Teilrevision des Landesversorgungsgesetzes (LVG)

Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF

Bern, 15. Dezember 2023

Änderung des Landesversorgungsgesetzes (LVG)

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

BWL-D-D9B33401/79

Übersicht

Ausgangslage

Die Versorgung des Landes mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen ist gemäss Artikel 102 der Bundesverfassung (BV; SR 101) primär Aufgabe der Wirtschaft. Der Bund stellt die Versorgung des Landes sicher für den Fall machtpolitischer oder kriegerischer Bedrohungen sowie in schweren Mangellagen, denen die Wirtschaft nicht selbst zu begegnen vermag. Die Verfassung verpflichtet den Bund vorsorgliche Massnahmen zu treffen.

Die Versorgungssicherheit mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen soll mit dieser Teilrevision des Landesversorgungsgesetzes gestärkt und die Organisation der wirtschaftlichen Landesversorgung (WL) soll modernisiert werden. Dabei wird nicht eine sektorspezifische Sichtweise verfolgt, stattdessen soll die Teilrevision die generelle Funktionsweise der Organisation der wirtschaftlichen Landesversorgung verbessern und das rechtzeitige Ergreifen von Massnahmen zur Vermeidung von schweren Mangellagen gewährleisten. Es wird davon ausgegangen, dass die Grundkonzeption des revidierten Landesversorgungsgesetzes vom 17. Juni 2016 beibehalten wird. Das Prinzip der Subsidiarität staatlichen Handelns gegenüber der Wirtschaft und das Abstellen auf das Milizprinzip insbesondere bei der Vorbereitung von Massnahmen bleibt erhalten. Die Schweiz als offene Volkswirtschaft wird weiterhin auf die Teilnahme an internationalen Produktions- und Lieferketten hinarbeiten, da dies die wirtschaftliche Widerstandsfähigkeit erhöht. Wie der Bundesrat bereits im Bericht vom 31. August 2022 festgehalten hat, können offene Volkswirtschaften bei exogenen Schocks (Naturkatastrophen, Kriegen, Pandemien) das Ausmass der unmittelbaren Verluste begrenzen und nach Überwindung der Krise rascher den Rückgang der Wirtschaftstätigkeit kompensieren. Auch wenn die Teilnahme an globalen Wertschöpfungsketten Abhängigkeiten mit sich bringen kann, überwiegen die Vorteile der wirtschaftlichen Öffnung. Dies gilt umso mehr für die Schweizer Wirtschaft mit einem sehr begrenzten Binnenmarkt.

Die Massnahmen der WL ergänzen die Rolle des Privatsektors bei der Sicherstellung der Versorgung mit lebenswichtigen Gütern sowie bei der Etablierung eigener Massnahmen. Ebenso sind nebst den Massnahmen der Landesversorgung weitere Massnahmen zur Sicherung und Weiterentwicklung des Binnenmarktzugangs und der Zusammenarbeit mit der Europäischen Union (EU) sowie die internationale Zusammenarbeit und das Schweizer Netz von Freihandelsabkommen sowie diplomatischen Beziehungen zentral, um einen bestmöglichen, diversifizierten Marktzugang für Unternehmen und Konsumenten sicherzustellen. Zudem wird gemäss der Strategie zur Aussenwirtschaftspolitik des Bundes vom 24. November 2021 die Stärkung der gesamtwirtschaftlichen Resilienz angestrebt. Hierzu sollen neben dem kontinuierlichen Ausbau und der Modernisierung von Freihandelsabkommen allgemeine Handelsbeziehungen und neue Kooperationsformen ausgebaut werden.

Neben den übergeordneten Massnahmen verfolgt der Bundesrat zahlreiche sektorspezifische Strategien, welche die Versorgungssicherheit in den gegebenen Branchen erhöhen sollen. Dazu gehört die Strategie zur Förderung von Forschung, Entwicklung und Produktion von Impfstoffen, der Bericht zu Versorgungsengpässen bei Heilmitteln, die Energiestrategie 2050 und die Agrarpolitik 22+. Zudem bestehen auch angrenzende Handlungsfelder, welche die Versorgungssicherheit bei essentiellen Gütern stärken können, beispielsweise die Förderung der Kreislaufwirtschaft im Rahmen der Strategie Nachhaltige Entwicklung 2030 oder der am 6. April 2022 verabschiedete Aktionsplan zur Reduktion der Lebensmittelverschwendung oder schliesslich der Erlass eines Gasversorgungsgesetzes, wofür der Bundesrat am 21. Juni 2023 Eckwerte definiert hat. Bei alledem bleibt zu beachten: Zentral für die Versorgungssicherheit der Schweiz bleibt die Privatwirtschaft, die auch im eigenen Interesse für möglichst resiliente Lieferketten und die Vermeidung von Versorgungsengpässen arbeitet. Der Bund behält eine subsidiäre Rolle und steht im Dialog mit Wirtschaftsvertretern mithilfe der Strukturen der WL zur kontinuierlichen Lagebeurteilung und zur Vorbereitung von Massnahmen gemeinsam mit der Miliz.

7.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen

Äquivalenz Bei der Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben ist der Grundsatz der Subsidiarität zu beachten (Art. 5a BV). Gemäss Artikel 43a Absatz 1 BV übernimmt der Bund nur die Aufgaben, welche die Kraft der Kantone übersteigen oder einer einheitlichen Regelung durch den Bund bedürfen. Gleichzeitig hat der Bund von seinen Kompetenzen einen schonenden Gebrauch zu machen und den Kantonen ausreichend Raum für die Aufgabenerfüllung zu überlassen.

Der Bund verfügt gestützt auf Artikel 102 Absatz 1 BV über eine umfassende, verpflichtende Gesetzgebungskompetenz mit nachträglich derogatorischer Wirkung. Der Bund ist damit für die Organisation der wirtschaftlichen Landesversorgung zuständig, welche einer einheitlichen Regelung bedarf. Die Schweizer Bevölkerung und Wirtschaft soll in Krisenzeiten möglichst gut und gleichberechtigt mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen versorgt werden. Dies setzt eine einheitliche Lösung voraus, um schwerwiegende Beeinträchtigungen der Chancengleichheit zu vermeiden. Ebenso soll dadurch gerade in einer Krise die bundesstaatliche Kohäsion gewährt werden. Ferner sind einheitliche Regeln und Standards auch geboten, da die für die Versorgung des Landes wichtigen Infrastrukturen landesweit gleich gut funktionieren müssen.

Auch die Anforderungen der fiskalischen Äquivalenz (Art. 43a Abs. 2 und 3 BV) werden mit der Teilrevision eingehalten.

Von Massnahmen der WL profitieren grundsätzlich alle Gemeinden und Kantone gleichmässig, da die Aufrechterhaltung und Resilienz der Wirtschaft im Interesse aller Landesteile ist und der Nutzen der Massnahmen letztlich landesweit wirkt. Sollten beim Vollzug von Massnahmen der WL den Gemeinwesen entsprechende Kosten entstehen, so hat der Bund diese zu übernehmen.

7.6 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes

Um die Versorgungsziele zu erreichen und lebenswichtige Versorgungsleistungen sicherzustellen, kann der Bund bereits nach dem heute geltenden LVG Finanzhilfen und Abgeltungen an Private leisten. Die Gewährung möglicher Finanzhilfen und Abgeltungen richtet sich nach dem Subventionsgesetz. Finanzhilfen sollen weiterhin die Ausnahme bleiben und nur subsidiär als Förderinstrument zur Anwendung kommen. Der Bund soll nur dort finanziell unterstützen, wo seitens der Wirtschaft Eigenleistungen erbracht werden, die auch wirklich im allgemeinen Landesversorgungsinteresse stehen, die Versorgungssicherheit insgesamt erhöhen und die ohne Finanzhilfen ausbleiben würden.

Die Finanzhilfen können Private zu bestimmten eigenen Leistungen oder Massnahmen anhalten, um das Ziel der Sicherstellung der wirtschaftlichen Landesversorgung zu erreichen - sowohl in der Vorbereitung zur Vermeidung als auch während einer schweren Mangellage (siehe dazu bereits geltende Art. 20, 35 und 36 LVG). Im Vordergrund stehen aber weiterhin andere Fördermassnahmen wie etwa Aufrufe oder Empfehlungen.

Zudem sind Garantien den Direktzahlungen weiterhin, wenn immer möglich vorzuziehen. Bei einer schweren Mangellage kann es darum gehen, mit einer Finanzhilfe sicherzustellen, dass eine unverzichtbare Leistung weiterhin erbracht wird, wenn diese Leistung ansonsten aufgrund der Mangellage ausbleiben und die Versorgungsaufgabe seitens der Wirtschaft offensichtlich nicht mehr hinreichend oder nur zu massiv erhöhten, für die Konsumentinnen und Konsumenten nicht mehr erschwinglichen Endpreisen erfüllt würde.

Das LVG geht vom Grundsatz aus, dass die Kosten der Massnahmen der wirtschaftlichen Landesversorgung durch die die betroffenen Unternehmen getragen und im Sinne einer «Versicherungsprämie» über den Preis eines Produkts oder einer Dienstleistung auf die Verbraucher überwälzt werden. Die Kostendeckung erfolgt grundsätzlich privat, d. h. durch die Belastung des Güterkonsums und der Dienstleistungen. Die Kostentragung soll damit möglichst verursachergerecht erfolgen. Allerdings liegt es auch im öffentlichen Interesse, dass versorgungspolitische Massnahmen in einer schweren Mangellage oder in ihrem Vorfeld unverzüglich und wirksam umgesetzt werden. Der Bund erhält mit der Leistung von Abgeltungen in der Regel eine stärkere Einflussmöglichkeit auf die konkrete Ausgestaltung einer Massnahme. Die Abgeltung wird direkt von einer bestimmten Leistung abhängig gemacht. Eine Kostenübernahme durch den Bund kommt, wie heute dann in Frage, wenn die Voraussetzungen von Artikel 38 Absatz 1 LVG erfüllt sind. Danach muss die Versorgungssituation oder die Vermeidung einer Mangellage eine rasche Umsetzung der Massnahme verlangen. Das Erfordernis einer raschen und flexiblen Umsetzung ist ausnahmsweise auch für gewisse verpflichtende Massnahmen in der Vorbereitung denkbar, wenn die Sicherstellung lebenswichtiger Versorgungsleistungen gefährdet ist. Eine Abgeltung lässt sich zudem eher rechtfertigen, wenn nur einzelne Betriebe von der Verpflichtung betroffen sind und die Massnahme deshalb nicht wettbewerbsneutral ausgestaltet werden kann. Kostendeckende Abgeltungen können zudem ausgerichtet werden, wenn einer Organisation der Wirtschaft im Rahmen von Artikel 60 LVG eine hoheitliche Aufgabe übertragen wird.

Wie im bereits geltenden Recht muss im Einzelfall definiert werden, welche Leistungen unterstützt oder abgegolten werden. Dazu sind Vorbereitungs- bzw. Ausführungserlasse zu konkreten, gestützt auf das LVG getroffenen Massnahmen nötig. Notwendigkeit und Prioritäten in Bezug auf die Unterstützung einzelner Leistungen sind unterschiedlich zu definieren. Die Kompetenz hierzu wird dem Bundesrat übertragen. Dabei hat er auch zu beachten, dass die Gewährung von Abgeltungen zusätzlich an die Voraussetzung geknüpft ist, dass die finanzielle Belastung für das betroffene Unternehmen einen unzumutbaren gewichtigen Nachteil darstellt, beispielsweise weil es nicht über die nötigen finanziellen Mittel verfügt, um die geforderten Vorkehrungen treffen zu Können. Die Zumutbarkeit lässt sich nur anhand der individuellen Situation beurteilen. Wie bei der Gewährung von Finanzhilfen sind auch hier die Eigeninteressen des Verpflichteten an der Massnahme bzw. an ihrer Umsetzung zu berücksichtigen. Kann daraus ein Vorteil gezogen werden, indem die Produktions-, Verarbeitungs- oder Lieferfähigkeit erhöht wird, so ist der Vorteil gegenüber den finanziellen Lasten abzuwägen.

7.7 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Nach Artikel 164 Absatz 2 BV können Rechtsetzungsbefugnisse durch Bundesgesetz übertragen werden, soweit dies nicht durch die Bundesverfassung ausgeschlossen wird. Im vorliegenden Gesetzesentwurf werden an den bereits nach geltendem LVG bestehenden Delegationsnormen keine wesentlichen Änderungen vorgenommen. Der Bundesrat hat zur Behebung schwerer Mangellagen Vorschriften für bestimmte lebenswichtige Güter und Dienstleistungen zu erlassen. Sowohl Vorbereitungs- wie auch wirtschaftliche Interventionsmassnahmen können einen grossen Adressatenkreis und eine Vielzahl von Sachverhalten betreffen und zudem erheblich in die Wirtschaftsfreiheit eingreifen. Sie sind deshalb grundsätzlich wichtig im Sinne von Artikel 164 Absatz 1 BV. Auf der anderen Seite besteht auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Landesversorgung ein ausgesprochenes Bedürfnis nach Flexibilität der Regelungen. Die hohe Geschwindigkeit der wirtschaftlichen Abläufe verlangt bei schweren Mangellagen ein entsprechendes Reaktionspotenzial. Die Behörden benötigen deshalb Gestaltungsspielräume, insbesondere in Bezug auf Wahl und Einsatz der erforderlichen Mittel.

Neu hat die WL bei Erlass von Interventionsmassnahmen hingegen Artikel 151 Absatz 2bis ParlG 33 zu beachten. Demnach konsultiert der Bundesrat die zuständigen Kommissionen zu den Entwürfen für Verordnungen und Verordnungsänderungen, die er gestützt auf Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung oder gestützt auf eine gesetzliche Ermächtigung zur Bewältigung einer Krise erlässt. Enthält der Entwurf als «vertraulich» oder «geheim» klassifizierte Informationen, so informiert er stattdessen die Finanzdelegation und die Geschäftsprüfungsdelegation.

Neu hat der Bundesrat nach Artikel 64a Absatz 3 die Empfänger der besonders schützenswerten Personendaten, besonders schützenswerten Daten juristischer Personen sowie die Daten, welche diesen konkret bekannt gegeben werden können, zu bezeichnen. Es wäre kaum praktikabel, die möglichen Empfänger und bekanntzugebenden Daten für alle denkbaren schweren Mangellagen und Interventionsmassnahmen, im Voraus abstrakt zu umschreiben.

Neu erhält der Bundesrat mit Artikel 57 Absatz 3bis die Kompetenz, das WBF zu ermächtigen, von ihm gestützt auf Artikel 32 erlassene Vorschriften anzupassen. In gewissen schweren Mangellagen müssen gewisse Interventionsmassnahmen jeweils so schnell der sich verändernden Versorgungslage angepasst werden können, dass die Zeit nicht für einen Bundesratsbeschluss ausreicht, was eine Subdelegation erforderlich macht. Die Möglichkeit einer Subdelegation ist ausschliesslich auf solche Fälle beschränkt.

Schliesslich wird eine heute bestehende Kompetenz des WBF für die Festlegung von Umfang und Qualität der Güter der Vorratshaltung auf den Bundesart «zurückübertragen», wobei der Bundesrat die Möglichkeit erhält, die Kompetenz zur Festlegung der Qualität dem WBF zu übertragen.

33 SR 171.10; AS 2023 483

7.8 Datenschutz

Der Bundesrat muss sich von Fall zu Fall – oder während einer wirtschaftlichen Intervention auch laufend – die notwendigen Informationen beschaffen können, damit er die Massnahmen der wirtschaftliche Landesversorgung jederzeit der Entwicklung anpassen kann. Gemäss geltendem Landesversorgungsgesetz beobachtet der Bund dazu die Versorgungslage und ist berechtigt, die erforderlichen statistischen Erhebungen anzuordnen. Artikel 64 LVG legt zudem eine Auskunftspflicht fest, wonach jede Person den zuständigen Organen der wirtschaftlichen Landesversorgung sämtliche für den Vollzug des Gesetzes erforderlichen Auskünfte erteilen muss.

Bei den durch die WL zu bearbeitenden Daten handelt es sich überwiegend um Daten juristischer Personen. Das totalrevidierte Datenschutzgesetz vom 25. September 2020 34 (DSG) ist auf die Bearbeitung von Daten juristischer Personen nicht länger anwendbar. Diese wird neu in den Artikeln 57r ff. des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 35 (RVOG) geregelt. Im Rahmen der Vorbereitungs- oder der Bewirtschaftungsmassnahmen kann es notwendig sein, dass die WL besonders schützenswerte Daten bearbeiten und bekanntgeben muss. Dabei kann es sich um besonders schützenswerte Daten juristischer Personen nach RVOG (Daten über Berufs-, Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse), wie auch um besonders schützenswerte Personendaten (Daten über die Gesundheit) handeln, die vom DSG erfasst werden. Mit dem neuen Artikel 64a werden die dafür notwendigen formell-gesetzlichen Grundlagen geschaffen.

In einer Krisensituation kann es zudem sein, dass eine Massnahme beschlossen werden muss, die aus zeitlichen Gründen insbesondere keine Datenschutzfolgeabschätzung zulassen. Diese Ausnahme ist vom Bundesrat indes im Bedarfsfall gestützt auf Artikel 34 Absatz 1 oder 4 LVG und Anhang 1 LVG zu beschliessen.

34 SR 235.1 35 SR 172.010