6 Abs. 1

EMRK jedoch unzureichend.

(155) Angesichts des Vorgesagten stellt der GH fest,

dass im vorliegenden Fall eine Verletzung von Art. 6

Abs. 1 EMRK erfolgte (15:2 Stimmen; im Ergebnis über-

einstimmende Sondervoten von Richter Sicilianos, Richte-

rin Keller, Richter Kūris und Richter Pinto de Albuquerque,

gefolgt von den Richtern Hajiyev, Pejchal und Dedov; abwei-

chende Sondervoten der Richterinnen Ziemele und Nussber-

ger).

II. Entschädigung nach Art. 41 EMRK

Die Bf. haben keinen materiellen Schaden erlitten. Eine

Entschädigung für immateriellen Schaden haben sie

nicht beantragt. Der GH spricht daher keinen Schaden-

ersatz zu (einstimmig).

Titel: »United Nations Security Council and European Union

blacklists«.

Österreichisches Institut für Menschenrechte

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