Primarschulgemeinde Bachenbülach, Entzug des Rechts zur Selbstverwaltung, Einsetzung eines leitenden Organs

A. Ausgangslage 1. Die Primarschulgemeinde Bachenbülach ist eine Schulgemeinde im Sinne des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) und umfasst das Gebiet der politischen Gemeinde Bachenbülach. Sie führt die Kindergarten- und Primarstufe der Volksschule (Art. 1 Gemeindeordnung der Primarschulgemeinde Bachenbülach vom 2. April 2006 [GO]). Die Primarschulpflege besteht mit Einschluss der Präsidentin oder des Präsidenten aus fünf Mitgliedern (Art. 18 GO). Am 15. April 2018 fand die Erneuerungswahl der Primarschulpflege für die Amtsdauer 2018–2022 statt. Alle fünf Kandidierenden wurden im ersten Wahlgang gewählt. Sie traten ihr Amt am 1. Juli 2018 an. 2. a) Schon kurz nach Beginn der Amtsdauer traten Schwierigkeiten bei der Zusammenarbeit in der Primarschulpflege auf. Ein Schulpflegemitglied erhob am 5. Juli 2018 beim Bezirksrat Bülach je eine Aufsichtsbeschwerde wegen Missständen gegen die Primarschulpflege Bachenbülach sowie am 28. September 2018 gegen den Schulpräsidenten und den damaligen Schulleiter. Nachdem verschiedene Gespräche stattgefunden hatten, wurden die beiden Aufsichtsbeschwerden zurückgezogen (act. 2/1/22). b) Mit Schreiben vom 9. Mai 2019 ersuchte der Schulpräsident beim Bezirksrat Bülach um vorzeitige Entlassung aus seinem Amt (act. 2/2/1). Der Bezirksrat entliess ihn mit Beschluss vom 20. Juni 2019 per Amtsantritt der Nachfolgerin oder des Nachfolgers (act. 2/2/5). Bei der Ersatzwahl vom 17. November 2019 erzielte keiner der drei Kandidierenden das absolute Mehr. Der zweite Wahlgang findet am 9. Februar 2020 statt (act. 1). c) Aufgrund anhaltender Probleme bei der behördeninternen Zusammenarbeit hörte der Bezirksrat Bülach am 9. und 10. Juli 2019 alle Mitglieder der Primarschulpflege, die neue Schulleiterin und die Leiterin der Schulverwaltung an. Er stellte dabei fest, dass die ordnungsgemässe Führungs- und Verwaltungstätigkeit grundsätzlich gewahrt sei, in Zukunft jedoch gefährdet sein könnte. Insbesondere der erschwerte Austausch zwischen einem und den übrigen Schulpflegemitgliedern und der Schulverwaltung behinderte die Zusammenarbeit. Da zudem wichtige Geschäfte anstanden, wies der Bezirksrat mit Beschluss vom 16. Juli 2019

(act. 2/3/24) die Primarschulpflege an, bis spätestens am 31. August 2019 eine externe Unterstützung zu bestellen und ihm monatlich einen Kurzbericht über ihre Zusammenarbeit und Funktionsfähigkeit zu erstatten. Die Primarschulpflege bewilligte mit Beschluss vom 27. August 2019 (act. 2/3/30) eine gebundene Ausgabe von Fr. 30 000 für die externe Unterstützung und erteilte den Auftrag hierfür an Peter Wehrli, Kompassus AG, Zürich. d) Der externe Berater erstattete am 2. Oktober 2019 den «Bericht 1» per 30. September 2019 (act. 2/3/34) zuhanden des Bezirksrates Bülach. Er hielt im Wesentlichen fest, dass sich die Primarschulpflege seit den Erneuerungswahlen in einer Krisensituation befinde und das Augenmerk deshalb auf eine Stärkung der Führung und des Kollegialitätsprinzips gelegt worden sei. Es fehle ein einheitliches Bewusstsein für die hierarchischen Ebenen, was zu unklaren Zuständigkeiten und Konflikten innerhalb der Schulpflege und mit der Schulverwaltung führe. Als Lösungsansätze wurden eine Stärkung des Präsidiums, die Konzentration auf dringende Sachgeschäfte, die Sicherung der Führungskultur, die laufende Kontrolle der Wirksamkeit und die Konfliktbereinigung vorgeschlagen. e) Die Schulleiterin teilte mit E-Mail vom 2. Oktober 2019 mit dass sie ihre Stelle wegen unüberbrückbarer Differenzen mit einem Schulpflegemitglied per Ende Februar 2020 gekündigt habe (act. 2/3/35). f) Am 7. und 24. Oktober 2019 gingen beim Bezirksrat Bülach je eine Aufsichtsbeschwerde aus der Bevölkerung (act. 2/4/1) und von Mitarbeitenden der Primarschulgemeinde Bachenbülach (act. 2/5/1) betreffend Zustände der Schule Bachenbülach ein. Während der Bezirksrat Bülach erstere mit Beschluss vom 1. November 2019 behandelte und auf die getroffenen aufsichtsrechtlichen Massnahmen hinwies (act. 2/4/2), ist das Verfahren zur Behandlung der letzteren noch hängig. Am 9. und 20. Oktober 2019 fanden Zusammenkünfte zwischen Vertreterinnen und Vertretern des Bezirksrates, der Primarschulpflege und dem externen Berater statt. Zur Sprache kamen unter anderem die Erhaltung eines funktionierenden Schulbetriebs sowie Ausführungen zu Amtszwang und vorzeitiger Entlassung aus dem Amt (act. 2/3/40 und 2/3/43). Am 25. Oktober 2019 führte die Primarschulpflege eine Informationsveranstaltung für alle Mitarbeitenden und die Leitung des Elternrates

unter Teilnahme einer Vertretung des Bezirksrates durch. Es kam zu Rücktrittsforderungen aus dem Teilnehmendenkreis an Schulpflegemitglieder. Der Elternrat reichte zudem vor Ort eine (noch hängige) Aufsichtsbeschwerde gegen die Primarschulpflege Bachenbülach ein (act. 2/6/1). g) Der externe Berater erstattete am 6. November 2019 den «Bericht 2» per 31. Oktober 2019 (act. 2/3/48) zuhanden des Bezirksrates Bülach. Er hielt im Wesentlichen fest, dass der Vizepräsident und der externe Bera- ter letztlich erfolglos zahlreiche Versuche zur Konfliktentschärfung unternommen hätten. Die Primarschulpflege könne offensichtlich nicht mehr zu einem kollegialen Miteinander finden. Ihr ordentliches Funktionieren sei stark gefährdet, weshalb weitere Konfliktbeilegungsbemühungen keinen Sinn mehr ergäben. Es sei keine Schulentwicklung möglich, weshalb dieser Zustand nur eine begrenzte Zeit andauern dürfe. Am 27. November 2019 forderte der Elternrat alle Schulpflegemitglieder mit einem offenen, von zahlreichen Personen unterzeichneten Brief, zum Rücktritt auf (act. 2/3/53). 3. a) Der Bezirksrat entliess auf Gesuche hin mit Beschlüssen vom 20. November 2019 den Vizepräsidenten per sofort (act. 2/7/5) und ein weiteres Schulpflegemitglied per Amtsantritt der Nachfolgerin oder des Nachfolgers (act. 2/8/5) aus ihren Ämtern als Schulpflegemitglieder. b) Am 4. Dezember 2019 teilte ein Schulpflegemitglied mit, dass es bis zum 31. Januar 2020 krankgeschrieben sei (act. 1). Der Schulpräsident informierte am 5. Dezember 2019, dass ein weiteres Schulpflegemitglied bis zum 3. Januar 2020 krankgeschrieben sei (act. 2/3/54). Schliesslich teilte das per Amtsantritt der Nachfolgerin oder des Nachfolgers entlassene Schulpflegemitglied am 6. Dezember 2019 die Empfehlung seines Hausarztes vom 21. November 2019 mit, sich aus gesundheitlichen Gründen für ein bis zwei Monate von der Mitarbeit in der Primarschulpflege dispensieren zu lassen (act. 5/1). c) Ein Schulpflegemitglied erstattete am 4. Dezember 2019 beim Bezirksrat Bülach Anzeige betreffend Schulbetriebsgefährdung wegen Handlungsunfähigkeit der Schulpflege (act. 7/2). Es ersuchte den Bezirksrat, die formelle präsidiale Führungs- und Entscheidungskompetenz einer geeigneten Person oder dem externen Berater zu übertragen. d) Der externe Berater erstattete am 6. Dezember 2019 den «Bericht 3»

per 5. Dezember 2019 (act. 4/2) zuhanden des Bezirksrates Bülach. Er hielt im Wesentlichen fest, dass die Schulpflege von verschiedenster Seite unter Druck gesetzt und dadurch aufgerieben werde. Die Krankheitsmeldungen hätten zu einer vorübergehenden Beruhigung geführt, doch sei dadurch das ordentliche Funktionieren der Behörde nicht mehr gewährleistet. Präsidialentscheide könnten nicht mehr erwahrt werden, weil keine ordentlichen Schulpflegesitzungen mehr stattfänden. Er empfahl die Prüfung der Einsetzung eines Sachwalters, um bis zur Neubestellung der Schulpflege Ruhe und Stabilität zu schaffen. 4. Der Bezirksrat Bülach stellte mit Beschluss vom 6. Dezember 2019 (act. 1) fest, dass die ordnungsgemässe Aufgabenerfüllung durch die Primarschulpflege Bachenbülach nicht mehr gewährleistet ist. Er beantragte dem Regierungsrat, der Primarschulpflege nach § 168 Abs. 2 lit. a GG das Recht zur Selbstverwaltung zu entziehen und ein leitendes Organ in der Person des externen Beraters Peter Wehrli einzusetzen.

Mit E-Mail vom 9. Dezember 2019 bestätigte der externe Berater Peter Wehrli gegenüber dem Bezirksrat Bülach, als leitendes Organ zur Verfügung zu stehen (act. 8).

B. Entzug des Rechts auf Selbstverwaltung und Einsetzung eines leitenden Organs 5. a) Die Primarschulpflege ist als oberste Behörde zuständig für die politische Planung und Führung der Primarschulgemeinde Bachenbülach (vgl. § 47 Abs. 1 GG). Gemäss § 39 Abs. 1 GG kann sie beschliessen, wenn die Mehrheit ihrer Mitglieder anwesend ist. Für die Beschlussfähigkeit der aus fünf Mitgliedern bestehenden Primarschulpflege ist somit die Anwesenheit von mindestens drei Mitgliedern erforderlich. Wie sich aus dem Antrag des Bezirksrates Bülach und den Akten ergibt, sind drei Mitglieder der Primarschulpflege Bachenbülach zurzeit krankgeschrieben. Weiter ist der Sitz des vierten Mitglieds bzw. des Vizepräsidiums aufgrund der Entlassung des bisherigen Amtsinhabers per 20. November 2019 nicht besetzt. Es bekleidet nur noch der Schulpräsident als fünftes Mitglied sein Amt. Die Beschlussfähigkeit der Primarschulpflege Bachenbülach ist somit nicht mehr gegeben. Sie kann frühestens ab Ende Januar 2020 wiedererlangt werden, wenn die drei bis dahin krankgeschriebenen Schulpflegemitglieder ihre Amtstätigkeit wieder aufnehmen können. Auf diesen Zeitpunkt, d. h. am 28. Januar 2020, ist die nächste Sitzung der Primarschulpflege geplant (act. 4/2). Als Folge davon kann die Primarschulpflege ihre Aufgaben bis auf Weiteres nicht mehr ordnungsgemäss erfüllen. Auch ist es unter diesen Umständen nicht mehr möglich, dringende Angelegenheiten durch den Schulpräsidenten entscheiden zu lassen (vgl. § 41 Abs. 1 GG). b) Die Gemeinden unterstehen der kantonalen Aufsicht (§ 163 lit. a GG). Die Bezirksräte und der Regierungsrat üben als kantonale Aufsichtsbehörden die allgemeine Aufsicht über die Gemeinden aus (§ 164 Abs. 1 GG). Hierzu gehört insbesondere die Aufsicht über die Organisation und die Finanzen der Gemeinden. Die kantonale Aufsichtsbehörde greift gemäss § 167 GG ein, wenn Hinweise auf klare Rechtsverletzungen bestehen (lit. a) oder die ordnungsgemässe Führungs- und Verwaltungstätigkeit auf andere Weise gefährdet ist (lit. b). Hierfür stehen ihr die in § 168 Abs. 1 GG geregelten Massnahmen zur Verfügung. Besonders einschneidende aufsichtsrechtliche Massnahmen sind dem Regierungsrat vorbehalten. Hierzu gehört insbesondere das Recht, einer beaufsichtigten Organisation das Recht zur Selbstverwaltung zu entziehen und ein leitendes Organ

einzusetzen, sofern die ordnungsgemässe Aufgabenerfüllung nicht anders gewährleistet werden kann (§ 168 Abs. 2 lit. a GG). Die Massnahme ist als letztes Mittel nur gerechtfertigt, wenn sich die Gemeindebehör- den wiederholt weigern oder aus anderen Gründen nicht in der Lage sind, ihre Aufgaben zu erfüllen (Lorenzo Marazzotta / Mischa Morgenbesser, in: Tobias Jaag / Markus Rüssli / Vittorio Jenni, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2017, § 168 N. 17 ff.). c) Dem Antrag des Bezirksrates Bülach und den Akten sind zahlreiche Hinweise zu entnehmen, dass die Primarschulpflege Bachenbülach schon seit Beginn der Amtsdauer 2018–2022 mit schwerwiegenden Problemen bei der internen und der Zusammenarbeit mit der Schulleitung zu kämpfen hat. Diese sind Gegenstand von Medienberichten (act. 6/2) und zeigen sich zunächst in verschiedenen, zum Teil bereits kurz nach Beginn der Amtsdauer von einem Schulpflegemitglied, von Mitarbeitenden der Schule, vom Elternrat sowie der Bevölkerung eingereichten Aufsichtsbeschwerden gegen die Primarschulpflege. Weiter wandten sich Mitarbeitende der Schule und Eltern an den Bezirksrat und richteten offene Briefe an die Schulpflege, die unter anderem Rücktrittsforderungen enthielten. Der Schulpräsident und der Vizepräsident der Schulpflege ersuchten um Entlassung aus ihrem Amt, die erst seit Kurzem in dieser Funktion tätige Schulleiterin kündigte ihr Arbeitsverhältnis, und drei Mitglieder der Schulpflege sind krankheitsbedingt abwesend. Der Bezirksrat Bülach traf als zuständige kantonale Aufsichtsbehörde schon früh aufsichtsrechtliche Massnahmen, um die gefährdete ordnungsgemässe Führungs- und Verwaltungstätigkeit der Primarschulpflege zu erhalten. Er führte hierzu zahlreiche Gespräche mit den betroffenen Personen und wies die Primarschulpflege Bachenbülach an, zur Unterstützung einen externen Berater zu bestellen. Diese enge, über mehrere Monate andauernde Begleitung durch den Bezirksrat und die Einsetzung des externen Beraters konnten jedoch weder die Zusammenarbeit verbessern noch die Funktionsfähigkeit der Primarschulpflege bewahren. Vielmehr hat sich gezeigt, dass sich die Fronten in der Schulpflege weiter verhärtet haben und eine Zusammenarbeit in der jetzigen Zusammensetzung nicht mehr möglich ist, was sich insbesondere in der derzeitigen Beschlussunfähigkeit bemerkbar macht.

d) Vor diesem Hintergrund ist der Feststellung des Bezirksrates Bülach zu folgen, dass die ordnungsgemässe Aufgabenerfüllung durch die Primarschulpflege Bachenbülach nicht mehr gewährleistet ist. Nachdem alle anderen, weniger weitgehenden aufsichtsrechtlichen Massnahmen die Funktionsfähigkeit der Schulpflege nicht nachhaltig erhalten konnten, ist es deshalb angezeigt, der Primarschulgemeinde Bachenbülach gestützt auf § 168 Abs. 2 lit. a GG ab sofort das Recht zur Selbstverwaltung zu entziehen und ein leitendes Organ einzusetzen. Diese Massnahme ist angesichts der länger andauernden Beschlussunfähigkeit und der zeitlichen Dringlichkeit als letztes Mittel gerechtfertigt, da wichtige Geschäfte wie die Einstellung einer neuen Schulleiterin oder eines neuen

Schulleiters, die Planung des neuen Schuljahres, die Schulraumplanung sowie Arbeiten für die Umsetzung der Einheitsgemeinde anstehen, wenn die Stimmberechtigten dieser an der Urnenabstimmung vom 9. Februar 2020 zustimmen. e) Auf Antrag des Bezirksrates Bülach ist der bereits heute als externer Berater für die Primarschulgemeinde Bachenbülach tätige Peter Wehrli, Kompassus AG, Zürich, als leitendes Organ einzusetzen. Er verfügt als ausgebildeter Schulleiter über Kenntnisse im Bildungsbereich und ist mit den örtlichen, sachlichen und politischen Verhältnissen vertraut. Das leitende Organ hat die in der Primarschulgemeinde Bachenbülach anstehenden Geschäfte zu führen. Es hat dem Bezirksrat Bülach einen monatlichen schriftlichen Bericht über seine Tätigkeit zu erstatten. Seine Kompetenzen richten sich nach der kantonalen Gemeinde- und Schulgesetzgebung. Die Festsetzung des Arbeitspensums, der Entschädigung und weiterer für die Tätigkeit des leitenden Organs erforderlicher Regelungen ist an den Bezirksrat Bülach als unmittelbare kantonale Aufsichtsbehörde zu übertragen. Die Kosten, die als Folge des Entzugs des Rechts auf Selbstverwaltung und der Einsetzung eines leitenden Organs entstehen, sind von der Primarschulgemeinde Bachenbülach zu tragen (§ 169 GG).

C. Zeitliche Befristung 6. a) Der Entzug der Selbstverwaltung und die Einsetzung eines leitenden Organs ist ein schwerwiegender Eingriff in die Gemeindeautonomie. Tritt dieser Fall ein, übt die vom Regierungsrat hoheitlich eingesetzte Person eine Aufgabe aus, die ansonsten einer von den Stimmberechtigten demokratisch gewählten Kollegialbehörde zusteht. Ordnet der Regierungsrat diese weitgehende aufsichtsrechtliche Massnahme an, hat sie verhältnismässig zu sein. Der Entzug der Selbstverwaltung und die Einsetzung eines leitenden Organs sind deshalb zeitlich zu befristen und dürfen nur so lange dauern, bis die Funktionsfähigkeit der beaufsichtigten Gemeinde wiederhergestellt werden kann. b) Wie vorstehend in Ziff. 5a ausgeführt, übt gegenwärtig nur der Schulpräsident sein Amt aus. Drei Schulpflegemitglieder sind krankgeschrieben, und der Sitz des vierten Mitglieds ist derzeit nicht besetzt. Für den Fall, dass zumindest zwei der drei krankgeschriebenen Schulpflegemitglieder ihre Amtstätigkeit Ende Januar 2020 wiederaufnehmen, wäre die Beschlussfähigkeit der Primarschulpflege gemäss § 39 Abs. 1 GG ab diesem Zeitpunkt rechtlich wiederhergestellt, weil die Mehrheit der Mitglieder wieder anwesend wäre. Zum heutigen Zeitpunkt ist jedoch unklar, ob die krankgeschriebenen Mitglieder ihre Amtstätigkeit dann tatsächlich wieder aufnehmen können. Auch ist nicht ausgeschlossen, dass es aufgrund der ungelösten Zusammenarbeitsprobleme wieder zu krankheitsbedingten Abwesenheiten und damit zu einem erneuten Verlust der Beschlussfähigkeit kommen könnte. Es rechtfertigt sich deshalb, den Entzug des Rechts zur Selbstverwaltung und die Einsetzung eines leitenden Organs nicht nur bis zur voraussichtlichen Rückkehr zumindest von zwei krankgeschriebenen Mitgliedern in das Amt, sondern darüber hinaus anzuordnen, bis die Beschlussfähigkeit der Primarschulpflege nachhaltig sichergestellt werden kann. c) Am 9. Februar 2020 findet der zweite Wahlgang für die Ersatzwahl des aus dem Amt entlassenen Schulpräsidenten statt, bei der das relative Mehr über die Wahl entscheidet (§ 84b Abs. 3 Gesetz über die politischen Rechte [LS 161, GPR]). Noch nicht angeordnet sind die Ersatzwahlen der beiden per 20. November 2019 bzw. per Amtsantritt der Nachfolgerin oder des Nachfolgers entlassenen Schulpflegemitglieder. Gemäss

Planung des zuständigen Gemeinderates Bachenbülach können die Ersatzwahlen im Fall des Zustandekommens einer stillen Wahl im Sinne von Art. 8 GO frühestens Ende März 2020, andernfalls frühestens am 17. Mai 2020 durch die Stimmberechtigten an der Urne stattfinden (act. 7/2), wobei für die Wahl das absolute Mehr erreicht werden muss (vgl. § 77 Abs. 1 GPR). Andernfalls wäre ein zweiter Wahlgang erforderlich. Im Interesse der Sicherstellung einer nachhaltigen Beschlussfähigkeit der Primarschulpflege Bachenbülach rechtfertigt es sich, am Entzug der Selbstverwaltung und der Einsetzung des leitenden Organs so lange festzuhalten, bis die rechtskräftig gewählten Nachfolgerinnen und Nachfolger des Schulpräsidenten und der beiden Schulpflegemitglieder ihr Amt angetreten haben. Die Beschlussfähigkeit der Primarschulpflege kann in diesem Fall von den drei neugewählten Personen sichergestellt werden und ist nicht von den amtierenden Schulpflegemitgliedern abhängig. d) Der Bezirksrat Bülach ist anzuweisen, den Regierungsrat über die Beendigung des Entzugs der Selbstverwaltung in Kenntnis zu setzen und ihm nach Abschluss der Tätigkeit des leitenden Organs Bericht zu erstatten.

D. Zusammenfassung und Entzug der aufschiebenden Wirkung einer allfälligen Beschwerde 7. a) Zusammengefasst ist der Primarschulgemeinde Bachenbülach aufgrund der Beschlussunfähigkeit ihrer Primarschulpflege das Recht auf Selbstverwaltung per sofort zu entziehen. Es ist mit Peter Wehrli, Kompassus AG, Zürich, ein leitendes Organ einzusetzen. Diese aufsichtsrechtliche Massnahme ist bis zum Amtsantritt der rechtskräftig gewählten Nachfolgerinnen und Nachfolger des Schulpräsidenten und der beiden Schulpflegemitglieder, die entlassen wurden, zu befristen.

b) Nach diesen Ausführungen ist auf den Antrag eines Schulpflegemitglieds vom 4. Dezember 2019 infolge fehlenden Rechtsschutzinteresses nicht näher einzugehen. 8. Gegen diesen Beschluss kann Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben werden (§ 41 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG, LS 175.2]). Die Beschwerdefrist beträgt 30 Tage. Dem Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung der Beschwerde an das Verwaltungsgericht kommt aufschiebende Wirkung zu, wenn mit der angefochtenen Anordnung aus besonderen Gründen nicht etwas anderes verfügt wird (§ 55 in Verbindung mit § 25 Abs. 1 und 3 VRG). Aufgrund der bis auf Weiteres bestehenden Beschlussunfähigkeit der Primarschulpflege und der zeitlichen Dringlichkeit der Wiederherstellung der Handlungsfähigkeit der Primarschulgemeinde Bachenbülach für die Erfüllung der anstehenden Aufgaben ist dem Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung der Beschwerde an das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung zu entziehen.