21.327 s Kt. Iv. BL und 21.328 s Kt. Iv. BS. Massnahmen für eine Vollassoziierung der Schweiz am Forschungsprogramm Horizon Europe

[QR Code] [Signature]

[21.327 / 21.328]

Standesinitiativen Kt. Iv. BL. Massnahmen für eine Vollassoziierung der Schweiz am Forschungsprogramm Horizon Europe Kt. Iv. BS. Massnahmen für eine Vollassoziierung der Schweiz am Forschungsprogramm Horizon Europe Erläuternder Bericht der Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Ständerates

vom 17. Oktober 2022

Übersicht

Mit dem vorliegenden Gesetz wird ein Fonds geschaffen, der für die aktuelle Programmperiode von Horizon Europe die Mittel zugunsten der Schweizer Forschung besser absichern soll. Damit soll eine ähnlich stabile Finanzierungsgrundlage wie im Fall einer Assoziierung erzielt werden. Der zeitlich befristete Fonds trägt den Namen «Horizon-Fonds» und soll bestehen, solange sich die Schweiz nicht am gesamten EU-Rahmenprogramm für Forschung und Innovation (Horizon Europe, Euratom-Programm, ITER und Digital Europe Programme) beteiligen kann.

Ausgangslage

Gegenwärtig gilt die Schweiz bei Horizon Europe und den damit verbundenen Programmen und Initiativen (Euratom-Programm, ITER und Digital Europe Programme DEP) als nicht assoziierter Drittstaat. Die Nicht-Assoziierung bringt erhebliche Nachteile für den Forschungsstandort Schweiz mit sich. Sie bedeutet ein Projektverlust, ein Netzwerkverlust sowie ein Stabilitätsverlust hinsichtlich Finanzierung.

2 BBl 2021 73

Horizon-Fonds-Gesetz BBl 2023

Mit dieser Vorlage soll ein Beitrag dafür geleistet werden, dass angesichts der blockierten Situation im EU-Dossier dieser Spitzenplatz verteidigt werden kann. Schon heute hat die Schweiz in vielen Forschungsgebieten hervorragende Resultate erarbeitet, die hierzulande ebenso wie auch international kommerzialisiert werden. Nicht nur in der Forschung, sondern auch in der innovativen Anwendung ist eine globale Vernetzung entscheidend. Dadurch, dass Schweizer Forschungsresultate international in innovativen Lösungen umgesetzt werden, fliesst auch das Wissen über solche Lösungen wieder in die Schweizer Wirtschaft und Gesellschaft zurück. Es ist somit von erheblichem volkswirtschaftlichen Interesse, dass neben der Forschungsförderung auch Massnahmen getroffen werden, damit der Forschungs- und Technologietransfer zu möglichst starken Innovationsimpulsen und zu einer internationalen Vernetzung nicht nur der Forschung, sondern der gesamten Wirtschaft führt. Ein international wettbewerbsfähiger Forschungsstandort und eine wettbewerbsfähige Wirtschaft garantieren bei optimaler Vernetzung, dass die Wertschöpfung in der Schweiz hoch ist und in wesentlichen Teilen auch in der Schweiz bleibt (Wertschöpfungsgewinn). Investitionen in die Forschung haben daher nachweislich einen erheblichen Multiplikator- und Wertschöpfungseffekt.3

2.4 Handlungsbedarf und Ziele

Seit dem Ausschluss der Schweiz vom Horizon-Paket setzt sich die WBK-S für eine Deblockierung des Dossiers ein (vgl. verschiedene Medienmitteilungen der WBK-S vom Frühjahr 2022) und unterstützt den Bundesrat auch weiterhin in seinen Bemühungen, eine Vollassoziierung an Horizon Europe zu erreichen. Diese Vollassoziierung bleibt auch für die Kommission das primäre Ziel. Andererseits erachtet es die Kommission als opportun, in der Zwischenzeit forschungspolitische Massnahmen zu treffen, um den Schaden der Nicht-Assoziierung für Forschung und Wirtschaft möglichst zeitnah zu minimieren. Die WBK-S nimmt die Nicht-Assoziierung als erheblichen Rückschlag für Schweizer Forschende wahr. Zwar sind die europäischen Top-Institutionen immer noch an einer Zusammenarbeit mit Schweizer Institutionen der Forschungsexzellenz interessiert. Allerdings stellt die mangelnde Planungssicherheit für Schweizer Institutionen einen erheblichen Nachteil betreffend Einbezug in Verbundprojekte dar und führt dazu, dass Schweizer Akteure im Zweifelsfall gemieden werden. Zudem hat die Nicht-Assoziierung negative Auswirkungen auf die Rekrutierung an Schweizer Universitäten und Fachhochschulen, denn die Grants des ERC spielen bei der Berufung von exzellenten Forscherinnen und Forschern aus dem europäischen Ausland eine massgebliche Rolle. Längerfristig wird sich die Nicht-Assoziierung auch auf die Rankings der Schweizer Institutionen auswirken und die Netzwerkverluste werden erhebliche immaterielle Nachteile nach sich ziehen. Die Forschungsgemeinschaft zeigt sich bei den Übergangs- und Ergänzungsmassnahmen verunsichert, weil sie erst beim Projektstart und im Jahr des effektiven

3 Vgl. BiGGAR Economics (2017), “The Economic Contribution of the Institutions of the ETH Domain”.

Horizon-Fonds-Gesetz BBl 2023

Bedarfs zur Auszahlung gelangen. Dem gegenüber leistet die Schweiz mit ihrem Pflichtbeitrag jährlich einen Vorschuss, damit die EU die im gleichen Jahr bewilligten Forschungsvorhaben während ihrer gesamten Laufdauer finanzieren kann. Im Fall der Nicht-Assoziierung werden die Übergangsmassnahmen gemäss Projektfortschritt im jeweiligen Voranschlag budgetiert. Es ist nicht ausgeschlossen, dass der entsprechende Voranschlagskredit – wie die übrigen schwach gebundenen BFI- Kredite – von allfälligen Sparmassnahmen betroffen sein könnte, sofern das Parlament entsprechenden Anträgen des Bundesrates bei der Beratung des Voranschlags zustimmt. Die Finanzierung von bereits bewilligten Projekten ist weiterhin gewährleistet, da der Bund seine eingegangenen Verpflichtungen honoriert. Mit dem zeitlich befristeten Horizon-Fonds soll sichergestellt werden, dass der budgetierte Pflichtbeitrag für die Forschungsförderung eingesetzt werden kann. Ziel dieser Vorlage ist es demnach, den Schaden der Nicht-Assoziierung zu minimieren. Über die Finanzierung der eigentlichen Auffangmassnahmen hinaus ist denkbar, dass eigenständige forschungspolitische Massnahmen über den Fonds finanziert und abgewickelt werden (siehe Motion 22.3375). Das Ziel der Vorlage ist es, in der aktuell unsicheren Situation für Schweizer Forschende neben einer sicheren, stabilen und kontinuierlichen Finanzierung auch ausreichende Flexibilität und Planungssicherheit zu gewähren. Gleichzeitig wird die Transparenz über die verpflichteten und verwendeten Mittel verbessert (vgl. dazu auch die Motion 22.3876 «Transparenz bezüglich der verwendeten und nicht verwendeten Mittel des Verpflichtungskredits "Horizon-Paket 2021-2027"»).

2.5 Nichteintreten: Begründung der Minderheit

Eine Kommissionsminderheit (Stark) spricht sich gegen die Vorlage aus, da sie durch die Schaffung eines Fonds gegenüber den aktuellen finanziellen Übergangsmassnahmen, die bereits vom Bundesrat und dem Parlament beschlossen wurden, keine Verbesserung der Lage für die Schweizer Forschung sieht. Die Nachteile für Forschende rund um den Netzwerkverlust und die internationale Zusammenarbeit, die durch die Nicht-Assoziierung an Horizon Europe entstanden sind, würden durch den Fonds nicht gelöst. Der Fonds führe ausserdem zu höherer Komplexität und einem markanten Verwaltungsmehraufwand. Finanzielle Mittel in Millionenhöhe würden gebunden, auch wenn in anderen BFI-Bereichen Bedarf bestehe. Trotzdem könnten Fondseinlage-Kürzungen bei hohem Fondsbestand nicht ausgeschlossen werden. Die Minderheit betrachtet deshalb einen Horizon-Fonds als nicht zielführend.

3 Grundzüge der Vorlage

Die Standesinitiativen der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft verlangen die Vollassoziierung der Schweiz am Horizon-Paket 2021–2027. Mit dem vorliegenden Gesetz wird ein Fonds mit dem Namen «Horizon-Fonds» geschaffen. Der Fonds soll die Zeit bis zu einer Assoziierung überbrücken; die Assoziierung bleibt das Ziel.

Horizon-Fonds-Gesetz BBl 2023

Vorgesehen ist, das Gesetz entsprechend bis zum Abschluss eines Abkommens mit der EU am gesamten Horizon-Paket 2021–2027, längstens aber bis Ende 2027 (Ende der aktuellen EU-Programmgeneration) zu befristen. Die bis 2027 verpflichteten Projekte werden somit über dieses Gefäss finanziert. In den Fonds werden die in einem gegebenen Jahr im Voranschlag eingestellten Mittel für den Pflichtbeitrag der Schweiz an die EU eingelegt, wenn diese Mittel aufgrund eines fehlenden Assoziierungsabkommens der Schweiz nicht an die EU fliessen. Je nach Beschluss zum Voranschlag kann es sich um den ganzen Pflichtbeitrag oder um einen Teil davon handeln. Die Mittel im Fonds dienen dazu, Schweizer Forschungs- und Innovations- (F&I)- Akteure während der Nicht-Assoziierung der Schweiz am Horizon-Paket 2021–2027 mit geeigneten Massnahmen zu unterstützen. Sobald dieses Gesetz in Kraft tritt, werden die Projekte über diesen Fonds finanziert. Die bis zum Ende der Gültigkeit des Gesetzes nicht verpflichteten Fondsmittel fliessen in den allgemeinen Bundeshaushalt zurück. Da es sich um ein dringliches Gesetz handelt, ist das Gesetz nicht verlängerbar.

4 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln

Ingress

Das Gesetz stützt sich auf Artikel 64 Absatz 1 der Bundesverfassung, nach dem der Bund die wissenschaftliche Forschung und die Innovation fördert.

Art. 1 Horizon-Fonds

Beim neu zu schaffenden Fonds handelt es sich um einen Spezialfonds nach Artikel 52 des Finanzhaushaltgesetzes vom 7. Oktober 20054 (FHG). Spezialfonds nach diesem Artikel sind Vermögen, die der Eidgenossenschaft von Dritten mit bestimmten Auflagen zugewendet wurden oder die auf Grund gesetzlicher Bestimmungen aus Voranschlagskrediten stammen. Vorliegend handelt es um einen Spezialfonds, dessen Mittel aus Voranschlagskrediten geäufnet werden. Solche Fonds sind jeweils rechtlich unselbständig und haben eine eigene Rechnung. Der Bundesrat regelt die Verwaltung dieses Fonds im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen. Für den Horizon-Fonds wird eine Sonderrechnung geführt. Mit den Mitteln des Horizon-Fonds sollen Massnahmen im Falle einer Nicht- Assoziierung am Horizon-Paket 2021–2027 finanziert werden (vgl. dazu die Erläuterungen zu Art. 4 Abs. 2). Das Parlament legt jeweils die Mittel fest, die dem Fonds entnommen werden können (vgl. dazu Erläuterungen zu Art. 4 Abs. 1). Da die entnommenen Mittel als Subventionen ausbezahlt werden, die das Eingehen von überjährigen Verpflichtungen nötig machen, werden sowohl das Subventionsgesetz vom 5. Oktober 19905 (SuG) als auch das FHG als subsidiär anwendbar erklärt

4 SR 611.0 5 SR 616.1

Horizon-Fonds-Gesetz BBl 2023

(Abs. 2). Damit wird gleichzeitig auch geklärt, dass sich die Rechnungslegung nach dem FHG richtet (vgl. Art. 52 Abs. 4 FHG).

Art. 2 Zweck

Das Parlament hat mit dem Bundesbeschluss vom 16. Dezember 20206 die Verpflichtungskredite für die Beteiligung der Schweiz an den Massnahmen der Europäischen Union im Bereich Forschung und Innovation bewilligt. Diese Massnahmen bestehen aus dem Rahmenprogramm der EU für Forschung und Innovation «Horizon Europe», dem Euratom-Programm, der Forschungsinfrastruktur ITER sowie dem Digital Europe Programme der Europäischen Union in den Jahren 2021–2027 und werden unter der Bezeichnung «Horizon-Paket 2021–2027» zusammengefasst (vgl. dazu die Botschaft zur Finanzierung der Schweizer Beteiligung an den Massnahmen der Europäischen Union im Bereich Forschung und Innovation in den Jahren 2021–2027 [Horizon-Paket 2021–2027]7). Solange die Schweiz kein Abkommen mit der EU über die Beteiligung am gesamten Horizon-Paket 2021–2027 abgeschlossen hat, sollen mit dem Fonds die internationale Forschungs- und Innovationszusammenarbeit sowie die Forschungs- und Innovationsexzellenz in der Schweiz gefördert werden können. Um die Folgen des aktuellen Status der Schweiz als nicht-assoziierter Drittstaat abzufedern, haben Bundesrat und Parlament für die verpassten Ausschreibungen der Jahre 2021 und 2022 des Horizon-Pakets Mittel für sogenannte Übergangsmassnahmen in der Grössenordnung beschlossen, wie sie dem Schweizer Forschungs- und Innovationsplatz gemäss bisherigen Erfahrungen bei einer Assoziierung zugeflossen wären (1,2 Milliarden). Der vom Parlament bewilligte Verpflichtungskredit für den EU-Pflichtbeitrag für das Horizon-Paket 2021–2027 geht dadurch nicht verloren, sondern kann für Übergangsmassnahmen, Ersatzmassnahmen oder für spätere EU-Pflichtbeiträge nach erfolgter Assoziierung gebraucht werden. Die Mittel für die bereits beschlossenen Übergangsmassnahmen zu den Ausschreibungen 2021 und 2022 des Horizon-Pakets 2021–2027 sind heute in einem spezifischen Voranschlagskredit («Übergangsmassnahmen Horizon-Paket 2021–2027», Kredit SBFI/A231.0435) des Staatssekretariats für Bildung, Forschung und Innovation (SBFI) gruppiert, der bis zum Ende der entsprechenden Projektlaufzeiten weitergeführt wird. EU-Projekte können dabei aufgrund der nötigen Zeit für die Evaluation (rund ein Jahr) und der mehrjährigen Projektlaufzeit bis zu zehn Jahre nach der Ausschreibung laufen; so werden gewisse Projekte der Ausschreibungen 2021 und

2022 bis mindestens 2031 laufen. Die Übergangsmassnahmen werden vom SBFI finanziert und entweder von diesem selber oder vom Schweizerischen Nationalfonds (SNF), von der Innosuisse oder von der Europäischen Weltraumorganisation (ESA) implementiert. Mit dem vorliegenden Gesetz sollen ab seinem Inkrafttreten die für den Pflichtbeitrag an das Horizon-Europe-Paket 2021–2027 im jeweiligen Voranschlag budgetierten, aber nicht für diesen Zweck verwendeten Mittel sowie die bis zur Inkraftsetzung

6 BBl 2021 73

7 BBl 2020 4845

Horizon-Fonds-Gesetz BBl 2023

des vorliegenden Gesetzes im jeweiligen Voranschlag eingestellten Mittel für die Übergangsmassnahmen neu in einen Fonds eingelegt werden. Diese können dann für weitere Fördermassnahmen der internationalen Forschungs- und Innovationszusammenarbeit und für die Exzellenzförderung im internationalen Vergleich verwendet werden. Dadurch wird angesichts der unsicheren Lage der Schweiz der Mitteleinsatz flexibilisiert. Das Gesetz ist befristet (vgl. dazu Erläuterungen zu Art. 9 und 11). Die Alimentierung des Fonds kann durch das Parlament jährlich beurteilt und über den Budgetweg gesteuert werden.

Art. 3 Fondsrechnung

Die Fondsrechnung besteht aus einer Erfolgsrechnung und einer Bilanz. Eine Investitionsrechnung ist nicht nötig, da aus dem Fonds keine Investitionen finanziert werden (Abs. 1). In Absatz 2 ist festgelegt, dass die Erfolgsrechnung als Ertrag des Fonds die in den Voranschlägen budgetierten, aber nicht an die EU bezahlten Mittel der Pflichtbeiträge für die Assoziierung an das Horizon-Paket 2021–2027 und die im Voranschlag eingestellten Mittel für Übergangsmassnahmen ausweist (Bst. a). Die Einlage des Pflichtbeitrages in den Fonds erfolgt, wenn sich abzeichnet, dass die Schweiz sich nicht an den Programmen der Europäischen Union des Horizon-Pakets 2021–2027 wird assoziieren können. Sie erfolgt in der Höhe des im Voranschlag bewilligten, aber nicht beanspruchten Pflichtbeitrags aus der Bundesrechnung. In Buchstabe b ist geregelt, dass der Fonds im Aufwand die Entnahmen für die Förderung von Massnahmen für die internationale Forschungs- und Innovationszusammenarbeit und für die Forschungs- und Innovationsexzellenz nach Artikel 4 ausweist. Die Bilanz umfasst alle Aktiven, Verbindlichkeiten sowie das Eigenkapital (Abs. 3).

Art. 4 Entnahmen

Die Bundesversammlung legt die Mittel fest, die dem Horizon-Fonds jährlich entnommen werden (Abs. 1). Die Entnahmen werden für die Finanzierung der folgenden Zwecke verwendet (Abs. 2): - Beiträge für die projektweise Beteiligung (Bst. a): In Programmteilen, wo sich F&I-Akteure an den Ausschreibungen der EU beteiligen, aber keine EU-Mittel erhalten (rund 2/3 der Ausschreibungen des Horizon-Pakets), kann der Bund (SBFI) den Schweizer Projektpartner direkt finanzieren (sog. Direktfinanzierung über die gesamte Projektlaufdauer). Es handelt sich um die Beiträge gemäss Artikel 10 der Verordnung vom 20. Januar 20218 über die Massnahmen für die Beteiligung der Schweiz an den Programmen der Europäischen Union im Bereich Forschung und Innovation (FIPBV). Hierunter fallen mehrheitlich Schweizer Beteiligungen an Verbundprojekten (Art. 11 Abs. 4 FIPBV). Einzelprojekte wie z.B. Grants des European Research Councils ERC oder die Accelerator Grants

8 SR 420.126

Horizon-Fonds-Gesetz BBl 2023

des European Innovation Councils EIC, die von der Europäischen Kommission evaluiert, aber als Folge des nicht-assoziierten Drittstaat-Status der Schweiz nicht in einen Fördervertrag mit der EU münden, fallen ebenfalls unter diese Kategorie (Art. 11 Abs. 5 FIPBV).

• Vorhaben, Projekte und Programme der Forschungsförderungsinstitutionen und Innosuisse, die sich an den Ausschreibungen des Horizon-Pakets 2021–2027 orientieren (Bst. b): Für Instrumente des Horizon-Pakets, bei denen keine Gesuchstellung von Schweizer F&I-Akteuren bei der EU möglich ist (rund 1/3 der Ausschreibungen des Horizon-Pakets), kann der Bund geeignete, möglichst ähnliche Instrumente finanzieren, namentlich beim Schweizerischen Nationalfonds und bei der Innosuisse. Hierunter fallen u.a. SNSF Starting, Consolidator und Advanced Grants als Ersatz der entsprechenden Ausschreibungen des ERC (ERC Starting, Consolidator und Advanced Grants) und die Swiss Accelerator Grants bei der Innosuisse als Ersatz für die EIC Accelerator Grants unter Horizon Europe.

• Vorhaben, Projekte und Programme der internationalen Forschungs- und Innovationszusammenarbeit nach Artikel 29 Absatz 1 Buchstaben a und b FIFG (Bst. c): Diese Massnahmen orientieren sich nicht zwingend an den Instrumenten und Ausschreibungen des Horizon-Pakets 2021–2027, sondern können dem Aufbau von neuen internationalen bi- oder multilateralen Programmen und weiteren Formen der internationalen Zusammenarbeit dienen. Beispiele für solche Vorhaben im Rahmen der bereits laufenden Übergangsmassnahmen sind neue Projekte der Europäischen Weltraumorganisation ESA mit Schweizer Beteiligung zur Abfederung des Ausschlusses der Schweiz aus Horizon-Europe- Projekten im Raumfahrtbereich, oder spezifische Massnahmen des SBFI zur Abfederung der Ausschlüsse in den Bereichen Quantum und Hochleistungsrechnen.

• Vorhaben, Projekte und Programme, die die Forschungs- und Innovationsexzellenz der Schweiz im internationalen Vergleich fördern nach Artikel 29 Absatz 1 Buchstabe bbis FIFG (Bst. d): Hier werden Beiträge an Hochschulforschungsstätten für ein Schweizer Programm für exzellente Forschung und Innovation ermöglicht. Die Vorhaben müssen den Spitzenplatz der jeweiligen Hochschulforschungsstätte im internationalen Vergleich wahren und fördern, von dieser

mitfinanziert werden und langfristig, d.h. über die Geltungsdauer des vorliegenden Gesetzes hinaus, gesichert sein. Sie müssen international wettbewerbsfähig sein und sich für eine Realisierung im internationalen Verbund eignen. Diese Massnahme erfordert eine neue gesetzliche Grundlage im FIFG (vgl. Kommentar zu Art. 10). - Beiträge nach Artikel 29 Absatz 1 Buchstaben c – f FIFG (Bst. e): Die Mittel des Horizon-Fonds können auch für die bereits im FIFG verankerten Massnahmen zur Unterstützung von F&I-Akteuren bei ihrer Teilnahme an internationalen Programmen und Organisationen genutzt werden. Die Verwendung der aus dem Fonds entnommenen Mittel muss nach einer Prioritätenordnung geschehen. Die Prioritäten können sich während der Geltungsdauer des vorliegenden Gesetzes ändern, wobei die Entnahmen zum überwiegenden Teil für kompetitive Forschungsförderung zu verwenden sind. Die Erstellung der Prioritä-

Horizon-Fonds-Gesetz BBl 2023

tenordnung und der Entscheid darüber obliegt nach Artikel 13 Absatz 2 SuG dem zuständigen Departement. Vorliegend soll eine Möglichkeit der Weiterdelegation an das SBFI bestehen. Das SBFI hört die Forschungsorgane vor der Verabschiedung der Prioritätenordnung an, soweit sie betroffen sind (Abs. 3). Das zuständige Departement bzw. das Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation (SBFI) setzt für die Evaluation der Anträge geeignete Expertengremien ein. Vorzugsweise werden international zusammengesetzte Expertenpanels beigezogen.

Art. 5 Verpflichtungskredit

Für die finanzielle Unterstützung der Massnahmen sollen überjährige Verpflichtungen eingegangen werden. Daher beantragt der Bundesrat der Bundesversammlung einen oder mehrere Verpflichtungskredite, die die gesamte Geltungsdauer des Gesetzes abdecken. Sollte das Gesetz vor Ende 2027 ausser Kraft treten (vgl. dazu Erläuterungen zu Art. 11), dürfen ab diesem Zeitpunkt keine neuen Verpflichtungen mehr eingegangen werden. Die Mittel im Fonds stehen danach nur noch für die Honorierung der vom Fonds eingegangenen Verpflichtungen zur Verfügung. Die zu diesem Zeitpunkt nicht verpflichteten Mittel werden in den Bundeshaushalt zurückgeführt. Absatz 2 legt fest, dass sich die Bewilligung, Freigabe und Auszahlung der Mittel nach Artikel 37 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 20129 über die Förderung der Forschung und der Innovation (FIFG) richtet. Dies bedeutet insbesondere, dass der Entscheid über die Verteilung der Mittel beim SBFI liegt, das für die Umsetzung des FIFG zuständig ist.

Art. 6 Verschuldungsverbot

Der Fonds wird mit ausreichend Mitteln für die Finanzierung der in Artikel 4 genannten Massnahmen gespiesen. Die über den Fonds finanzierten Massnahmen werden nach Projektfortschritt ausbezahlt. Da im Falle einer Nicht-Assoziierung der nicht beanspruchte, im Voranschlag eingestellte EU-Pflichtbeitrag sowie die für Übergangsmassnahmen eingestellten Mittel in den Fonds eingelegt werden sollen, ist es wahrscheinlich, dass der Fonds zur Honorierung seiner eingegangenen Verpflichtungen über die nötige Liquidität verfügen wird. Es dürfen gestützt auf das vorliegende Gesetz nicht mehr Verpflichtungen eingegangen werden als der Fonds anschliessend honorieren kann. Eine Möglichkeit zur Bildung von Reserven ist nicht nötig: Die Genehmigung und Finanzierung der Massnahmen kann vom SBFI geplant und gesteuert werden. Der Fonds trägt keine finanziellen Risiken und ist befristet bis längstens Ende 2027. Das subsidiär anwendbare SuG erlaubt keine Reservebildung mit Subventionen. Die Bundesmittel sind deshalb möglichst zeitnah ihrem Zweck – der Stärkung von Forschung und Innovation – zuzuführen.

9 SR 420.1

Horizon-Fonds-Gesetz BBl 2023

Art. 7 Übernahme von Verpflichtungen Der Fonds übernimmt die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits eingegangenen Verpflichtungen für Übergangsmassnahmen zum Horizon-Paket 2021-2027. Um diese Verpflichtungen honorieren zu können, werden die benötigten Mittel im Voranschlag und Finanzplan weiterhin in einem eigenen Voranschlagskredit eingestellt.

Art. 8 Genehmigung der Rechnung und Finanzplan

Damit die Bundesversammlung laufend über den Stand der Mittel im Fonds informiert ist, unterbreitet ihr der Bundesrat jährlich die Fondsrechnung zur Genehmigung (Abs. 1). Ausserdem erstellt der Bundesrat einen Finanzplan für den Fonds. Er bringt der Bundesversammlung den Finanzplan zusammen mit dem Voranschlag des Bundes zur Kenntnis. Damit soll sichergestellt werden, dass nicht mehr Massnahmen unterstützt werden als Mittel dafür im Fonds vorhanden sind (Abs. 2).

Art. 9 Auflösung des Horizon-Fonds

Die Geltungsdauer des vorliegenden Gesetzes ist befristet bis zum Abschluss eines Abkommens mit der EU am gesamten Horizon-Paket 2021–2027, längstens aber bis zum 31. Dezember 2027. Damit soll das eigentliche Ziel – die Assoziierung der Schweiz am Horizon-Paket 2021–2027 – klar in den Vordergrund gestellt werden. Wegen dieser Zielsetzung tritt das Gesetz spätestens Ende 2027 ausser Kraft. Da der Fonds beim Ausserkrafttreten des Gesetzes noch seine eingegangenen Verpflichtungen für die bewilligten Vorhaben, Projekte und Programme gemäss Artikel 4 bis zu ihrem Ende honorieren muss, soll der Bundesrat über die definitive Aufhebung des Fonds beschliessen können. Die definitive Aufhebung ist erst möglich, wenn allen eingegangenen Verpflichtungen nachgekommen wurde (Abs. 1). Ab dem Zeitpunkt des Ausserkrafttretens des vorliegenden Gesetzes (vgl. dazu Art. 11) können keine Mittel aus dem Fonds mehr verpflichtet werden. Die eingegangenen Verpflichtungen werden hingegen auch nach Ausserkrafttreten abbezahlt. Werden die Fondsmittel nicht vollständig zur Honorierung der eingegangenen Verpflichtungen benötigt, so sollen diese in den Bundeshaushalt zurückfliessen. Dies ist gerechtfertigt, stammen doch die gesamten Einlagen in den Fonds aus dem Bundeshaushalt (Abs. 2).

Art. 10 Änderung eines anderen Erlasses

Der Horizon-Fonds soll mit dem vorliegenden Gesetzesentwurf definiert und geregelt werden. Für die durch den Fonds geplante Finanzierung von Vorhaben, Projekten und Programmen zur Förderung der Schweizer Forschungs- und Innovationsexzellenz im internationalen Vergleich (vgl. Art. 4 Abs. 2 Bst. d. des Horizon-Fonds- Gesetzes) besteht bisher jedoch keine gesetzliche Grundlage. Im Sinne der Einheit der Materie wird deshalb das Bundesgesetz vom 14. Dezember 2012 über die Förde-

Horizon-Fonds-Gesetz BBl 2023

rung der Forschung und der Innovation (FIFG) für die Laufzeit des Horizon-Fonds- Gesetzes wie folgt ergänzt: Art. 28 Abs. 2 Bst. bbis Die fehlende Assoziierung an die Programme der Europäischen Union des Horizon- Pakets 2021–2027 (Horizon Europe, Euratom-Programm, ITER und Digital Europe Programme) bringt es u.a. mit sich, dass Schweizer Forschende sich nicht mehr an den Exzellenzförderungsprogrammen der Europäischen Kommission und des Europäischen Innovationsrates beteiligen können. Damit die Exzellenz der Schweizer Forschenden trotz der fehlenden Assoziierung an die EU-Programme erhalten bleibt und sichtbar ist, soll die Förderung im Rahmen der internationalen Forschungs- und Innovationspolitik neben der Teilnahme der Schweiz an internationalen Programmen und Projekten der Forschungs- und Innovationsförderung (bisher Art. 28 Abs. 2 Bst. b FIFG) neu auch die Förderung von Forschungs- und Innovationsexzellenz in der Schweiz, die dem Vergleich in der internationalen Dimension standhält, beinhalten. Art. 29 Abs. 1 Bst. bbis Als Auffangmassnahmen zur Nicht-Assoziierung am Horizon-Paket 2021–2027 sollen die Hochschulforschungsstätten neue Vorhaben und Programme konzipieren können, um den Schaden für den Forschungs- und Innovationsplatz und den Wirtschaftsstandort Schweiz zu minimieren. Für den Aufbau und die Implementierung solcher Programme sollen die Hochschulforschungsstätten Finanzhilfen des Bundes erhalten können. Es ist notwendig, dass die begünstigten Hochschulforschungsstätten Eigenleistungen erbringen und die Programme langfristig, d.h. über eine Wieder- Assoziierung an die EU-Programme für Forschung und Innovation hinaus, finanziell absichern. Die Anforderungen an die Exzellenz sowie die Bemessung der Beiträge und das Verfahren wird der Bundesrat auf Verordnungsebene regeln.

Art. 11 Referendum und Inkrafttreten

Absatz 1: Das Bundesgesetz wird für dringlich erklärt, um schnellstmöglich Einlagen in den Fonds zu ermöglichen. Die Schäden der Nicht-Assoziierung am Horizon- Paket, die für Schweizer Forschungsinstitutionen bereits spürbar sind, sollen dadurch zeitnah abgeschwächt werden. Minderheit (Stark, Germann) zu Art. 11 Abs. 1 Die Kommissionsminderheit ist der Meinung, die Dringlichkeitserklärung des Gesetzes sei nicht gerechtfertigt. Dank der Übergangs-, Ergänzungs-, und Ersatzmassnahmen des Bundes seien die Finanzflüsse an die Schweizer Forschung bereits gesichert. Jedenfalls seien die Anforderungen von Art. 165 BV nicht erfüllt, wonach ein Bundesgesetz, dessen Inkrafttreten keinen Aufschub duldet, als dringlich erklärt werden kann. Deshalb soll der erste Satz im Absatz 1 aus der Vorlage gestrichen werden.

Absatz 2: Ab dem Zeitpunkt einer Assoziierung der Schweiz am Horizon-Paket bezahlt die Schweiz erneut einen Pflichtbeitrag an die EU. Damit steht ab diesem Zeitpunkt auch kein Pflichtbeitrag für die Alimentierung des Fonds mehr zur Verfü-

Horizon-Fonds-Gesetz BBl 2023

gung. Schweizer Forschende, welche sich auf die Ausschreibungen des Horizon- Pakets 2021–2027 ab dem Zeitpunkt einer Assoziierung bewerben, erhalten ihre Projektkosten direkt von der Europäischen Kommission vergütet. Bis zum Zeitpunkt einer Assoziierung können sich Schweizer Forschende hingegen nur im Status eines nicht-assoziierten Drittstaats an den Ausschreibungen des Horizon-Pakets bewerben und keine EU-Mittel beantragen. Solche Ausschreibungen erfolgen jährlich in jedem Themengebiet: So wird die Europäische Kommission beispielsweise im Jahr 2024 erneut Ausschreibungen veröffentlichen. Die erhaltenen Projekteingaben werden darauf von der Europäischen Kommission während mehreren Monaten evaluiert und münden im Verlauf von 2025 in Förderverträge für die erfolgreich evaluierten Projekte, wobei jeder Vertrag darauf mehrere Jahre läuft. Schweizer Projektpartner gelangen je nach Zeitpunkt ihres Projektstarts im Jahr 2025 oder 2026 ans SBFI für die Finanzierung ihres Projektteils, nachdem sie keine EU-Mittel erhalten können. Aufgrund dieser Abläufe und Fristen wird im Gesetz eine Frist von 2 Jahren nach einer Assoziierung für die Verpflichtung von Mitteln aus dem Fonds vorgesehen.

5 Auswirkungen

5.1 Auswirkungen auf den Bund

Sämtliche Mittel zur Äufnung des Fonds werden mit dem jeweiligen Voranschlag beschlossen. Sie unterstehen damit der Schuldenbremse. Die jährlichen Ausgaben aus dem Fond, der eine eigene Rechnung führt, können demgegenüber flexibel gesteuert werden, so dass eine Stop-und-Go Finanzierung zu Lasten der konkreten Forschungsprojekte weitgehend vermieden werden kann. Die Einlagen in den Fonds erfolgen über zwei Voranschlagskredite: zum einen über den Voranschlagskredit für die EU-Forschungsprogramme und zum anderen über den Voranschlagskredit für die Übergangsmassnahmen am Horizon-Paket 2021- 2027. Der Fonds führt eine eigene Rechnung; nach Ausserkrafttreten des Gesetzes fliessen die nicht verpflichteten Mittel in die allgemeine Bundeskasse zurück.

5.2 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Die ausbleibende Assoziierung der Schweiz am Horizon-Paket 2021–2027 hat signifikante Auswirkungen auf die Volkswirtschaft: So schätzt eine Studie von BAK Economics AG von 202010, dass kumuliert über die zu erwartenden Ausgaben und Effizienzverluste bis 2040 ein kumulierter BIP-Verlust von rund 0.7 Prozent resultiert. Der Effizienzverlust erfolgt dabei nicht sofort, sondern schleichend (Zeitfenster von 10 Jahren), da die F&I-Akteure anfänglich noch von bereits geknüpften Netzwerken profitieren können. Bei der Simulation wird dabei davon ausgegangen, dass die Schweiz ab Zeitpunkt des Wegfalls einer Assoziierung gleich viel in eigene

10 BAK Economics AG: Volkswirtschaftliche Auswirkungen einer Kündigung der Bilateralen I auf die Ostschweiz – Eine modellgestützte Analyse, März 2020, S. 48f.

Horizon-Fonds-Gesetz BBl 2023

Forschungsprogramme investiert, wie sie es im Rahmen des Horizon-Pakets getan hätte.

5.3 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Die Finanzierung über einen Fonds schafft mehr Stabilität und Planungssicherheit für die Forschungslandschaft. Entscheidend ist am Ende allerdings die Höhe der verfügbaren Mittel.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit

Die Vorlage stützt sich auf Artikel 64 Absatz 1 BV.

6.2 Erlassform

Die Vorlage beinhaltet wichtige rechtsetzende Bestimmungen, die nach Artikel 164 Absatz 1 BV in Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind. Die Zuständigkeit der Bundesversammlung für den Erlass des Gesetzes ergibt sich aus Artikel 163 Absatz 1 BV. Der Erlass untersteht dem fakultativen Referendum.

6.3 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b der Bundesverfassung bedarf Artikel 10 betreffend die neue Subventionsbestimmung zur Förderung der Exzellenz in Forschung und Innovation im internationalen Vergleich (Art. 29 Abs. 1 Bst. b bis FIFG) des Bundesgesetzes über den Fonds zur Förderung der internationalen Zusammenarbeit und der Forschungs- und Innovationsexzellenz der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder beider Räte, da die Bestimmung neue wiederkehrende Subventionen von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen könnte.

6.4 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des

Prinzips der fiskalischen Äquivalenz Die Förderung der wissenschaftlichen Forschung und der Innovation ist gestützt auf Artikel 64 der Bundesverfassung eine Bundesaufgabe. Das Gesetz stützt sich auf diese Verfassungsbestimmung. An der bisherigen Zuständigkeit wird somit nichts geändert.

Horizon-Fonds-Gesetz BBl 2023

6.5 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes

Die Vorlage ändert die heutigen Subventionsbestimmungen im Bereich der internationalen Zusammenarbeit im Bereich von Forschung und Innovation. Deshalb werden im Folgenden Aussagen zur Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes gemacht. Die Subventionen sind weiterhin legitimiert durch das Interesse des Bundes daran, dass internationale Forschungs- und Innovationszusammenarbeit betrieben wird, wenn dadurch Wertschöpfung in der Schweiz geschaffen wird und das hohe Ansehen der Forschung und der Innovation in der Schweiz im internationalen Vergleich gewahrt werden kann. Die Kantone können diese Aufgaben nicht selbst erfüllen, sodass sie ohne Finanzhilfen des Bundes nicht hinreichend und auch nicht in anderer Weise einfacher, rationeller oder wirksamer erfüllt werden können und die zumutbaren übrigen Finanzierungsmöglichkeiten nicht ausreichen. Dem Prinzip der Subsidiarität gegenüber anderen Finanzierungsquellen wird u. a. dadurch Rechnung getragen, dass Beiträge an Vorhaben, Projekte oder Programme nur gewährt werden, wenn ohne eine Bundesförderung diese voraussichtlich nicht realisiert würden. Die Grundsätze über die Ausgestaltung von Finanzhilfen werden mit der Vorlage eingehalten. Insbesondere wird in der Regel eine Eigenleistung der Subventionsempfänger gefordert, und es müssen die zumutbaren Selbsthilfemassnahmen und weiteren Finanzierungsmöglichkeiten ausgeschöpft werden. Im Rahmen der konkreten Ausgestaltung allfälliger neuer Instrumente auf Stufe der Forschungs- und Innovationsförderungsverordnung wird den Grundsätzen vertiefte Beachtung geschenkt.

Die materielle Steuerung der Subventionierung wird insbesondere durch Berichterstattungs- und Controllingvorgaben, die im Rahmen von Subventionsverträgen oder -verfügungen oder Leistungsvereinbarungen festgesetzt werden, gewährleistet.

6.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die in Artikel 29 Absatz 2 FIFG bereits enthaltene Delegationsbestimmung beinhaltet neu auch die Ausgestaltung der Details der Forschungs- und Innovationsexzellenzfördermassnahme. Im Einklang mit dem SuG wird die Erstellung einer Prioritätenordnung an das Departement delegiert. Dieses hat die Möglichkeit, diese Aufgabe an das SBFI zu delegieren.

Horizon-Fonds-Gesetz BBl 2023