Verwaltungsbehörden 04.09.2003 JAAC 68.9

1. Das Beschwerdeverfahren vor der PRK richtet sich nach dem Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021 [vgl. Art. 71a Abs. 2 VwVG]). Gemäss Art. 7 Abs. 1 VwVG prüft die PRK ihre Zuständigkeit von Amtes wegen. Das Verfahren ist auf Antrag der SNB auf diese Frage beschränkt worden. Verneint die PRK ihre Zuständigkeit, erlässt sie einen Nichteintretensentscheid (Art. 9 Abs. 2 VwVG), wird die Frage bejaht, ergeht ein Zwischenentscheid über die Zuständigkeit (Art. 9 Abs. 1 und 45 Abs. 1 Bst. a VwVG).

2. Ein öffentlich-rechtlicher Rechtsschutz mit entsprechendem Instanzenzug besteht nur in jenen Fällen, bei denen es um die Beurteilung eines Anspruches aus einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis des Bundes geht. Arbeitnehmerinnen des Bundes, die privatrechtlich angestellt sind, haben ihre Streitigkeiten demgegenüber nach den einschlägigen obligationenrechtlichen Bestimmungen vor dem Zivilrichter auszutragen (vgl. André Moser, Der Rechtsschutz im Bund, in: Peter Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 542). a. Das Arbeitsgericht Zürich trat mit Beschluss vom 20. Februar 2002 auf die Klage der heutigen Beschwerdeführerin mangels Zulässigkeit des Zivilrechtsweges nicht ein. Im Verfahren vor dem Arbeitsgericht ergab sich insofern eine spezielle Konstellation, als es schliesslich die Klägerin selber war, die den Antrag stellte, das Arbeitsgericht habe auf die Klage mangels Zuständigkeit nicht einzutreten, während sich die SNB als damalige Beklagte eines formellen Antrages enthielt, indes auf die Gründe hinwies, die für die Zuständigkeit des Arbeitsgerichts sprächen. Nachdem der Beschluss des Arbeitsgerichts Zürich binnen der Rechtsmittelfrist nicht angefochten wurde und damit formell in Rechtskraft erwachsen ist, stellt sich als erstes die Frage der Verbindlichkeit dieses Beschlusses für spätere Prozesse zwischen den gleichen Parteien. Mit der materiellen Rechtskraft soll verhindert werden, dass über dieselbe Sache in verschiedenen Prozessen und von verschiedenen Gerichten widersprechende Urteile ergehen (vgl. Christoph Leuenberger/Beatrice Uffer-Tobler, Kommentar zur Zivilprozessordnung des Kantons St. Gallen, Bern 1999, N. 1a zu Art. 89 ZPO/SG; Frank/Sträuli/Messmer, ZPO, 3. Aufl., Zürich 1997, § 191 N. 2; Michael Beglinger, Rechtskraft und Rechtskraftdurchbrechung im Zivilprozess, in Zeitschrift des Bernischen Juristenvereins [ZBJV] 133/1997, S. 592). In materielle Rechtskraft erwachsen grundsätzlich nur Sachurteile, Prozessurteile höchstens hinsichtlich der beurteilten Zulässigkeitsfrage (BGE 115 II 189 E. 3a mit Hinweisen). Formell-rechtskräftig gewordene Prozessurteile vermögen namentlich keine anspruchsbezogene Bindungs- oder Ausschlusswirkung zu erzielen (vgl. Georg Leuch/Omar Marbach/ Franz Kellerhals/Martin Sterchi, Die Zivilprozessordnung für den Kanton Bern,

5. Aufl., Bern 2000, Art. 192 N. 12b bb). Obwohl das Bundesgericht es nicht ausschliesst, dass Prozessurteile hinsichtlich der beurteilten Zulässigkeitsfrage in materielle Rechtskraft erwachsen, wird dies für Unzuständigkeitsentscheide nach § 191 des Gesetzes vom 13. Juni 1976 über den Zivilprozess, Zürcher Gesetzessammlung 271, verneint (Frank/Sträuli/Messmer, a.a.O., § 191 N. 22 mit Hinweisen). Gestützt darauf ist dem Nichteintretensbeschluss des Arbeitsgerichts Zürich vorliegend entsprechend die materielle Rechtskraft abzusprechen. Abgesehen davon, ist es einerseits verständlich, dass die SNB den Nichteintretensbeschluss nicht angefochten hat, konnte es doch - wie sie in ihrer Vernehmlassung vom 22. Mai 2003 zu Recht geltend macht - nicht ihre Sache sein, für die Durchsetzung von Vermögensansprüchen, die sie als weitgehend unbegründet erachtete, ein zivilrechtliches Forum zu erstreiten und hierfür noch zusätzliche Verfahrenskosten zu tragen. Andererseits steht auch nicht fest, ob das Zürcher Obergericht auf einen Rekurs der SNB, der damaligen Beklagten, gegen einen Nichteintretensbeschluss des Arbeitsgerichts Zürich überhaupt eingetreten wäre. b. Die SNB wendet in ihrer Vernehmlassung vom 22. Mai 2003 ein, die Frage der Rechtsnatur des Arbeitsverhältnisses zwischen der SNB und der Beschwerdeführerin brauche vorliegend nicht abschliessend entschieden zu werden. Die Zuständigkeit der PRK zur materiellen Behandlung der Beschwerde könne nämlich nur dann gegeben sein, wenn dieses Arbeitsverhältnis entweder den Normen des aktuellen Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 (BPG, SR 172.220.1) unterstehe bzw. vor dem 1. Januar 2001 (bzw. 1. Januar 2002) dem Beamtengesetz vom 30. Juni 1927 (BtG, BS 1 489) unterstanden habe, was beides zu verneinen sei. aa. Am 1. Januar 2002 ist das BPG für die Bundesverwaltung in Kraft getreten (Art. 1 Abs. 1 der Verordnung über die Inkraftsetzung des Bundespersonalgesetzes für die Bundesverwaltung, das Bundesgericht und die Parlamentsdienste sowie über die Weitergeltung und Aufhebung von Bundesrecht vom 3. Juli 2001 [SR 172.220.111.2]). Gemäss Art. 41 Abs. 4 BPG gelten Arbeitsverhältnisse, die vor Inkrafttreten dieses Gesetzes gemäss dem BtG bestehen, automatisch nach dem neuen Recht, es sei denn, sie seien durch ordentliche Kündigung oder Nichtwiederwahl gemäss altem Recht aufgelöst

worden. Da die vorzeitige Abberufung der Beschwerdeführerin durch den Bundesrat am 18. Oktober 2000 erfolgte, kann das BPG von vornherein nicht anwendbare Rechtsnorm für den vorliegenden Fall sein. Dies ist zu Recht unbestritten. bb). Entgegen der Ansicht der SNB ist die Zuständigkeit der PRK jedoch gemäss Art. 58 Abs. 2 Bst. b Ziff. 3 BtG zu bejahen, wenn ein bei einer autonomen eidgenössischen Anstalt bestehendes Arbeitsverhältnis als öffentlich-rechtlich einzustufen ist. Dies gilt selbst dann, wenn die materiell-rechtlichen Bestimmungen des Beamtengesetzes auf ein solches Arbeitsverhältnis im Übrigen nicht oder zumindest nicht unmittelbar, sondern nur analog Anwendung finden. Andernfalls ergäbe sich die Situation, dass für Streitigkeiten aus einem solchen öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis auf Grund der Generalklausel von Art. 98 Bst. d des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG, SR 173.110) direkt das Bundesgericht zuständig wäre. Das widerspräche dem Rechtsschutzsystem, wie es unter der Herrschaft des BtG für das Gebiet des öffentlichen Dienstrechts eingeführt wurde und welches vorsah, dass bei Streitigkeien aus dem öffentlichen Dienstverhältnis vor der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht die Beschwerde an die PRK gegeben sein solle (vgl. Peter Hänni, Beendigung öffentlicher Dienstverhältnisse, in: Thomas Geiser/Peter Münch [Hrsg.], Stellenwechsel und Entlassung, Basel und Frankfurt am Main 1997, Rz. 6.64 und 6.74; Moser, a.a.O., S. 544 und 551 f.). Die SNB erfüllt öffentliche Aufgaben in privater Organisationsform. Sie kann als öffentlich-rechtliche Aktiengesellschaft qualifiziert werden (Tobias Jaag, Besonderheiten des Personalrechts im halbstaatlichen Bereich, in: Peter Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 592). In der Lehre wird die SNB auch als Hybride aus öffentlicher Anstalt und öffentlich-rechtlicher Körperschaft, Anstalt mit korporativen Elementen, koordinierte Körperschaft des öffentlichen Rechts bezeichnet (Leo Schürmann, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 1994, S. 442 mit Hinweisen). Neuerdings wird sogar ausgeführt, die SNB sei ungeachtet ihrer äusseren rechtlichen Form einer Aktiengesellschaft in Wirklichkeit eine Anstalt des öffentlichen Rechts bzw. eine eigentliche Bundesbehörde (Jean-François

Aubert, in: Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zürich/Basel/Genf 2003, Art. 99 BV N. 13; vgl. auch Charles-André Junod, in: Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, Basel/Zürich/Bern, Art. 39 N. 28). Insgesamt erfüllt die SNB mithin ohne weiteres die Voraussetzungen einer autonomen eidgenössischen Anstalt im Sinne von Art. 98 Bst. d OG bzw. von Art. 58 Abs. 2 Bst. b Ziff. 3 BtG, deren letztinstanzliche Entscheide bei der PRK angefochten werden können, soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig ist. c. Im Folgenden gilt es demnach über die Frage der Rechtsnatur des Arbeitsverhältnisses zwischen der SNB und der Beschwerdeführerin abschliessend zu befinden, da von der Beantwortung dieser Frage die Zuständigkeit der PRK abhängt. aa. Nach Art. 54 Abs. 1 NBG steht jeder Zweiganstalt ein Direktor vor, der vom Bundesrat auf Vorschlag des Bankrates für eine Amtsdauer von sechs Jahren ernannt wird. Dem Direktor ist die verantwortliche Leitung und Geschäftsführung der Zweiganstalt nach Massgabe der Weisungen des Direktoriums und der Reglemente übertragen (Abs. 2). Gemäss Art. 60 NBG können die Mitglieder der Bankbehörden sowie die Beamten und Angestellten der SNB durch Beschluss des Organs oder der Behörde, durch die sie gewählt oder ernannt sind, unter Angabe der Gründe abberufen werden. In Ergänzung dazu hält Ziff. 3.4 DR fest, dass die rechtliche Anfechtung der Abberufung ausgeschlossen ist. Dem Direktionsmitglied kann eine Abgangsentschädigung in der Höhe von maximal drei Jahresgehältern ausgerichtet werden. Sie wird vom Bankrat festgelegt. Bereits diese Bestimmungen weisen für sich allein auf ein Dienstverhältnis öffentlich-rechtlicher Natur hin. So sind die Anstellung durch Wahl und auf eine feste Amtsdauer Indizien für ein öffentlich-rechtliches Anstellungsverhältnis (Urteil des Bundesgerichts vom 29. Juli 2003 [2P.63/2003], E. 2.3 mit Hinweisen; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, S. 469, Nr. 147 B/V). Das Arbeitsverhältnis mit der Beschwerdeführerin wurde durch einen öffentlich-rechtlichen Akt (Wahl durch den Bundesrat) begründet. Die Beschwerdeführerin hatte dabei

gemäss Art. 55 NBG und Ziff. 2.1 DR gewisse Wählbarkeitsvoraussetzungen (Schweizer Bürgerrecht, Niederlassung in der Schweiz, guter Ruf und geordnete wirtschaftliche Verhältnisse) zu erfüllen. Auch gab es die Unvereinbarkeitsvorschriften von Art. 56 NBG und Ziff. 2.2 zu beachten (sie durfte weder der Bundesversammlung, einer kantonalen Regierung oder dem Bankrat angehören noch mit anderen Direktionsmitgliedern in direkter Linie verwandt, verschwägert, Geschwister oder Lebenspartnerin sein, und es durften auch keine der erwähnten Beziehungen der Verwandtschaft oder Lebenspartnerschaft zwischen ihr und den ihr unterstellten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern bestehen). Wesentlich ist ferner, dass die Disziplinargewalt des Gemeinwesens auf Sonderstatusverhältnisse und damit auf öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse beschränkt ist (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 1191; Tobias Jaag, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich - ausgewählte Fragen, in Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 95/1994, S. 439). Disziplinarrechtlich verantwortlich sind sämtliche Personen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stehen, d. h. die Beamten und Angestellten gemäss BtG und Angestelltenordnung vom 10. November 1959 (AngO, AS 1959 1181), sowie die Personen, für die eine Sonderregelung gilt; diese Dienstnehmer werden auch als Beamte im weiteren Sinne bezeichnet. Nicht dem Disziplinarrecht unterstehen dagegen Personen, deren Dienstverhältnis privatrechtlicher Natur ist. Als Beamte im engeren Sinne gelten diejenigen Personen, die als Beamte von der jeweils zuständigen Behörde bzw. Amtsstelle als Beamte in Ämter gewählt werden, deren Träger die Eigenschaft von Beamten haben (Peter Hänni, Personalrecht des Bundes, in: Heinrich Koller/Georg Müller/René A. Rhinow/Ulrich Zimmerli [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Organisationsrecht, Basel und Frankfurt am Main, 1996, S. 14). Die Direktionsmitglieder der SNB werden in Ziff. 8.1 und 8.2 DR unmissverständlich einem Disziplinarrecht unterstellt, auf dessen Verfahren überdies die Bestimmungen des Bundesgesetzes über das Dienstverhältnis der Bundesbeamten (Art. 30 Abs. 3, Art. 32 BtG) sinngemäss anwendbar sind. Sie sind entsprechend zumindest als Beamte im weiteren Sinne zu

bezeichnen, deren Dienstverhältnis öffentlich-rechtlicher Natur ist. Mit dem Arbeitsgericht Zürich kommt die Eidgenössische Personalrekurskommission demnach zum Schluss, dass das Rechtsverhältnis zwischen der SNB und der Beschwerdeführerin, aus welchem diese die geltend gemachten Ansprüche herleitet, öffentlich-rechtlicher Natur ist, für deren Beurteilung die PRK grundsätzlich zuständig ist. bb. Daran vermögen auch die Ausführungen der SNB in ihrer Vernehmlassung vom 22. Mai 2003 nichts zu ändern. Ob und allenfalls in welchem Umfang die Beschwerdeführerin hoheitliche Funktionen auszuüben hatte, ist angesichts der übrigen Umstände, die für ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis sprechen, nicht entscheidwesentlich. Die Art und Weise der Festlegung des Gehalts der Beschwerdeführerin schliesslich spricht keineswegs für ein privatrechtliches Dienstverhältnis, im Gegenteil. So werden die Gehälter gemäss Ziff. 6.1 DR vom Bankrat im Rahmen des Reglements über die Gehaltsminima und -maxima des Personals der SNB (Gehaltsstufen 9-11) festgelegt und richtet sich die Bemessung nach dem GR der SNB. Dies entspricht weitgehend der Situation beim Bund mit den in Art. 36 BtG festgelegten Besoldungklassen und ihren jährlichen

Mindest- bzw. Höchstbeträgen. Dass im Rahmen der konkreten Festsetzung eines (Anfangs-)Gehalts innerhalb gegebener Gehaltsstufen bzw. von Minima und Maxima auch bei einem öffentlich-rechlichen Dienstverhältnis vorgängig Salärdiskussionen oder -verhandlungen geführt werden, ist nichts Aussergewöhnliches. cc). Dieses Ergebnis deckt sich schliesslich mit der Tatsache, dass auf Privatrecht begründete Arbeitsverhältnisse auf den Ebenen von Bund und Kantonen die Ausnahme bilden und es dazu einer ausdrücklichen, unmissverständlichen Grundlage in einem Gesetz bedarf (vgl. BGE 118 II 217 E. 3; Moser, a.a.O., S. 536; Guido Corti, Sul rapporto d’impiego del personale dei servizi pubblici (con particolare riferimento ai servizi di aiuto domiciliare e agli istituti per anziani), in Rivista di diritto amministrativo e tributario ticinese [RDAT] I - 1998, S. 573 ff.). Dem zur massgeblichen Zeit bzw. noch heute gültigen NBG fehlt es an einer solchen Grundlage. Die vorgesehene Totalrevision des NBG sieht demgegenüber in Art. 42 Abs. 2 Bst. i des Entwurfs vor, dass der Bankrat die Mitglieder der Direktion bei den Sitzen, Zweigniederlassungen und Vertretungen ernennt und dass diese mit privatrechtlichen Arbeitsverträgen angestellt werden (vgl. Botschaft des Bundesrates über die Revision des Nationalbankgesetzes vom 26. Juni 2002, BBl 2002 6097, 6315).

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