Verfügung 20/2015 betreffend Hauszustellung / Ersatzlösung

Formelles

8. Die Zuständigkeit bzw. Verfügungskompetenz der PostCom bei Streitigkeiten über die Hauszustellung stützt sich auf Art. 22 Abs. 2 Bst. e des Postgesetzes vom 17. Dezember 2010 (PG; SR 783.0), in Verbindung mit Art. 14 Abs. 3 sowie 24 Abs. 2 PG: Die PostCom beaufsichtigt die Einhaltung des gesetzlichen Auftrages zur Grundversorgung (Art. 22 Abs. 2 Bst e PG, mit Verweis auf Art. 13-17 PG). Die Verpflichtung der Post zur Hauszustellung hat ihre gesetzliche Grundlage in Art. 14 Abs. 3 PG im 2. Abschnitt „Grundversorgung“ und ist demzufolge ein Teilaspekt der Grundversorgung. Stellt die PostCom eine Rechtsverletzung fest, so kann sie die in Art. 24 Abs. 2 PG aufgeführten Massnahmen anordnen. Die Botschaft vom 20. Mai 2009 zum Postgesetz (nachfolgend: Botschaft zum PG; BBl 2009 5181 ff.) hält dazu fest: „Gemäss Absatz 1 hat die PostCom die Vollzugs- und damit auch die Verfügungsbefugnis für die Aufgaben, welche ihr im Postgesetz und in der Verordnung übertragen werden. Für die Durchsetzung ihrer Aufsicht stehen ihr die in Artikel 27 [heute Art. 24] vorgesehenen aufsichtsrechtlichen Mittel zur Verfügung.“ (Botschaft zum PG, Art. 25 [heute Art. 22], S. 5228). Weiter führt die Botschaft zum PG aus, dass die Feststellung einer Rechtsverletzung sowie die Anordnung der entsprechenden Massnahmen von der PostCom in Form einer Verfügung zu erlassen sind (Botschaft zum PG, Art. 27 [heute Art. 24], S. 5231). Die PostCom ist somit zuständig, bei Streitigkeiten über die Hauszustellung zu verfügen. Dies gilt auch bei Streitigkeiten über Ersatzlösungen nach Art. 31 Abs. 3 der Postverordnung vom 29. August 2012 (VPG; SR 783.01), wenn die Post nicht zur Hauszustellung verpflichtet ist. Diese Bestimmung ist zusammen mit der Hauszustellung im 3. Kapitel Grundversorgung mit Postdiensten, 1. Abschnitt Verpflichtung, geregelt und enthält auch nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung eine Verpflichtung der Post, den betroffenen Empfängerkunden eine Ersatzlösung anzubieten.

9. Die Post verneint einen grundsätzlichen Rechtsanspruch auf Hauszustellung und bestreitet die Legitimation der Gesuchstellerin. Sie stellt sich auf den Standpunkt dass sich die Gesuchstellerin einzig mittels Aufsichtsbeschwerde gestützt auf Art. 71 VwVG an die PostCom wenden könne. Diese könne darauf ein Aufsichtsverfahren, nicht aber ein ordentliches Verwaltungsverfahren durchführen. Nachfolgend sind deshalb das anzuwendende Verfahren und die Parteistellung der Gesuchstellerin zu prüfen.

10. Wie bereits dargelegt, hat die PostCom bei Streitigkeiten über die Hauszustellung oder eine Ersatzlösung gestützt auf Art. 22 Abs. 2 Bst. e in Verbindung mit Art. 14 Abs. 3 sowie 24 Abs. 2 PG Verfügungskompetenz. Daraus folgt, dass die Prüfung der Verpflichtung zur Hauszustellung und der Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG im Rahmen eines ordentlichen Verwaltungsverfahrens nach den Art. 7 ff VwVG erfolgen. Wie das Verfahren oder die Eingabe (Gesuch oder Anzeige) dabei bezeichnet wird, ist unerheblich. Die Argumentation der Post, dass es sich vorliegend um ein Verfahren nach Art. 71 VwVG handelt, ist demgegenüber nicht stichhaltig. Die Post verkennt, dass sich die Verfügungskompetenz der PostCom direkt auf spezialgesetzliche Bestimmungen im Postgesetz stützt, die der Aufsichtsbeschwerde nach Art. 71 VwVG vorgehen. Die Aufsichtsbeschwerde als formloser Rechtsbehelf ist subsidiär zum ordentlichen Verwaltungsverfahren und kommt deshalb vorliegend nicht zur Anwendung (vgl. Zibung in: Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, Zürich 2009, N 11 zu Art. 71). Daran ändert nichts, dass gemäss Erläuterungsbericht zur VPG den Betroffenen die Aufsichtsbeschwerde offen stehen soll (Erläuterungsbericht VPG, Art. 31, S. 18). Unbehelflich ist ebenso ein Verweis auf die Ausführungen in der Botschaft zum Postgesetz, wonach Kundinnen und Kunden die Aufsichtsbehörde (d.h.

die PostCom) mittels Anzeige auf allfällige Verletzungen des Grundversorgungsauftrages aufmerksam machen können (Botschaft zum Postgesetz, Art. 12 [heute Art. 13], S. 5219). Diese Passage bezieht sich auf Postkundschaft, welche Dienstleistungen aus dem Grundversorgungsauftrag beansprucht und mit der Post demzufolge in einem zivilrechtlichen Verhältnis steht. Ein solches fehlt aber zwischen der Post und den Empfängerinnen und Empfängern von Postsendungen, so dass die Streitigkeiten aufgrund der Verpflichtung zur Hauszustellung im Rahmen der Grundversorgung – bzw. dem daraus folgenden grundsätzlichen Rechtsanspruch der Empfänger – öffentlich-rechtlichen Grundsätzen unterstehen. Die Aussage in der Botschaft ist daher nicht auf die Verfahren über Streitigkeiten betreffend die Hauszustellung und den Briefkastenstandort anwendbar.

11. Die Parteistellung in Verwaltungsverfahren richtet sich nach Art. 6 VwVG. Demgemäss gelten als Parteien Personen, deren Rechte oder Pflichten die Verfügung berühren soll. Zudem hat Parteistellung, wem ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht. Damit verweist Art. 6 auf Art. 48 VwVG, der die Legitimation im Beschwerdeverfahren regelt und gleich lautet wie Art. 89 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110). Laut Rechtsprechung des Bundesgerichts ist zur Beschwerde berechtigt und hat demzufolge Parteistellung, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Dieses kann rechtlicher oder bloss tatsächlicher Natur sein und braucht mit dem Interesse, das durch die vom Beschwerdeführer als verletzt bezeichnete Norm geschützt wird, nicht übereinzustimmen. Immerhin muss der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten und nahen Beziehung zur Streitsache stehen, womit die Popularbeschwerde ausgeschlossen wird. Schutzwürdig ist das Interesse, wenn der Beschwerdeführer einen praktischen Nutzen am Ausgang des Beschwerdeverfahrens hat und dadurch einen materiellen oder ideellen Nachteil von sich abwenden kann (vgl. BGE 139 II 328 E. 3.2 m.H, 123 II 376 E. 2; Isabelle Häner in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler, Kommentar VwVG, Zürich/St. Gallen 2008, N 18 ff. zu Art. 48; Marantelli-Sonanini/Huber in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, N 16 zu Art. 6; ). Diese Voraussetzungen sind bei den Empfängern von Postsendungen bei Streitigkeiten über die Hauszustellung generell und bei der Gesuchstellerin im Besonderen erfüllt: Ein schutzwürdiges Interesse an der Frage, ob die Hauszustellung im Einzelfall gewährleistet wird, liegt vor. Dieses ist sowohl rechtlicher als auch tatsächlicher Natur. Die Gesuchstellerin als Empfängerin und Liegenschaftseigentümerin erleidet somit mit dem Entscheid der Post, keine Hauszustellung an ihrem Domizil zu erbringen, einen Nachteil, der sowohl materiell als auch ideell ist. Zudem sind die Empfänger durch den Entscheid der Post, die Hauszustellung zu erbringen oder nicht, im Einzelfall stärker als jedermann betroffen und stehen dadurch in einer besonderen, beachtenswerten und nahen Beziehung zur Streitsache.

12. Hinzu kommt, dass im Verfahren über die Hauszustellung oder eine Ersatzlösung nach Art. 31 VPG im Grundsatz das Dispositionsprinzip vorherrscht. Den Parteien steht es frei, einen anderen Zustellort zu vereinbaren oder eine alternative Zustellform zu wählen (vgl. auch Art. 31 Abs. 2 Bst. b VPG). Die Gesuchsteller können über den Verfahrensgegenstand, das heisst Art und Ort der Zustellung bestimmen, indem Sie ihre Anträge zurückziehen und der Lösung der Post zustimmen. Die PostCom schreibt in solchen Fällen das Verfahren ab. Der Gesuchstellerin kommt somit bei Streitigkeiten über die Hauszustellung Parteistellung zu und sie hat Anspruch auf das rechtliche Gehör, Akteneinsicht sowie den Erlass einer anfechtbaren Verfügung.

13. Die Post beantragt in ihrer Stellungnahme vom 28. Mai 2015, es sei in einer Zwischenverfügung über die Parteistellung der Gesuchstellerin zu bestimmen. Sie begründet dies namentlich mit ihrem Feststellungsinteresse. Die PostCom entspricht diesem Verfahrensantrag nicht, da über die Frage der Parteistellung der Gesuchstellerin im Endentscheid zu befinden ist. Es handelt sich dabei um eine Eintretensfrage und damit um eine wesentliche Verfahrensvoraussetzung im Gesuchsverfahren, über die nicht in einem (verfahrensleitenden) Zwischenentscheid befunden werden kann.

Materielles

14. Gemäss Art. 14 Abs. 3 PG erfolgt die Hauszustellung in allen ganzjährig bewohnten Siedlungen. Für einzelne Haushalte, die nur mit unverhältnismässigen Schwierigkeiten erreichbar sind, kann der Bundesrat Ausnahmen vorsehen. Diese Bestimmung wird in Art. 31 VPG präzisiert. Demnach ist die Post nach Abs. 1 zur Hauszustellung von Postsendungen verpflichtet, wenn (a) das betreffende Haus zu einer Siedlung, bestehend aus mindestens fünf ganzjährig bewohnten Häusern auf einer maximalen Fläche von einer Hektare, gehört oder (b) die Wegzeit für die Bedienung eines ganzjährig bewohnten Hauses von einer Siedlung nach Bst. a aus insgesamt nicht mehr als zwei Minuten beträgt. Die zwei Minuten Wegzeit sind laut dem Erläuterungsbericht zur Postverordnung (Art 31, S. 17) als je eine Minute für den Hin- und Rückweg beziehungsweise als zwei Minuten für den zusätzlichen Weg auf der Zustelltour zu verstehen. Sie beziehen sich – wo diese möglich ist – auf die Zustellung mit motorisierten Fahrzeugen und entsprechen ca. 1 km.

15. Es ist unbestritten, dass es sich bei der Liegenschaft der Gesuchstellerin um ein ganzjährig bewohntes Haus handelt, das nicht in einer Siedlung im Sinne von Art. 31 Abs. 1 Bst. a VPG steht. Die Ferienhäuser in unmittelbarer Nähe können bei der Prüfung nicht berücksichtigt werden, da sie nicht ganzjährig bewohnt sind. Zu prüfen ist deshalb, ob Art. 31 Abs. 1 Bst. b VPG vorliegend erfüllt ist, mithin die Wegzeit von der nächstgelegenen ganzjährig bewohnten Siedlung hin und zurück nicht mehr als 2 Minuten beträgt. Wie die Post ausweist, ist der nächstgelegene Zustellpunkt einer ganzjährig bewohnten Siedlung nach Art. 31 Abs. 1 Bst. a VPG der Ortsrand von Vermes. Die Distanz von dort zum Haus der Gesuchstellerin beträgt rund 1,2 km. Auf der Route de Mervelier beträgt die Höchstgeschwindigkeit 40 km/h. Bei dieser Geschwindigkeit würde die Fahrt zum Haus der Gesuchstellerin rund zwei Minuten betragen (ein Weg), mithin vier Minuten hin und zurück. Ob die Gesuchstellerin aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse gestützt auf Art. 31 Abs. 1 Bst. b VPG einen Anspruch auf Hauszustellung hätte, kann vorliegend indessen offen gelassen werden, da die Gesuchstellerin in ihrem Gesuch anstelle der Hauszustellung eine Ersatzlösung anbietet, über die im Folgenden zu befinden ist.

16. Die Gesuchstellerin beantragt die Zustellung ausserhalb ihres Grundstücks in einen Briefkasten an der Abzweigung Mervelier/Chamin, was dem Vorschlag einer Ersatzlösung nach Art. 31 Abs. 3 VPG gleichkommt. Besteht keine Verpflichtung zur Hauszustellung, so hat die Post der Empfängerin oder dem Empfänger gemäss Art. 31 Abs. 3 VPG eine Ersatzlösung anzubieten. Sie kann die Frequenz der Zustellung reduzieren oder einen anderen Zustellpunkt bezeichnen. Die Empfängerin oder der Empfänger ist vorgängig anzuhören. Weitergehende Vorgaben macht die VPG nicht. Mit dem Angebot eines Postfachs in Vermes oder in einer anderen Postfachanlage in der Zustellzone von Delémont hat die Post der Gesuchstellerin eine solche Ersatzlösung angeboten. Die von der Postverordnung beabsichtigte Sicherstellung der Zustellung ist somit gewährleistet. Ob die Post die Gesuchstellerin bei deren Zuzug vorgängig auch anhörte, ist nicht erstellt. Jedoch fand erwiesenermassen zu einem späteren Zeitpunkt ein Augenschein vor Ort statt.

17. Die VPG regelt die Verpflichtung zur Hauszustellung in Art. 31, der im 3. Kapitel „Grundversorgung mit Postdiensten“, 1. Abschnitt „Verpflichtung“, eingeordnet ist. Gemäss Art. 31 Abs. 3 VPG hat die Post eine Ersatzlösung anzubieten, wenn keine Verpflichtung zur Hauszustellung besteht. Nach dem Wortlaut der Bestimmung ist die Post demnach in diesen Fällen verpflichtet, eine Ersatzlösung anzubieten. Weiter ist die Post im Rahmen Grundversorgung zur Beförderung von Postsendungen verpflichtet. Die Beförderung umfasst sämtliche Prozesse von der Annahme bis zur Zustellung (vgl. auch die Definition der Postdienste in Art. 2 Bst. a PG). Daraus folgt, dass die Post in jedem Fall dafür zu sorgen hat, Postsendungen der Grundversorgung zuzustellen, auch wenn sie nicht zur Hauszustellung verpflichtet ist. Die Ersatzlösung nach Art. 31 Abs. 3 VPG ist demnach ebenfalls Teil der Grundversorgung. Somit untersteht die Post im Rahmen des vorliegenden Verfahrensgegenstands der Grundrechtsbindung.

18. Mit der Beanstandung der Zustellsituation macht die Gesuchstellerin eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips nach Art. 5 BV der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) durch die Post geltend. Laut Praxis und Lehre und ist die Post als öffentliches Unternehmen im Bereich der Grundversorgung an die Grundrechte gebunden. Umstritten ist die Bindung an die Grundrechte nur für den Bereich der Wettbewerbsdienste .(Verfügung 1/2014 der PostCom vom 30. Januar 2014, Erw. 14, Rainer J. Schweizer in: St. Galler Kommentar BV, N 41 f. zu Art. 35 BV m.H.; Markus Schefer, Grundrechtliche Schutzpflichten und die Auslagerung staatlicher Aufgaben, AJP 2002, S. 1131 ff.). Zu prüfen ist deshalb die Verhältnismässigkeit der Ersatzlösung durch die Post, nämlich die Bezeichnung der Postfachanlage in Vermes als Zustellpunkt.

19. Staatliches Handeln muss gemäss Art. 5 BV im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Das bedeutet, dass die Massnahme (konkret die Zustellung in ein Postfach in Vermes) zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels (der effizienten Zustellung bzw. kostengünstigen Grundversorgung) geeignet und erforderlich sein muss. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden (vgl. Häfelin/Haller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2010, Rz. 581).

20. Die Zustellung in ein Postfach in Vermes ist gegenüber der Hauszustellung zweifellos geeignet, um die Effizienz der Zustellung zu verbessern. Es stellt sich indessen die Frage, ob sie auch erforderlich ist. Eine Massnahme hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde (Häfelin/Haller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 591). Der Postbote fährt täglich die Route de Mervelier an der Abzweigung Mervelier/Chamin vorbei, um einen Bauernhof weiter hinten im Tal zu bedienen. Die Post beabsichtigte zwar, wie sie es mit Schreiben vom 23. Dezember 2015 bekannt gab, die Hauszustellung in der Nachbarschaft der Gesuchstellerin zu überprüfen. Offenbar hatte dies jedoch bisher keine Folge für die Zustellroute des Postboten. Die Post gab auch nicht bekannt, innert welcher Zeitspanne mit einer Änderung der Zustellroute zu rechnen sei. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die Zustellroute auf absehbare Zeit weiterhin an der besagten Abzweigung vorbeiführt. Der zusätzliche Aufwand der Post für die Bedienung des Briefkastens an der Abzweigung, nämlich das Abbremsen, Anhalten und Anfahren, kann nicht berücksichtigt werden, zumal die Post diesen Aufwand auch hätte, wenn das Haus innerhalb der 2-Minutenzone liegen würde. Der von der Post geltend gemachte Aufwand von 30 Sekunden pro Zustellvorgang (vgl. Ziff. 3 der Schlussbemerkungen der Post vom 28. Juli 2015) betrifft die Annahme, dass die Post nicht mehr an der Abzweigung Mervelier/Chamin vorbeifährt und kann daher im heutigen Zeitpunkt ebenfalls nicht geltend gemacht werden. Die Bezeichnung der Postfachanlage als Zustellpunkt ist demnach nicht erforderlich zur Erreichung des Zwecks der Massnahme und somit auch nicht verhältnismässig. Das mildestmögliche Mittel ist im vorliegenden Fall die Zustellung in einen Briefkasten an der Abzweigung Mervelier/Chamin. Da dieser Zustellort dem Antrag der Gesuchstellerin entspricht, kann davon ausgegangen werden, dass auch das dritte Element der Verhältnismässigkeitsprüfung, das vernünftiges Verhältnis zur Belastung der Gesuchstellerin, erfüllt ist.

21. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Post im Sinne einer verhältnismässigen Ersatzlösung nach Art. 31 Abs. 3 VPG die tägliche Zustellung in einen Briefkasten bei der Abzweigung Mervelier/Chamin vorzunehmen hat. Im Falle einer Änderung der Zustellroute kann auch der Zustellort überprüft werden, wobei die Post auch dann für eine verhältnismässige Lösung besorgt sein muss.

22. Der Briefkasten an der Abzweigung Mervelier/Chamin ist von der Gesuchstellerin auf eigene Kosten zu montieren (Art. 73 Abs. 1 VPG) und hat den Mindestmassen von Anhang 1 der Postverordnung zu entsprechen.

23. Art. 4 Abs. 1 Bst. h des Gebührenreglements der Postkommission (SR 783.018) sieht für Verfügungen im Zusammenhang mit Streitigkeiten betreffend die Hauszustellung eine Pauschale in der Höhe von Fr. 200.- vor. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Kosten der Gesuchsgegnerin auferlegt.