Verordnungsänderungen zur Revision des Personenbeförderungsgesetzes, Totalrevision der Verordnung über die Abgeltung des regionalen Personenverkehrs, Vernehmlassung

Auf Antrag der Volkswirtschaftsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation, 3003 Bern (Zustellung auch per E-Mail als PDF- und Word-Version an finanzierung@bav.admin.ch): Mit Schreiben vom 16. August 2023 haben Sie uns die Vernehmlassungsunterlagen betreffend Verordnungsänderungen zur Revision des Personenbeförderungsgesetzes und Totalrevision der Verordnung über die Abgeltung des regionalen Personenverkehrs (ARPV, SR 745.16) zugestellt. Wir danken für die Gelegenheit zur Stellungnahme und äussern uns wie folgt: Im Grundsatz begrüssen wir die Totalrevision der ARPV sowie die Anpassungen und Präzisierungen der übrigen Verordnungen. Ausdrücklich positiv werten wir die Aufhebung der Regelung betreffend Doppel- bzw. Mehrfachbedienung (bisheriger Art. 7 ARPV) sowie die Neuerung, wonach nur noch das meistbelastete Teilstück für die Bemessung des Angebots massgebend ist (Art. 8 Abs. 2 ARPV). Auf die Bestimmung des minimalen Querschnitts einer Linie kann damit verzichtet werden, was administrativ entlastet. Ebenfalls erfreulich ist die neue Bestimmung in Art. 8 Abs. 4 Bst. a ARPV, welche die Verdichtung des Angebots im Sinne der bisherigen Spezialregelung im Zürcher Verkehrsverbund (ZVV) ermöglicht. Jedoch sind wir in einigen Punkten mit der Vernehmlassungsvorlage nicht einverstanden. Diesbezüglich stellen wir die folgenden Anträge:

Antrag 1: Der Anwendungsbereich der ARPV ist analog der geltenden Verordnung des UVEK über das Rechnungswesen der konzessionierten Unternehmen (RKV, SR 742.221) auf sämtliche vom Bund gemäss Art. 6 des Bundesgesetzes über die Personenbeförderung (PBG, SR 745.1) konzessionierten Verkehrsunternehmen auszuweiten. Begründung: Die mit der Integration der RKV in die ARPV vorgesehene Einschränkung der bundesrechtlichen Regelungen auf Verkehrsunternehmungen bzw. Linien mit Bundesabgeltung (erläuternder Bericht,

S. 6, «Geltungsbereich bisherige RKV») ist nicht zweckmässig. Sie führt dazu, dass die Kantone oder Gemeinden eigene Bestimmungen für ihre Finanzierungsbereiche erlassen müssen, ohne dass sie dabei eine grosse Regelungsfreiheit geniessen. Der Erlass solcher Bestimmungen ist nicht nur mit einem unverhältnismässig grossen administrativen Aufwand verbunden, sondern kann auch zu unterschiedlichen Regelungen und zu Intransparenz führen.

Antrag 2: Art. 32 Abs. 2 ARPV ist wie folgt zu ergänzen: «[…] richtet sich nach Anhang 1. Die Besteller können darüber hinaus zusätzliche und detaillierte Informationen von den Unternehmen einfordern.» Begründung: Es muss den Bestellern möglich sein, in Ergänzung zur Gliederung der Plan- sowie der Linienerfolgsrechnung gemäss Anhang 1 ARPV zusätzliche Angaben von den Unternehmen einzufordern (über die Mindest- oder optionale Kostenstruktur hinausgehende Informationen und Vergleiche zu Kosten bzw. Kostenentwicklungen). Die Kostenstruktur gemäss Anhang 1 ARPV soll also nicht abschliessend die durch die Besteller einzusehenden Kosten im Rahmen des Bestellprozesses definieren, sondern lediglich die Darstellung in den Offerten und Ist- Rechnungen. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick auf allfällige Zielvereinbarungen. Eine abschliessende Festlegung der einsehbaren Kosten wäre nicht sinnvoll und auch wenig praktikabel (andernfalls müsste die nationale Struktur mit allen möglichen Eventualitäten ergänzt werden). Zudem würde sie die Position der Besteller gegenüber den Unternehmen schwächen.

Antrag 3: Art. 47 Abs. 1 Bst. a ARPV ist bezüglich der neu vorgesehenen Pflicht einer Fahrausweisstrukturerhebung in Tarif- und Verkehrsverbünden mit einer Übergangsfrist mindestens bis zur Fahrplanperiode 2029/2030 zu ergänzen. Begründung: Grundsätzlich können wir die obligatorische Einführung von Fahrausweisstrukturerhebungen zur sachgerechten Verteilung der Einnahmen in Tarif- und Verkehrsverbünden nachvollziehen. Diese heute manuell durchgeführten Erhebungen sind jedoch mit enorm hohen Kosten verbunden. Die im ZVV gemäss Gesetz über den öffentlichen Personenverkehr (LS 740.1) aufwandfinanzierten Verkehrsunternehmen werden zu über 90% durch den ZVV finanziert. Für diese Unternehmen würden die hohen Kosten einer Fahrausweisstrukturerhebung in einem deutlichen Missverhältnis zur zusätzlich gewonnenen Verteilgenauigkeit stehen, weshalb bisher darauf verzichtet wurde. Die unbesehene Übernahme der heutigen Erhebungsmethodik im ZVV kann somit keine wirt- schaftliche Lösung darstellen und würde zu beträchtlichen Abgeltungssteigerungen führen. Der ZVV ist bestrebt, eine wirtschaftliche Lösung auf der Grundlage von neuen technischen Entwicklungen (z. B. mithilfe von Beacons) zu evaluieren und einzuführen, um künftig das Erfordernis einer Fahrausweisstrukturerhebung erfüllen zu können. Dies wird jedoch einige Zeit in Anspruch nehmen, sodass eine Umsetzung bis zur geplanten Inkraftsetzung der revidierten ARPV (auf das RPV-Bestellverfahren 2027/2028) nicht möglich sein wird. Dementsprechend ist hier eine Übergangsfrist vorzusehen, wobei eine Einführung auf das RPV- Bestellverfahren 2029/2030 realistisch erscheint (erste Erhebung im Jahr 2027).

Antrag 4: Art. 47 Abs. 1 Bst. b ARPV ist wie folgt zu ergänzen: «b. das Erlösniveau höchstens 20 Prozent unter dem Erlösniveau des nationalen direkten Verkehrs liegt. Das Erlösniveau des nationalen direkten Verkehrs wird unter Berücksichtigung von Durchtarifierungsverlusten, tatsächlichen Kilometern sowie ausschliesslich Preisen der 2. Klasse ermittelt (Standarderlösniveau).» Begründung: Gemäss dem Modell «Entschädigung Verbundpreis-Niveau» des Bundesamtes für Verkehr leitet sich das massgebende Mindesterlösniveau vom sogenannten Standarderlösniveau ab. Dieses Standarderlösniveau entspricht jedoch nicht dem Erlösniveau des nationalen direkten Verkehrs, da es Durchtarifierungsverluste einberechnet anstatt die tatsächlichen Kilometer von Tarifkilometern berücksichtigt und da lediglich die Preise der 2. Klasse einfliessen. Die Formulierung in Art. 47 Abs. 1 Bst. b ARPV ist daher so zu ergänzen, dass das Standarderlösniveau als Referenzwert gilt.

Antrag 5: Die Mitfinanzierung von historischen Fahrzeugen durch den Bund soll nicht ausschliesslich auf regel- und fahrplanmässig eingesetztes Rollmaterial beschränkt werden. Begründung: Gemäss der Vernehmlassungsvorlage sollen ungedeckte Kosten von historischem Rollmaterial nur abgegolten werden, wenn dieses regel- und fahrplanmässig eingesetzt wird (erläuternder Bericht, S. 7, «Historische Fahrzeuge»). Aufgrund der Bestimmungen des Behindertengleichstellungsgesetzes (SR 151.3), die durch das fahrplanmässige Angebot einzuhalten sind, ist ein solcher Einsatz von historischem Rollmaterial höchstens sehr beschränkt möglich. Die neue Regelung würde in Realität bedeuten, dass der Bund historisches Rollmaterial praktisch nicht mehr mitfinanziert. Sämtliche Kosten zur Erhaltung dieser bedeu- tenden Kulturgüter würden auf andere Gemeinwesen oder Dritte abgeschoben, was nicht angemessen scheint. Hier ist eine weniger strikte Regelung vorzusehen. Dass grundsätzlich keine direkten Beiträge an Vereine oder Stiftungen mitfinanziert werden, die sich um den Erhalt von historischem Rollmaterial kümmern, können wir hingegen unterstützen.

Antrag 6: Die Definition der Erschliessungsfunktion gemäss Art. 5 Abs. 2 der Verordnung über die Personenbeförderung (VPB, SR 745.11) sollte enger gefasst werden. Begründung: Den gewählten Radius von 1,5 km in Kombination mit nur 100 zu erschliessenden Einwohnerinnen und Einwohnern erachten wir auch für sehr ländliche Gebiete als zu gross. Weit verstreute Siedlungen können höchstens dann wirtschaftlich erschlossen werden, wenn die Bevölkerung überwiegend auf einer Erschliessungsachse wohnt (z. B. in einem Tal). Wir schlagen vor, entweder einen kleineren Radius zu wählen (z. B. 750 m) oder die Definition anderweitig einzuschränken (z. B. auf einer Erschliessungsachse wohnhaft).

Antrag 7: Die Bestimmungen zur Datenbearbeitung durch die Unternehmen in Art. 79a VPB ist wegzulassen oder in jedem Fall grundlegend und in Absprache mit den Transportunternehmen im Sinne der Zweckmässigkeit und Angemessenheit zu überarbeiten. Begründung: Gemäss dem neu vorgesehenen Art. 54 PBG werden Transportunternehmen künftig datenschutzrechtlich als Bundesorgane qualifiziert. Damit bedürfen Datenbearbeitungen durch Transportunternehmen in jedem Fall einer gesetzlichen Grundlage. Diese gesetzliche Grundlage ergibt sich aus den im PBG und in den zugehörigen Verordnungen definierten Aufgaben der Transportunternehmen. Im Rahmen der Erfüllung dieser Aufgaben dürfen die Transportunternehmen auch Personendaten bearbeiten, soweit sie dabei die Vorgaben des Datenschutzgesetzes (DSG, SR 235.1) und der Datenschutzverordnung (DSV, SR 235.11) einhalten. Betreffend Datenbearbeitungen im Zusammenhang mit Reisen ohne gültigen Fahrausweis enthält das PBG zudem ausdrückliche Rechtsgrundlagen in den Art. 20 und 20a. Eine zusätzliche Konkretisierung bzw. Einschränkung der zulässigen Datenbearbeitungen auf bestimmte Zwecke und Datenkategorien, wie sie in Art. 79a Abs. 1 VPB vorgesehen ist, scheint vor diesem Hintergrund weder notwendig noch zweckmässig. Bezüglich der Bearbeitung besonders schützenswerter Daten (Art. 79a Abs. 2 VPB) ist zudem darauf hinzuweisen, dass das DSG eine abschliessende Definition besonders schützenswerter Personendaten enthält (Art. 5 Bst. c DSG) und die in Art. 5 Bst. a und b DSG aufgeführten Datenkategorien nicht darunterfallen. Sodann dürften auch die übrigen Bestimmungen in Art. 79a VPB in Anbetracht der bereits bestehenden Rechtsgrundlagen, namentlich der Art. 20, 20a und 54 PBG sowie der einschlägigen Bestimmungen des DSG und der DSV, am Ziel vorbeischiessen. In Bezug auf die Protokollierungspflicht würden wir es begrüssen, wenn in Absprache mit den Transportunternehmen eine zweckmässige und praktikable Lösung gefunden werden könnte.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Volkswirtschaftsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli