RRB Nr. 1323/2022
Dringliche Interpellation Beatrix Frey-Eigenmann, Meilen, Lorenz Habicher, Zürich, und Yvonne Bürgin, Rüti, betreffend Rettungsschirm Axpo: Ist der Kanton Zürich ein verantwortungsvoller Eigentümer, Beantwortung
Rubrum
Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich KR-Nr. 333/2022
Sitzung vom 5. Oktober 2022
1323. Dringliche Interpellation (Rettungsschirm Axpo: Ist der Kanton Zürich ein verantwortungsvoller Eigentümer?) Kantonsrätin Beatrix Frey, Meilen, Kantonsrat Lorenz Habicher, Zürich, und Kantonsrätin Yvonne Bürgin, Rüti, haben am 19. September 2022 folgende dringliche Interpellation eingereicht: Am 2. Mai 2022 haben die FDP-Kantonsratsmitglieder Beatrix Frey- Eigenmann, Barbara Franzen und Alex Gantner die Anfrage 144/2022 eingereicht. Sie wollten vom Regierungsrat wissen, ob er als relevanter Miteigentümer (36.75%) bei der Axpo im Bild ist über die Vorkehrungen, welche die Unternehmensführung zur Liquiditätssicherung und zur Sicherstellung der Geschäftsfortführung bzw. der Stromversorgung ihrer Kunden/innen bei den aktuellen Marktverwerfungen getroffen hat, ob er diese angesichts der Entwicklungen als ausreichend erachtet und wie hoch er die Wahrscheinlichkeit einschätzt, dass die Axpo den vom Bundesrat geplanten Rettungsschirm in Anspruch nehmen muss. Weiter wollten die Anfragenden vom Regierungsrat wissen, ob er Vorkehrungen getroffen hat, um der Axpo als relevanter Miteigentümerin im Bedarfsfall mit Darlehen oder anderen liquiditätssichernden Massnahmen zu Seite zu stehen. Obwohl sich der Regierungsrat laut Aussagen des Baudirektors in der NZZ vom 10. September bereits seit März mit der Frage beschäftigte, liess er sich mit der Antwort auf die drängenden Fragen viel Zeit. Am 24. August schliesslich antwortete der Regierungsrat, er sei mit der Axpo im Austausch und gestützt darauf zuversichtlich, dass die Unternehmensführung die aufgrund der Marktsituation erforderlichen Vorkehrungen zur Liquiditätssicherung und Geschäftsfortführung getroffen habe. Weiter liess er verlauten, es gebe von Seiten Kanton keine Vereinbarung zur Gewährung von Darlehen oder anderen liquiditätssichernden Massnahmen mit der Axpo. Seiner Einschätzung nach sei die Axpo gut aufgestellt, auch wenn nicht ausgeschlossen werden könne, dass bei einem nochmaligen extremen Anstieg der Strompreise der vom Bundesrat geplante Rettungsschirm in Anspruch genommen werden müsse. Keine zwei Wochen später teilt die Axpo am 6. September mit, dass der Bund auf Antrag der Axpo eine nachrangige und unbesicherte Kreditlinie bis CHF 4 Milliarden verfügt hat. Das wirft Fragen auf:
Erwägungen
1. War der Regierungsrat zum Zeitpunkt der Beantwortung der Anfragen 144 & 148/2022 über den Antrag der Axpo an den Bund informiert? Falls nein, warum nicht?
2. Wie verträgt sich die Antwort des Regierungsrats auf Frage 4 der Anfrage 144/2022 mit der Tatsache, dass die Axpo als grösste Schweizer Energieproduzentin als erstes Unternehmen unter den Rettungsschirm des Bundes flüchtet? Weshalb hat der Regierungsrat die Situation falsch eingeschätzt?
3. Wie beurteilt der Regierungsrat das Geschäftsmodell - namentlich das Handelsgeschäft - und das Risikomanagement der Axpo aus heutiger Sicht?
4. Wie beurteilt der Regierungsrat das Liquiditätsmanagement der Axpo im Vergleich zur BKW, die auf die Inanspruchnahme des Rettungsschirms verzichtet?
5. Findet es der Regierungsrat richtig, dass die Axpo die Risikoabsicherung bei der Schweizer Bevölkerung sucht statt bei ihren Eigentümern?
6. Warum lässt der der Regierungsrat eine solche Rettungsaktion zu mit dem Ergebnis, dass fortan die Bundespolitik die massgebenden Hebel in der Hand hat, um über die Geschicke der Axpo zu bestimmen?
7. Welche Forderungen stellt der Kanton Zürich als grösster Miteigentümer an die Axpo, damit die Kreditlimite des Bundes nicht beansprucht werden muss?
8. Wie hoch schätzt der Regierungsrat das Risiko ein, dass die Axpo zusätzlich zum Rettungsschirm eine Kapitalisierung benötigt? Hat der Regierungsrat diesbezüglich Vorkehrungen im Sinne der Antwort auf die Anfrage 312/2015 getroffen?
9. Sind die aktuellen Eigentümer- und Governance-Strukturen noch geeignet, um auf die Herausforderungen in einem kompetitiven und volatilen Marktumfeld zu reagieren?
Dispositiv
Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:
I. Die dringliche Interpellation Beatrix Frey, Meilen, Lorenz Habicher, Zürich, und Yvonne Bürgin, Rüti, wird wie folgt beantwortet:
Die Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft handeln am Grosshandelsmarkt und verkaufen ihre zukünftige Stromerzeugung zwei bis drei Jahre im Voraus (sogenanntes Hedging), um das Marktrisiko ihrer Energiepositionen zu mindern, eine gewisse Rentabilität zu sichern und eine bessere Planbarkeit der Geldflüsse zu erreichen. Wird das Hedging über die Strombörse gemacht, verlangen die zuständigen Finanzinstitute zur Absicherung des Gegenparteienrisikos Sicherheitsleistungen, die sich aus den Marktpreisen und deren Volatilität und der Differenz von Transaktionspreis und Marktwert errechnen (sogenanntes Margining). Die Höhe dieser Sicherheitsleistungen hängt somit von den jeweils geltenden Strompreisen ab und ist von den Marktteilnehmenden in aller Regel als Bargeldsicherheit geschuldet. Aufgrund des Kriegs in der Ukraine haben starke, aussergewöhnliche Preissauschläge sowohl die Kreditrisiken als auch die Sicherheitsleistungen und damit die Liquiditätsrisiken der Schweizer Stromunternehmen stark erhöht bzw. verschärft. Im Fall eines schockartigen Preisanstiegs, der etwa durch einen russischen Lieferstopp für Gas entsteht, kann sich der Liquiditätsbedarf der Stromunternehmen in kurzer Zeit so stark erhöhen, dass sie nicht mehr rechtzeitig genug Sicherheiten hinterlegen können. Zu Frage 1: Der Regierungsrat hat die Anfragen KR-Nrn. 144/2022 und 148/2022 am 24. August 2022 beantwortet. Zu diesem Zeitpunkt wusste auch der Verwaltungsrat der Axpo Holding AG (Axpo) noch nicht, dass ein Antrag beim Bund für eine Kreditlinie erforderlich sein wird. Am 26. August 2022 ereignete sich im Zuge von Ankündigungen, dass die Gaslieferungen über die russisch-deutsche Pipeline Nord Stream 1 erneut unterbrochen werden sollen, ein extremer Anstieg der bereits sehr hohen Energiepreise. An diesem Tag verdoppelten sich beispielsweise die Strompreise für das Lieferjahr 2023 nochmals und erreichten damit das 20-Fache des Niveaus von August 2021. Unter diesem Eindruck beschloss der Verwaltungsrat der Axpo am 2. September 2022, beim Bund vorsorglich einen Antrag auf eine Kreditlinie einzureichen. Die Axpo verfügte zu diesem Zeitpunkt zwar noch über eine ausreichende Liquidität von rund 2 Mrd. Franken. Der Beschluss erfolgte mit Blick auf eine mögliche Verschlechterung der Lage an den Märkten. Zu Fragen 2 und 4: In der Beantwortung der Frage 4 der Anfrage KR-Nr. 144/2022 wurde
erklärt, dass bei einem nochmaligen extremen Anstieg der Strompreise nicht ausgeschlossen werden könne, dass die Axpo den vom Bundesrat geplanten Rettungsschirm in Anspruch nehmen müsse. Der Regierungsrat hat die Situation somit nicht falsch eingeschätzt. Die Axpo verfügt mit 25 Terawattstunden (TWh) pro Jahr über die mit Abstand grösste Stromerzeugung in der Schweiz. Sie muss ihren erzeugten Strom nahezu vollständig im freien Markt absetzen, weil sie fast keine eigenen gebundenen Kundinnen und Kunden hat. Die BKW AG ist hingegen zu grossen Teilen im Monopolbereich tätig. Sie hat viele gebundene Kundinnen und Kunden und kann diesen den Strom direkt verrechnen. Die Strommenge, welche die BKW AG am freien Markt verkauft, ist daher im Vergleich zur Axpo viel kleiner. Entsprechend sind die Liquiditätsanforderungen bei den derzeitigen Verwerfungen an den Strommärkten in der Schweiz für die Axpo mit Abstand am grössten. Es erstaunt deshalb nicht, dass die Axpo als erstes Unternehmen eine Kreditlinie beim Bund beantragte. Die Kreditlinie wurde von der Axpo bisher nicht beansprucht. Zu Frage 3: Die derzeit sehr hohen Liquiditätsanforderungen bei der Axpo sind in erster Linie auf die Absicherung der zukünftigen inländischen Stromerzeugung zwei bis drei Jahre im Voraus zurückzuführen, d. h., sie sind im Kerngeschäft der Axpo entstanden. Um diesbezüglich Klarheit und Transparenz zu schaffen, wird der Regierungsrat zusammen mit dem Kanton Aargau und weiteren Eignern eine unabhängige externe Prüfung der Geschäftstätigkeit der Axpo einleiten. Zu Fragen 5, 6 und 8: Die Möglichkeiten zur Schaffung eines Rettungsschirms auf kantonaler Ebene und deren Vor- und Nachteile wurden seit März 2022 in einer Arbeitsgruppe der Baudirektion und der Finanzdirektion vertieft analysiert und diskutiert. Der Regierungsrat sprach sich mit Beschluss Nr. 697/2022 im Rahmen der Vernehmlassung zum Bundesgesetz über einen Rettungsschirm für die Elektrizitätswirtschaft klar für eine Lösung auf Bundesebene aus. Dies aus folgenden Gründen: Aufgrund der Ausgangslage, dass innert 48 Stunden mindestens 1 Mrd. Franken oder mehr hätten zur Verfügung gestellt werden müssen und aufgrund des obligatorischen Finanzreferendums, ist eine Lösung auf kantonaler Ebene nicht möglich. Die Schaffung
von Rettungsschirmen auf kantonaler Ebene wäre aufgrund der komplexen Eigentumsverhältnisse zudem sehr aufwendig zu koordinieren und politisch hoch riskant. Auch der internationale Vergleich im Bereich der Stromversorgungssicherheit zeigt, dass die Schaffung eines Rettungsschirms auf nationaler Ebene erfolgen muss. Ausserdem haben die Kantone nicht die Mittel, um die Liquidität eines grossen Stromkonzerns im grössten Krisenfall sicherzustellen. Seit die Axpo die Kreditlinie von 4 Mrd. Franken beim Bund beantragt hatte, sind die Strompreise wieder deutlich zurückgegangen. Die Kreditlinie wurde von der Axpo bisher nicht beansprucht. Aufgrund der hohen Volatilität der Strompreise und der vorherrschenden geopolitischen Lage ist aber keine Aussage zur Wahrscheinlichkeit möglich, ob die Axpo zusätzlich zum Rettungsschirm weitere Mittel benötigt.
Die Zuständigkeiten im Kanton Zürich für die Teilnahme an einer Kapitalerhöhung bei der Axpo oder die Gewährung von Darlehen an die Axpo sind folgende: Die Beteiligung des Kantons an der Axpo Holding ist im Verwaltungsvermögen eingestellt. Eine Teilnahme des Kantons an einer Kapitalerhöhung der Axpo Holding wie auch die Gewährung eines Darlehens an die Axpo Holding stellt daher gemäss § 34 des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung (CRG, LS 611) eine Investitionsausgabe dar. Zu Frage 7: Das durch den frühzeitigen Stromverkauf über die Börse entstandene Liquiditätsrisiko ist zu mindern. Die Axpo hat entsprechende Massnahmen schon Anfang 2022 eingeleitet (Beschaffung Fremdkapital, Verzicht auf Terminverkaufsgeschäfte über die Börse). Diese und gegebenenfalls weitere Massnahmen sollen mit höchster Priorität weiterverfolgt werden. Zu Frage 9: Seit Juni 2016 läuft ein Projekt der Aktionäre der Axpo, die Eigentümerinteressen zu klären. Zwei wichtige Schritte wurden bereits abgeschlossen: Erstens wurde die Entpolitisierung und Verkleinerung des Verwaltungsrates vorbereitet und umgesetzt. Zweitens findet seit Januar 2018 zweimal jährlich ein Informationsaustausch zwischen der Axpo und den Aktionären statt, damit die Aktionäre, die nicht mehr direkt mit eigenen Vertretungen im Verwaltungsrat vertreten sind, weiterhin angemessen über ihre Beteiligung informiert werden. Ein weiteres Teilprojekt betrifft die Überprüfung und Ablösung des NOK-Gründungsvertrags von 1914, der durch einen zeitgemässen Aktionärbindungsvertrag und eine Eignerstrategie abgelöst werden soll (vgl. Vorlage 5813).
II. Dieser Beschluss ist bis zur mündlichen Beantwortung der dringlichen Interpellation im Kantonsrat nicht öffentlich.
III. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Baudirektion.
Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin: Kathrin Arioli