Beschleunigung beim Aus- und Umbau der Stromnetze (Änderung der Verordnung über das Plangenehmigungsverfahren für elektrische Anlagen)

Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK

06. Dezember 2024

Erläuternder Bericht zur Revision der Verordnung über das Plangenehmigungsverfahren für elektrische Anlagen

Erläuternder Bericht

1 Grundzüge der Vorlage

Die Instandhaltung und Sanierung sowie der Um- und Ausbau der Stromnetze bleibt auch nach Umsetzung der «Strategie Stromnetze» (Bundesgesetz vom 15. Dezember 2017 über den Um- und Ausbau der Stromnetze; AS 2019 1349) herausfordernd. Grund hierfür sind einerseits das Alter und der sich daraus ergebende Sanierungsbedarf des Übertragungsnetzes (Netzebene 1). Dies führt zu einer Vervielfachung der Anzahl der Stromleitungsprojekte und der damit verbundenen Verfahren. Andererseits muss das Übertragungsnetz neben der Instandhaltung auch dringend ausgebaut werden. Für die Ausbauten notwendige Planungs- und Genehmigungsverfahren nehmen oftmals mehrere Jahre in Anspruch. Vor diesem Hintergrund müssen diese Verfahren im Bereich der Stromnetze weiter beschleunigt werden, damit die Netze rasch ausgebaut und den steigenden Anforderungen gerecht werden können. Zusätzlich bedingen die Dekarbonisierung und der sukzessive Wechsel von zentralen auf dezentrale Produktionskapazitäten einen Umbau der Stromnetze. Vor diesem Hintergrund hat der Bundesrat weitere Massnahmen zur Beschleunigung der Bewilligungsverfahren für den Um- und Ausbau der Stromnetze eingeleitet. Eine entsprechende Vorlage zur Teilrevision des Elektrizitätsgesetzes vom 24. Juni 1902 (EleG; SR 734.0) und des Stromversorgungsgesetzes vom 23. März 2007 (StromVG; SR 734.7) wurde den interessierten Kreisen vom 26. Juni bis 17. Oktober 2024 zur Vernehmlassung vorgelegt. Parallel prüft der Bundesrat mit der vorliegenden Revision auch Anpassungen auf Verordnungsstufe. Mit dieser Teilrevision der Verordnung über das Plangenehmigungsverfahren für elektrische Anlagen vom 2. Februar 2000 (VPeA; SR 734.25) sollen die Bestimmungen der Planungs- und Genehmigungsverfahren betreffend den Um- und Ausbau der Stromnetze vereinfacht und beschleunigt werden. Dabei liegt der Schwerpunkt primär im Bereich des Sachplanverfahrens sowie bei den Ausnahmen von der Plangenehmigungspflicht. Das Verfahren zum Sachplan Übertragungsleitungen (SÜL) muss innerhalb von einer Rahmenfrist von zwei Jahren abgeschlossen werden (Artikel 15f Absatz 3 EleG). Diese Rahmenfrist konnte bis anhin nicht eingehalten werden. Damit dies künftig gelingt, soll das SÜL-Verfahren auf prozessualer Ebene optimiert werden.

Der Bundesrat kann bereits heute gestützt auf Artikel 16 Absatz 7 EleG Ausnahmen von der Plangenehmigungspflicht vorsehen. Er hat in Artikel 9a VPeA Instandhaltungsarbeiten sowie geringfügige technische Änderungen an bestehenden Anlagen unter den dort definierten Voraussetzungen von der Plangenehmigungspflicht befreit. Die Ausnahmebestimmung soll durch eine gezielte Erweiterung des Kataloges an Ausnahmetatbeständen ausgedehnt werden.

2 Finanzielle, personelle und weitere Auswirkungen auf

Bund, Kantone und Gemeinden Durch die Optimierung der SÜL-Verfahren können in der Bundesverwaltung redundante Prozesse vermieden und die Zusammenarbeit zwischen den Fachstellen und Ämtern zielgerichteter ausgestaltet werden. Dadurch werden sowohl der Ressourcenbedarf bei den von der Sachplanung betroffenen Ämtern als auch die Dauer der einzelnen Verfahren ohne Beeinträchtigung der Qualität der Sachplanentscheide reduziert. Zudem fallen durch die Erweiterung des Kataloges an Ausnahmetatbeständen von der Plangenehmigungspflicht die entsprechenden Verfahren weg; dies bedeutet eine Entlastung der Verwaltung von Bund und Kantonen. Aufgrund des erwarteten Sanierungsbedarfs des Übertragungsnetzes sowie des beschleunigten Ausbaus von Stromproduktionsanlagen wird aber gleichzeitig eine

Steigerung des Volumens an Bewilligungsverfahren erwartet, was eine weitere Erhöhung der personellen Ressourcen bei den betroffenen Behörden erfordert. Dies kompensiert den eingangs erwähnten Einsparungseffekt. Insgesamt sind daher keine finanziellen und personellen Mehr- oder Minderaufwände zu erwarten.

3 Auswirkungen auf Wirtschaft, Umwelt und Gesellschaft

Die geplanten Verordnungsänderungen haben keine besonderen Auswirkungen auf Umwelt und Gesellschaft. Die Befreiung von der Plangenehmigungspflicht steht unter der Bedingung, dass keine besonderen Auswirkungen auf die Umwelt zu erwarten sind. Hingegen fallen durch die Erweiterung des Kataloges an Ausnahmetatbeständen von der Plangenehmigungspflicht die entsprechenden Verfahren weg; dies bedeutet eine Entlastung der Wirtschaft (Netzbetreiber).

4 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

Art. 1e Einleitung des Sachplanverfahrens

Der Absatz 2bis sieht vor, dass das Bundesamt für Energie (BFE) eine verbindliche Terminplanung für die Mitglieder der Begleitgruppe sowie alle weiteren betroffenen Fachstellen von Bund und Kantonen erstellt. Es hat sich dabei an der gesetzlichen Rahmenfrist von zwei Jahren nach Artikel 15f Absatz 3 EleG zu orientieren. Die Beteiligten sind folglich verpflichtet, entsprechend dem Zeitplan die Verfügbarkeit ihrer Ressourcen sicherzustellen.

Diese neue Bestimmung wird eingeführt, da sich die Regelung diverser Fristen in der VPeA als ungeeignet erwiesen hat: Zum einen war der Beginn einzelner Fristen von unklaren Kriterien abhängig (z.B. zwei Monate nach Erhalt der benötigten Unterlagen), sodass der Beginn des Fristenlaufs vom jeweils verpflichteten Akteur unterschiedlich interpretiert werden konnte. Zum anderen bietet sich der Leitbehörde nun mit dem Terminplan neu die Möglichkeit, die Fristen entsprechend der im Einzelfall vorgesehenen Planung auszurichten. Folglich werden die einzelnen Fristen in den nachfolgenden Arti-

In Absatz 3 wird nun klargestellt, dass die in der Raumordnungskonferenz des Bundes (ROK) vertretenen Ämter dem BFE einzig eine kurze Rückmeldung zu geben haben, ob sie vom Vorhaben betroffen sind und in der Begleitgruppe Einsitz nehmen werden. In diesem Verfahrensschritt findet keine Abstimmung innerhalb der ROK statt und materielle Inhalte sind noch nicht abschliessend beurteilbar, da die Planung erst nach Einreichung des SÜL-Gesuches beginnt. Weiter wird die bisher vorgesehene Frist als Folge der Einführung des neuen Artikel 1e Absatz 2bis gestrichen.

Zudem statuiert der Absatz 4 neu, dass die Stellen und Organisationen (Buchstaben a – h) in der Begleitgruppe Einsitz nehmen. Damit wird klargestellt, dass die Stellen und Organisationen in der Begleitgruppe zwar Einsitz nehmen, nicht aber wie gemäss bisherigem Wortlaut ein eigentliches Stimmrecht haben. Damit soll sichergestellt werden, dass die Begleitgruppe nicht fälschlicherweise als Entscheidgremium qualifiziert wird, welches seine Entscheide gestützt auf einen Abstimmungsprozess fällt

Des Weiteren wird in Bst. g neu statuiert, was bereits der langjährigen Praxis entspricht: Die gesamtschweizerisch tätigen Umweltschutzorganisationen bestimmen eine einzige Vertreterin oder einen einzigen Vertreter, die oder der sie innerhalb der Begleitgruppe gesamthaft vertritt.

In Absatz 4bis werden die Rollen der einzelnen Mitglieder der Begleitgruppe klargestellt. Das BFE ist die Fachbehörde für die Energieversorgung und die Energienutzung, führt den Begleitgruppenprozess und

fällt verfahrensleitende Entscheide. Die Mitglieder der Begleitgruppe haben primär eine beratende Funktion im Rahmen ihres Fachbereichs. Ihnen kommt die Aufgabe zu, die für den Abwägungsentscheid relevanten Sachverhaltsfeststellungen und Erwägungen aus ihrem eigenen Fachbereich frühzeitig in die Begleitgruppe einzubringen und zu begründen. Am Ende des Begleitgruppenprozesses geben sie zudem eine Einschätzung zum Ergebnis der allumfassenden Interessenabwägung in Form einer Empfehlung an das BFE ab. Dabei ist entscheidend, dass sich die involvierten Stellen und Organisationen ausschliesslich auf der fachlichen Ebene äussern und die Verfahrensleitung der Leitbehörde anerkennen.

Art. 1f Festsetzung des Planungsgebiets

Absatz 2 sieht neu vor, dass das BFE den Entwurf des Objektblatts mit dem Bericht für das Planungsgebiet gestützt auf die Stellungnahmen und Empfehlungen der einzelnen Mitglieder der Begleitgruppe erarbeitet. Anstelle der bisher im Anschluss durchgeführten Fachabstimmung wird nun bereits zu diesem Zeitpunkt die Ämterkonsultation mit den in der Begleitgruppe vertretenen Ämtern durchgeführt (Absatz 3). Die weiteren, nach Artikel 4 Absatz 3 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV; SR 172.010.1) mitinteressierten Verwaltungseinheiten, die nicht Teil der Begleitgruppe sind, werden eingeladen, ihre Stellungnahmen im Sinne der Ämterkonsultation parallel zum Anhörungs- und Mitwirkungsverfahren nach Artikel 19 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) abzugeben. Dadurch wird die bislang nach dem Anhörungs- und Mitwirkungsverfahren durchgeführte Ämterkonsultation neu vor dem genannten Verfahren durchgeführt. Sollten sich aufgrund des Anhörungs- und Mitwirkungsverfahrens wesentliche Änderungen an der Vorlage ergeben, ist eine weitere Ämterkonsultation durchzuführen (siehe Art. 1f Abs. 3bis). Soweit im Einzelfall zweckmässig, kann das BFE die Ämterkonsultation aber weiterhin erst nach Abschluss des Anhörungs- und Mitwirkungsverfahrens durchführen. Bei Vorliegen des überarbeiteten Entwurfs des Objektblatts muss das Bundesamt für Raumentwicklung jedenfalls in einem Prüfungsbericht feststellen, ob die Voraussetzungen erfüllt sind, um die Sachplananpassung von der zuständigen Behörde verabschieden zu können (siehe Art. 17 Abs. 2 Satz 2 RPV).

Der Grund für diese Änderung liegt darin, dass gemäss heutiger Praxis der Entwurf des Objektblattes sowie des erläuternden Berichtes nach Abschluss der Arbeiten in der Begleitgruppe unter deren Mitglieder vernehmlasst und bereinigt werden. Danach wird das Anhörungs- und Mitwirkungsverfahren und anschliessend eine Ämterkonsultation mit den in der Begleitgruppe vertretenen Ämtern sowie weiteren gemäss einem Standardverteiler definierten Dienststellen durchgeführt. Diese erneute Konsultation der Begleitgruppe scheint redundant und unnötig, soweit die Anhörung und öffentliche Mitwirkung nicht zu wesentlichen Änderungen der Vorlage führen. Aus diesem Grund kann nach der neuen Regelung auf die erneute Konsultation der in der Begleitgruppe vertretenen Ämter verzichtet werden. Differenzen zwischen den Fachämtern werden nicht in den erläuternden Bericht aufgenommen, wesentliche Differenzen zwischen den Departementen werden im Bundesratsantrag aber kurz dargestellt. Dadurch entfällt sowohl bei den zu konsultierenden Bundesämtern als auch beim BFE in jedem SÜL-Verfahren der damit verbundene Aufwand. Zudem wird die Durchlaufzeit mindestens um die Dauer der Ämterkonsultation verkürzt.

Die sich aktuell in der parlamentarischen Debatte befindliche Vorlage zur Änderung des Elektrizitätsgesetzes (23.051, «Beschleunigungserlass») sieht vor, Artikel 15h EleG zu streichen, also künftig auf das Festsetzen eines Planungsgebiets zu verzichten und stattessen direkt ein Planungskorridor festzulegen. Sollte Artikel 15h EleG tatsächlich aufgehoben werden, würde Artikel 1f obsolet und folglich aus der vorliegenden Vorlage gestrichen.

Art. 1g Festsetzung des Planungskorridors

Als Folge der Einführung des neuen Artikel 1e Absatz 2bis wird in Absatz 2 die vorgesehene Frist gestrichen.

Der bisherige Absatz 3 wird gestrichen.

Absatz 4 wird analog der Änderung von Artikel 1f Absatz 2 angepasst.

Absatz 5 wird entsprechend der Änderung von Artikel 1f Absatz 3bis hinzugefügt.

Art. 8a Abs. 1 Einleitungssatz und Bst. c

Das BFE hatte unter der bisherigen Regelung den Plangenehmigungsentscheid innert acht Monaten nach Abschluss der Einspracheverhandlung und Eingang der Stellungnahmen der Behörden auszufertigen. Zwecks Beschleunigung des Verfahrens soll diese Frist nun auf sechs Monate verkürzt werden. Diese Dauer ist dieselbe, die der Nationalrat gemäss Beschluss vom 21. Dezember 2023 in Artikel 14a Absatz 5 E-EnG (23.051, «Beschleunigungserlass») vorschlägt. Die Frist beginnt neu mit dem Ende des Schriftenwechsels zu laufen, da die Erfahrung gezeigt hat, dass mit dem Abschluss der Einspracheverhandlung und dem Eingang der Stellungnahmen der Behörden das Instruktionsverfahren meist noch nicht beendet ist.

Art. 9a Abs. 1, Abs. 3 Einleitungssatz und Bst. f und g

Mit Änderung vom 9. Oktober 2013 wurde Artikel 9a neu in die VPeA aufgenommen und mit Wirkung ab 1. Juni 2019 grundlegend revidiert. Die Bestimmung besagte, dass Instandhaltungsarbeiten und geringfügige technische Änderungen an Anlagen, wenn dabei keine besonderen Auswirkungen auf die Umwelt zu erwarten waren, keiner Plangenehmigung bedürfen.

Die Praxis zeigt, dass nach wie vor bestimmte Konstellationen bestehen, in welchen Plangenehmigungsgesuche zu bearbeiten und zu genehmigen sind, obwohl die Auswirkungen der Projekte auf Raum und Umwelt gering bleiben und die Vorhaben auch das Erscheinungsbild der Leitungen kaum verändern. Die entsprechenden Plangenehmigungsverfahren vermitteln deshalb kaum einen Erkenntnisgewinn, generieren aber sowohl für die Netzbetreiberin als auch für die verfahrensinvolvierten Fachstellen des Bundes und der Kantone einen beträchtlichen Aufwand. Überdies eröffnen derartige Verfahren die Möglichkeit von Einsprachen, obschon von Beginn weg deutlich erkennbar ist, dass die geplanten Anpassungen keine schutzwürdigen Interessen berühren.

Folglich scheint es unverhältnismässig, unter diesen Voraussetzungen Rechtschutz zu gewähren, umso mehr als dass dadurch Projekte verzögert werden können. Für ebendiese, in den neuen Buchstaben Artikel 9a Absatz 3 Buchstaben f und g vorgesehenen Fälle, soll deswegen inskünftig kein Plangenehmigungsverfahren mehr durchgeführt werden müssen. Diese Ergänzungen machen es notwendig, Absatz 1 der Bestimmung anzupassen und das Wort «geringfügig» zu streichen, so dass die Bestimmung künftig nur noch von «technischen Änderungen an Anlagen» spricht. Für sämtliche der Massnahmen gilt weiterhin die in Artikel 9a Absatz 1 statuierte Voraussetzung, dass diese nur dann von der Plangenehmigungspflicht befreit sind, wenn keine besonderen Auswirkungen auf die Umwelt zu erwarten sind. Folglich bewirkt diese Änderung keine Anpassung der Voraussetzungen in Bezug auf die Umweltauswirkungen. Die vorliegenden Ausnahmebestimmungen sind innerhalb von Objekten nach Artikel 5 NHG restriktiv anzuwenden bzw. ganz ausgeschlossen (Buchstabe g). Im Zweifelsfall ist ein Plangenehmigungsverfahren durchzuführen.

Aufgrund der Anpassung in Absatz 1 wird auch im Einleitungssatz von Absatz 3 der Begriff «geringfügige technische Änderungen» durch «technische Änderungen» ersetzt und der Ausnahmekatalog gezielt erweitert. Der neue Artikel 9a Absatz 3 Buchstabe f erster Halbsatz ist auf Konstellationen zugeschnitten, in denen eine Leitung ursprünglich für eine bestimmte Betriebsspannung genehmigt und gebaut, die Leitung aber in der Folge stets mit einer tieferen Spannung betrieben wurde. Im Rahmen einer Anpassung der Netzplanung soll eine derartige Leitung möglicherweise später tatsächlich mit der ursprünglich vorgesehenen Spannung betrieben werden. Aus technisch-betrieblicher Sicht stellt dies

meist keine grössere Herausforderung dar, da die Leitung baulich bereits für die höhere Spannung ausgelegt ist.

Da eine elektrische Anlage keine anderen Emissionen verursacht als nichtionisierende Strahlung (NIS) und Lärm, sind für solche Anlagen die Grenzwerte der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV; SR 814.710) und der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) massgebend. Die Einhaltung der Grenzwerte ist von der Netzbetreiberin nachzuweisen. Ebenfalls nachweisen müssen die Leitungsbetreiberinnen, dass die Vorschriften der Verordnung über elektrische Leitungen vom 30. März 1994 (LeV; SR 734.31) sowie der Verordnung über elektrische Starkstromanlagen vom 30. März 1994 (Starkstromverordnung; SR 734.2) vollumfänglich eingehalten werden können, dies vor allem aus Sicherheitsgründen.

Die Ausnahmebestimmung findet nur Anwendung auf die Erhöhung der Betriebsspannung auf maximal 220 kV. Bedingung für die Bewilligungsfreiheit ist, wie dargelegt, dass die massgeblichen Vorschriften von NISV, LSV, LeV und Starkstromverordnung ausnahmslos eingehalten werden können. Sollte dies nicht der Fall sein und kann ein Vorhaben nur unter Inanspruchnahme einer Ausnahmegenehmigung realisiert werden, so bedarf es eines Plangenehmigungsverfahrens. In dessen Rahmen wäre auf Antrag der Gesuchstellerin über diese Ausnahmen zu befinden.

Artikel 9a Absatz 3 Buchstabe f zweiter Halbsatz soll es ermöglichen, Änderungen an den Auslegern, die aus technischen oder betrieblichen Gründen sowie zum Vogelschutz vorgenommen werden, unter gewissen Voraussetzungen bewilligungsfrei auszuführen. Die neue Bestimmung nimmt das Versetzen oder Anpassen eines Auslegers oder eine kombinierte Massnahme von der Bewilligungspflicht aus. Dabei hat die Netzbetreiberin nachzuweisen, dass die einschlägigen Grenzwerte der NISV und die Planungswerte der LSV sowie die Vorschriften der LeV und der Starkstromverordnung ausnahmslos eingehalten werden.

Der neue Artikel 9a Absatz 3 Buchstabe g ist auf den Eins-Zu-Eins-Ersatz einzelner Masten zugeschnitten. Mit dieser Norm wird der Tatsache Rechnung getragen, dass ein Ersatz eines Mastes am bisherigen Standort in aller Regel keine grösseren Auswirkungen auf den Raum und Umwelt haben kann als der zu ersetzende bisherige Mast, wenn dieser an derselben Stelle, ohne Verstärkung oder Anpassung des Fundaments, mit den vergleichbaren Dimensionen und der identischen Funktion errichtet wird. Eine Netzbetreiberin kann gestützt auf diese Bestimmung nur einzelne Masten einer Leitung ersetzen, das heisst, der Ersatz einer Abfolge von mehreren Masten ist ausgeschlossen. Auch ist es nicht möglich, einen massgeblichen Teil einer Leitung zu ersetzen, um die Lebensdauer der Leitung insgesamt zu verlängern. Von einem massgeblichen Teil der Leitung ist auszugehen, wenn mehr als 10% aller Masten ersetzt werden. Eine gestaffelte Vorgehensweise zwecks Umgehung der Plangenehmigungspflicht wäre als rechtsmissbräuchlich zu qualifizieren und unterläge der Plangenehmigungspflicht.

Masten, die sich in einem Objekt von nationaler Bedeutung nach Art. 5 NHG befinden, können nicht von der vorliegenden Ausnahmebestimmung profitieren. Voraussetzung für die Bewilligungsfreiheit des Mastersatzes ist zudem, dass der neue Mast ähnliche Dimensionen wie der bisherige aufweist und auch die hierfür erforderlichen Bauarbeiten keine wesentlichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt haben, was eine allgemeine Voraussetzung darstellt und von der Netzbetreiberin nachzuweisen ist (vgl. Artikel 9a Absatz 1). Gleichzeitig soll es diese Bestimmung erlauben, einen bestehenden Mast durch einen geringfügig höheren und/oder breiteren Mast zu ersetzen, soweit dies keine Verstärkung oder Anpassung der Mastfundamente notwendig macht. Geringfügige Erhöhungen können bei Anpassungen von Leitungen sinnvoll sein, um die heutigen Anforderungen NISV, LSV, LeV und Starkstromverordnung erfüllen oder verbessern zu können. Bezüglich NIS und Lärm kann durch die grössere räumliche Distanz zu Orten mit empfindlicher Nutzung bzw. zu lärmempfindlichen Räumen in vielen Fällen eine Verbesserung der Gesamtsituation hinsichtlich NIS und Lärm erreicht werden. Bewusst wurde auf eine Definition des Begriffs der ähnlichen Dimensionierung verzichtet, da basierend auf der einzelfallbedingten Situation zu entscheiden ist, was noch als solche zu bewerten ist. Eine Erhöhung eines Masts um bis

zu 10% dürfte in der Regel als geringfügig zu qualifizieren sein. Aufgrund der Gegebenheiten im Einzelfall können unter Umständen auch prozentual grössere Erhöhungen möglich sein.