Zürcher Verkehrsverbund, Vereinbarung mit den Schweizerischen Bundesbahnen SBB, Neuregelung der Prioritätenordnung des Zusammenarbeitsvertrags, Genehmigung, Ermächtigung

1. Ausgangslage Der Kanton Zürich hat im Hinblick auf die 1990 erfolgte Inbetriebnahme der Zürcher S-Bahn massgebliche Investitionen in die Schieneninfrastruktur im Kanton Zürich vorgenommen (Kernnetz S-Bahn und

1. Teilergänzungen der S-Bahn). Weitere Investitionen folgten insbesondere im Rahmen der 2. und 3. Teilergänzungen sowie im Zusammenhang mit dem Gesamtprojekt Durchmesserlinie (DML) und den 4. Teilergänzungen. Nach Abschluss der 4. Teilergänzungen 2018 wird der Kanton Zürich insgesamt rund 2,1 Mrd. Franken in die Schieneninfrastruktur investiert haben. Damit die Investitionen des Kantons Zürich zweckgemäss verwendet und tatsächlich der Zürcher S-Bahn zugutekommen, wurde bereits im Zusammenarbeitsvertrag zwischen SBB und ZVV von 1989 eine Prioritätenordnung aufgenommen. Mit der Prioritätenordnung werden insbesondere der Leistungsumfang und die zeitliche Lage (Fahrplan) der verschiedenen Züge geregelt. Die Prioritätenordnung von 1989 beruhte auf dem Fahrplan 1987/1989 sowie dem Kernprojekt der S-Bahn einschliesslich der 1. Teilergänzungen der S-Bahn. 1998 wurde der Zusammenarbeitsvertrag in einzelnen Punkten geändert. Dabei wurde die Prioritätenordnung auf den Fahrplan 1991/1993 angepasst und um die

2. Teilergänzungen ergänzt. Bezüglich der Belegung der Trassen sieht der Zusammenarbeitsvertrag 1989/1998 die folgenden Prioritäten vor:

1. Nationales Angebot im Personenverkehr (Stand Fahrplan 1991/93) und Güterverkehr (Stand Fahrplan 1991/1993)

2. Verbundangebot gemäss Fahrplan Kernprojekt mit 1. und 2. Teilergänzungen

3. Verdichtungen im nationalen Angebot SBB (Personen- und Güterverkehr)

4. Verdichtungen im Verbundangebot. Das nationale Angebot umfasst im Wesentlichen den nationalen und internationalen Fernverkehr, das Verbundangebot, im Wesentlichen die Regional- und S-Bahn-Züge.

Im Zusammenhang mit der Umsetzung der ersten Etappe von Bahn 2000 entstand zwischen SBB und ZVV ein Konflikt über die Interpretation der Prioritätenordnung. Der Konflikt wurde 2005 von einem Schiedsgericht geklärt und beigelegt. Die Erkenntnisse des Schiedsgerichts wurden 2006 in die «Zielvereinbarung über den Betrieb der S-Bahn Zürich bis 2014» (nachfolgend «Zielvereinbarung 2014») aufgenommen. Dadurch konnte die Rechtssicherheit verbessert werden. Gleichzeitig wurden die Prioritäten 1 und 2 aktualisiert. Für das nationale Angebot und den Güterverkehr gelten neu der Fahrplan 2005, für das Verbundangebot der Fahrplan gemäss Kernprojekt mit 1., 2. und

3. Teilergänzungen. Mit Schreiben vom 2. April 2007 hat das Bundesamt für Verkehr (BAV) festgehalten, dass die Zielvereinbarung 2014 geprüft wurde und dass aus eisenbahnrechtlicher Sicht keine Vorbehalte anzubringen seien. 2008 wurde ein trilateraler Vertrag zwischen Bund, SBB und Kanton Zürich zur Finanzierung der DML sowie über die Finanzierungskonzepte zum Gesamtprojekt DML und den 4. Teilergänzungen der S-Bahn abgeschlossen. In der Vereinbarung wurde festgehalten, dass die Bauten und Anlagen auf optimale Zugfolgezeiten und Fahrplanstabilität ausgerichtet seien. Sie würden dazu dienen, das Angebot gemäss der dem Vertrag beigelegten Netzgrafik zu ermöglichen (nachfolgend: «Netzgrafik 2018»). In der «Netzgrafik 2018» wird die Trassenbelegung durch die einzelnen Züge (nationales Angebot und Verbundangebot) dargestellt. Sie entspricht dem Fahrplan, wie er nach Fertigstellung der DML und der

4. Teilergänzungen ab Ende 2018 gefahren werden soll. Sie bildet damit inhaltlich ebenfalls eine Prioritätenordnung ab. Deshalb wurde im Rahmen einer Aktualisierung der Prioritätenordnung auch die Frage geprüft, ob die Vereinbarung zwischen SBB und ZVV zur Prioritätenordnung nicht durch eine Klausel abgelöst werden sollte, die sich künftig an der «Netzgrafik 2018» bzw. deren jeweiligen Nachfolgeregelungen orientieren würde.

2. Leitidee einer neuen Klausel zur Ablösung der Prioritätenordnung Die Kernanliegen der Prioritätenordnung – der Investitionsschutz für den Kanton Zürich und die Sicherung des Leistungsangebots der SBB im Grossraum Zürich – sollen beibehalten werden. Die Planungssicherheit soll verbessert werden, indem nicht mehr auf einen Zustand in der Vergangenheit abgestellt wird (vergangener Fahrplan), sondern auf einen gemeinsam angestrebten Zustand in der Zukunft. Erste Grundlage für diesen Zustand bildet die «Netzgrafik 2018» des trilateralen Vertrages

Bund/SBB/Kanton Zürich. Für eine Weiterentwicklung der «Netzgrafik 2018» sind Anpassungsmechanismen zu formulieren, mit denen die bestehenden Vorgaben erfüllt und trotzdem eine gewisse Flexibilität erreicht werden kann. Auf dieser Grundlage wurde die neue Klausel zur Ablösung der Prioritätenordnung formuliert.

3. Inhalt der neuen Klausel Als Grundsatz gilt, dass die SBB und der ZVV bei der Angebotsgestaltung in partnerschaftlicher Art und Weise zusammenarbeiten und bestrebt sind, wo immer möglich einvernehmliche Lösungen zu verwirklichen. Dieser Grundsatz entspricht den tatsächlichen heutigen Verhältnissen. In Ziff. I wird zunächst festgehalten, dass die «Netzgrafik 2018» mit den vorgesehenen drei Umsetzungsetappen der 4. Teilergänzungen (Mitte 2014, Ende 2015 und Ende 2018) für die künftige Angebotsgestaltung im ZVV verbindlich ist. Um trotzdem eine gewisse Flexibilität zu erreichen, werden verschiedene Anpassungsmechanismen umschrieben. Dazu gehört, dass Anpassungen im gegenseitigen Einverständnis immer möglich sind. Daneben können aber beispielsweise auch Anpassungen im Minuten- oder Sekundenbereich vorgenommen werden, wenn gewisse Voraussetzungen erfüllt sind. Ziff. II befasst sich mit den Anpassungen nach 2018. Im Wissen darum, dass sich die Rahmenbedingungen ändern können und die Angebotsgestaltung im öffentlichen Verkehr ein dynamischer Prozess ist, werden die Voraussetzungen für die Änderungen nach der Umsetzung der 4. Teilergänzungen formuliert. Auch hier gilt zunächst, dass Anpassungen im gegenseitigen Einverständnis immer möglich sind. Bei rechtsverbindlichen Vorgaben des Bundes, die sich auf die Ausnutzung der Infrastruktur oder das Fahrplanangebot im ZVV auswirken, analysieren SBB und ZVV gemeinsam die Auswirkungen und setzen sich beim Bund für eine Lösung ein, mit der möglichst keine Verschlechterung des Gesamtangebots im Raum Zürich entsteht. In Ziff. III wird das formale Vorgehen bei Änderungen gemäss Ziff. I und II festgelegt. Auch dieses Vorgehen beruht auf dem Grundsatz der partnerschaftlichen Zusammenarbeit. Ziff. IV legt das Verfahren im Streitfall fest, wobei wiederum die Suche nach einer einvernehmlichen Einigung auf verschiedenen Stufen im Vordergrund steht und erst bei fehlender Einigung ein Schiedsgericht angerufen werden soll.

4. Beurteilung Die neue Regelung übernimmt die beiden zentralen Anliegen der bisherigen Prioritätenordnung, den Investitionsschutz für den Kanton Zürich und die Sicherung des Leistungsangebots der SBB im Grossraum Zürich, und zwar sowohl des nationalen Angebots wie auch des Verbundangebots. Auch wird sie weiterhin vom Grundgedanken der partnerschaftlichen Zusammenarbeit geleitet, die sich sowohl bei der Angebotsplanung wie auch beim Vorgehen bei Anpassungen und selbst im Streitfall zeigt. Gegenüber der bisherigen Ordnung weist die neue Regelung verschiedene Vorteile auf. Zum einen stellt sie nicht mehr auf einen vergangenen Fahrplan ab, der von Jahr zu Jahr weniger aktuell ist. Sie orientiert sich vielmehr an der «Netzgrafik 2018» und sichert damit bereits im Voraus einen künftigen Fahrplan, auf den schon heute hingearbeitet wird. Sie folgt damit der Logik der Angebots- und Investitionsplanung, die beide eine zukunftsgerichtete Sicht einnehmen und sich an den Bedürfnissen und der Nachfrage der Zukunft ausrichten. Dadurch entsteht gegenüber heute ein umfassenderer Schutz der Investitionen und der Angebotsplanung. Die neue Regelung dient somit insbesondere auch der überraschungsfreien und verlässlichen Angebotsplanung der verschiedenen Sparten im Personen-, Güter- und Dienstverkehr der SBB wie auch jener des Verbundangebots im ZVV. Im Weiteren handelt es sich bei der neuen Regelung um eine dynamische Lösung. Dank der vorgesehenen Anpassungsmechanismen kann die jeweils letzte verbindliche Netzgrafik rasch auf veränderte Rahmenbedingungen oder Bedürfnisse der Partner angepasst werden, ohne dass die primären Ziele aufgegeben werden müssen. Die bisherige Ordnung kann demgegenüber nur mit Verspätung auf einen zurückliegenden Fahrplan angepasst werden. Die bis anhin geltende Prioritätenordnung zwischen SBB und ZVV im Zusammenarbeitsvertrag von 1989/1998 und in der Zielvereinbarung 2014 ist eine Vereinbarung zwischen den Parteien, die das Innenverhältnis zwischen den Parteien insbesondere bei der Bestellung der Fahrplantrassen betrifft. Sie ist mit den gültigen Bestimmungen des Bundesrechts vereinbar, was durch das BAV im Schreiben vom 7. April 2007 bestätigt wurde. Auch die neue Regelung ist in Kenntnis der geltenden Bestimmungen, namentlich des Eisenbahngesetzes, der Netzzugangsverordnung und der Fahrplanverordnung entstanden. Sie berücksichtigt aber auch

die zurzeit absehbaren Entwicklungen auf Bundesebene und nimmt sie zum Teil sogar vorweg. So sieht die vom Bund eingeleitete Totalrevision des Gütertransportgesetzes auch eine Änderung des Eisenbahngesetzes vor. Neu soll der Bundesrat im Rahmen einer rollenden Planung die Mindestanzahl der Trassen für jede Verkehrsart in einem Netznutzungskonzept festlegen. Das Netznutzungskonzept wird durch Netznutzungspläne konkretisiert, die jeweils einen Zeitraum von sechs Jahren vor dem eigentlichen Fahrplanjahr umfassen. Diese neuen und längerfristigen Instrumente sind somit auch auf einen zukünftigen Planungshorizont ausgerichtet und sollen laut Angaben des BAV keine negativen Auswirkungen auf den bestehenden Fahrplan haben. Sie verbessern, wie die vorliegende Regelung, die Planungs- und Investitionssicherheit aller beteiligten Partner im öffentlichen Verkehr. Die dynamischen Anpassungsmechanismen der vorliegenden neuen Regelung nehmen zudem den Grundsatz der auf Bundesebene vorgesehenen rollenden Planung auf. Auch die Vorlage des Bundes betreffend Finanzierung und Ausbau der Bahninfrastruktur (FABI) wird von der neuen Regelung nicht wesentlich berührt. Auch wenn die Bahninfrastruktur laut FABI in Zukunft überwiegend vom Bund finanziert wird, dient die hier beantragte Regelung weiterhin der Sicherung der bereits getätigten oder verbindlich zugesagten Investitionen des Kantons Zürich.

5. Weiteres Vorgehen Die bisherige Prioritätenordnung wurde neben dem Zusammenarbeitsvertrag 1989/1998 und der Zielvereinbarung 2014 in verschiedenen anderen Vertragswerken berücksichtigt. Die Zielvereinbarung 2014 wird Ende 2014 auslaufen. Ohne neue Regelung würde dies bedeuten, dass die zwischen SBB und ZVV vereinbarte Prioritätenordnung gemäss Zusammenarbeitsvertrag 1989/1998 anwendbar wäre, dass also auf den Fahrplan 1991/1993 bzw. das Kernnetz und die 1. und 2. Teilergänzungen sowie die Ausführungen des Schiedsgerichts abgestellt würde. Gleichzeitig wäre aber auch die «Netzgrafik 2018» der trilateralen Vereinbarung zu berücksichtigen. Mit der neuen Vereinbarung kann der Konflikt gelöst und zugleich eine zukunftsbezogene Lösung umgesetzt werden. In formeller Hinsicht wurde geprüft, ob die neue Regelung in den noch zu überarbeitenden Zusammenarbeitsvertrag SBB – ZVV, in den sich in Erarbeitung befindenden Langfristigen Entwicklungsplan (LEP) zwischen SBB und ZVV, der die Zielvereinbarung 2014 ablösen soll, oder in einer gesonderten Vereinbarung festgeschrieben werden soll. Da in der Sache Einigkeit herrscht und die Überarbeitung des Zusam- menarbeitsvertrags wie auch die Erarbeitung des LEP noch einige Zeit in Anspruch nehmen dürfte, wurde einer gesonderten Vereinbarung der Vorzug gegeben. Die Vertragsdauer wird sich nach dem jeweils gültigen Zusammenarbeitsvertrag richten. Die Konzernleitung der SBB hat der neuen Vereinbarung gemäss Entwurf vom 26. April 2013 am 26. April 2013 zugestimmt. Der Verkehrsrat hat demselben Entwurf am 4. Juli 2013 zugestimmt. Der Entwurf bedarf noch der redaktionellen Überarbeitung. Auch sind die Netzgrafiken 1., 2. und 3. Etappe noch abschliessend zu bereinigen. Das BAV ist seit Beginn in der Projektoberleitung vertreten und hat die Arbeitsgruppe beraten, begleitet und unterstützt. Der Zusammenarbeitsvertrag zwischen SBB und ZVV wurde vom Verkehrsrat abgeschlossen. Dies entspricht § 21 Abs. 2 des Gesetzes über den öffentlichen Personenverkehr (PVG). Für die Investitionen in feste Anlagen, die in Übereinstimmung mit der Angebotsplanung des ZVV das Verkehrssystem oder den Betrieb verändern oder erweitern, ist indessen der Kanton zuständig (§ 4 PVG). Weil der Zusammenarbeitsvertrag auch die Sicherung dieser Investitionen umfasst, wurden sowohl der ursprüngliche Zusammenarbeitsvertrag von 1989 wie auch dessen

Änderung von 1998 vom Regierungsrat genehmigt (RRB Nrn. 2903/ 1989, 1646/1992 und 324/1998). Die neue Vereinbarung hat zur Folge, dass die bisherige Prioritätenordnung im Zusammenarbeitsvertrag aufgehoben wird. Diese Änderung bedarf deshalb ebenfalls der Genehmigung durch den Regierungsrat. Wegen der noch ausstehenden abschliessenden Bereinigung der Netzgrafiken 1., 2. und 3. Etappe ist der Beschluss bis zur Unterzeichnung der Vereinbarung nicht öffentlich (§ 23 Abs. 2 lit. a, b und e Gesetz über die Information und den Datenschutz; IDG, LS 170.4).