Bundesgesetz über die Wahrung der neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine

Bern, 19. November 2025

Bundesgesetz über die Wahrung der neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

Übersicht Die Verordnung über Massnahmen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine (SR 946.231.176.72) verbietet die Ausfuhr von Rüstungsgütern, zivil und militärisch verwendbaren Gütern, Gütern zur militärischen und technologischen Stärkung oder zur Entwicklung des Verteidigungs- und Sicherheitssektors, Gütern und Technologien der Seeschifffahrt sowie Flugturbinenkraftstoffen und Kraftstoffadditiven nach Russland und in die Ukraine oder unterstellt solche Ausfuhren (in die Ukraine) einer Bewilligungspflicht. Ebenso verboten bzw. bewilligungspflichtig sind das Erbringen von Dienstleistungen sowie das Erteilen von Rechten des geistigen Eigentums im Zusammenhang mit diesen Gütern. Die Verbote bzw. Bewilligungspflichten wurden 2022 gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 der Bundesverfassung befristet verordnet. Am 19. November 2025 hat der Bundesrat beschlossen, diese Massnahmen per 1. März 2026 um vier Jahre zu verlängern. Der Bundesrat beauftragte das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung eine gesetzliche Grundlage für den

2 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht

Die Politik des Bundesrates in Bezug auf internationale Sanktionen hängt von spezifischen schweizerischen Bedingungen ab. Dazu gehören namentlich die Vorgaben im EmbG, die Neutralität und die Nicht-Mitgliedschaft in der EU. Da deshalb aus einem Rechtsvergleich nur schwerlich für die Schweiz gültige Schlussfolgerungen gezogen werden können, wird auf einen solchen verzichtet.

3 Grundzüge der Vorlage

3.1 Die beantragte Neuregelung

Mit der Vorlage wird einerseits eine Rechtsgrundlage für das Aus- und Durchfuhrverbot von kriegsrelevanten Gütern in die Ukraine sowie das Erbringen von Dienstleistungen oder Erteilen von Rechten des geistigen Eigentums im Zusammenhang mit diesen Gütern geschaffen. Artikel 2a, 4, 5, 9a und 9b der Ukraine-Verordnung können somit weiterhin in Kraft bleiben. Andererseits soll in vergleichbaren Fällen im Zusammenhang mit gegenüber Russland erlassenen Sanktionen zukünftig der Rückgriff auf Artikel 184 Absatz 3 der BV – und die damit verbundene zeitliche Befristung der auf diesem Weg erlassenen Verordnungsbestimmungen – vermieden werden können. Dazu soll im ein Spezialgesetz erlassen werden, welches es dem Bundesrat erlaubt gegenüber Russland ergriffene Sanktionen nach Artikel 1 Absatz 1 EmbG teilweise oder vollständig auf die Ukraine auszuweiten, wenn die Wahrung der neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen des Landes dies erfordert.

3.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Es entsteht weder für die involvierten Bundesstellen noch für die Schweizer Wirtschaftsakteure ein Mehraufwand.

3.3 Umsetzungsfragen

Für den Erlass der konkreten Sanktionen, beispielsweise gegenüber einem Staat oder natürlichen und juristischen Personen und anderen Organisationen, ist der Bundesrat zuständig. Er erlässt die Sanktionen in Form von Verordnungen. Der Bundesrat ist ebenfalls zuständig dafür, gegenüber Russland beschlossene Sanktionen nach Artikel 1 Absatz 1 EmbG teilweise oder vollständig auf

Der Bericht ist abrufbar unter www.eda.admin.ch > Aussenpolitik > Strategien und Grundlagen > Aussenpolitische Strategie Art. 7 i.V.m. Art. 9 des Abkommens über die Rechte und Pflichten der neutralen Mächte und Personen im Falle eines Landkrieges

die Ukraine auszuweiten, wenn die Wahrung der neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen des Landes es erfordert.

4 Erläuterungen der Bestimmungen

Art. 1

Artikel 1 gibt dem Bundesrat die Kompetenz, gegenüber Russland erlassene Sanktionen nach Artikel 1 Absatz 1 EmbG teilweise oder vollständig auf die Ukraine auszuweiten, ohne dass solche Sanktionen von der EU gegenüber der Ukraine erlassen wurden, wenn es die Wahrung der neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen des Landes erfordert.

Das neutralitätsrechtliche Gleichbehandlungsgebot verlangt, dass die Schweiz die Parteien eines internationalen bewaffneten Konflikts betreffend die Aus- und Durchfuhr durch Private von kriegsrelevanten Gütern gleich behandeln muss (Art. 7 i.V.m. Art. 9 des Abkommens über die Rechte und Pflichten der neutralen Mächte und Personen im Falle eines Landkrieges). Gemäss Praxis ist dies jeweils dann gegeben, wenn die Güter oder Dienstleistungen ganz oder teilweise für militärische Zwecke oder für militärische Endempfänger bestimmt sind. Mit Bezug auf die Sanktionsmassnahmen gegenüber Russland bedeutet dies, dass auch in die Ukraine, als eine der zwei Konfliktparteien, keine Exporte erfolgen dürfen, die ihrem Wesen nach für militärische Zwecke bestimmt sind. Ebenso ist die Gleichbehandlung der Konfliktparteien betreffend das Erbringen von Dienstleistungen oder Erteilen von Rechten des geistigen Eigentums im Zusammenhang kriegsrelevanter Güter zu beachten.

Vor dem Hintergrund der neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz – insbesondere des Gleichbehandlungsgebots – sowie der fehlenden Möglichkeit einer weiteren Verlängerung gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 BV, bedarf die fortgesetzte Anwendung der Massnahmen einer formellen gesetzlichen Grundlage. Aus neutralitätsrechtlicher Sicht ist daher eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung des Bundesrates unerlässlich.

Gemäss Artikel 1 Absatz 2 sind die Vorschriften des EmbG betreffend die Kontrolle, den Datenschutz und die Zusammenarbeit von Behörden, den Rechtsschutz sowie die Strafbestimmungen und Massnahmen anwendbar. Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b konkretisiert in welchen Fällen die Strafbestimmungen des EmbG Anwendung finden. Namentlich trifft dies zu, wenn ein Verstoss gegen Zwangsmassnahmen nach diesem Gesetz (Ziff. 1) oder gegen Mitwirkungspflichten nach den Artikeln 3 und 4 EmbG (Ziff. 2) vorliegen.

Bei den Sanktionen gemäss Artikel 1 handelt es sich um Massnahmen gegenüber der Ukraine, welche äquivalent zu den auf das EmbG gestützten Sanktionen gegenüber Russland und aufgrund des neutralitätsrechtlichen Gleichbehandlungsgebots erforderlich sind.

Art. 2

Obschon Sanktionen gestützt auf das EmbG oftmals länger bestehen bleiben, weisen sie grundsätzlich einen vorübergehenden Charakter auf. Aus diesem Grund sowie wegen der grossen politischen Sensibilität im Zusammenhang mit dem Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine ist vorliegend eine Befristung des Gesetzes auf 10 Jahre geplant. Sollten die Massnahmen darüber hinaus aufrechterhalten werden müssen, wäre dies durch eine Verlängerung der Geltungsdauer des Gesetzes sicherzustellen.

5 Auswirkungen

5.1 Auswirkungen auf den Bund

Es sind keine finanziellen oder personellen Auswirkungen auf den Bund zu erwarten.

5.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Die Vorlage zeigt keine spezifischen Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete.

5.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Es ist mit keinen volkswirtschaftlichen Auswirkungen zu rechnen. Materiell ändert sich bei der schweizerischen Sanktionspolitik und an den bereits bestehenden Bestimmungen nichts. Der Bundesrat verfügt bereits heute über die Kompetenz, Sanktionen in Einzelfällen auszuweiten, wie die Artikel 2a, 4, 5, 9a und 9b der Ukraine-Verordnung zeigen. Die Vorlage schafft demnach keine neuen Möglichkeiten für die Ausweitung von Sanktionsmassnahmen, sondern ersetzt die notrechtliche Rechtsgrundlage bereits bestehender Massnahmen mit einer ordentlichen gesetzlichen Grundlage.

5.4 Auswirkungen auf die Aussenpolitik

Mit der Vorlage wird der Vollzug der Schweizer Sanktionspolitik gestärkt und die Wahrung des Neutralitätsrechts gewährleistet. Die beantragte Neuregelung wird materiell zu keiner Änderung der Schweizer Politik in Bezug auf internationale Sanktionen führen.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit

Der Gesetzesentwurf stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung. Artikel 54 Absatz1 BV überträgt dem Bund eine umfassende Befugnis auf dem Gebiet der auswärtigen Angelegenheiten.

Die Zuständigkeit des Bundes in auswärtigen Angelegenheiten ist umfassend und grundsätzlich allgemeiner Natur. 11 Die Bundeskompetenz zur Besorgung der auswärtigen Angelegenheiten umfasst alle Themen, in denen der Bund die Werte und Interessen der Schweiz in den internationalen Beziehungen vertritt. Die Neutralität ist eher nicht als direktes aussenpolitisches Ziel zu betrachten, wobei dieser als Mittel zur Sicherung schweizerischer Unabhängigkeit zumindest mittelbar eine Rolle bei der Erreichung der verfassungsrechtlichen aussenpolitischen Ziele zukommt. 12

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die Vorlage ist mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar.

Ehrenzeller Bernhard/Portmann Roland, in: Ehrenzeller Bernhard/Egli Patricia/Hettich Peter/Hongler Peter/Schindler Benjamin/Schmid Stefan G./Schweizer Rainer J. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. Aufl., 2023, Art. 54 N 10 Angelehnt an Ehrenzeller Bernhard/Portmann Roland, in: Ehrenzeller Bernhard/Egli Patricia/Hettich Peter/Hongler Peter/Schindler Benjamin/Schmid Stefan G./Schweizer Rainer J. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. Aufl., 2023, Art. 54 N 36

6.3 Erlassform

Die Vorlage beinhaltet wichtige rechtsetzende Bestimmungen, die nach Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind.

6.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen (die Ausgaben über einem der Schwellenwerte nach sich ziehen) geschaffen, noch neue Verpflichtungskredite / Zahlungsrahmen (mit Ausgaben über einem der Schwellenwerte) beschlossen.