Parlamentarische Initiative 14.470 Luginbühl, Schweizer Stiftungsstandort, Stärkung, Schreiben an die Kommission für Rechtsfragen des Ständerates

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an die Kommission für Rechtsfragen des Ständerates (Zustellung auch per E-Mail als PDF- und Word-Version an ehra@bj.admin. ch): Mit Schreiben vom 28. November 2019 haben Sie uns eingeladen, zum Vorentwurf und zum erläuternden Bericht in Sachen parlamentarische Initiative 14.470 Luginbühl, Schweizer Stiftungsstandort, Stärkung, Stellung zu nehmen. Wir danken für diese Gelegenheit und äussern uns wie folgt:

1. Allgemeine Bemerkungen Wir können der Vorlage nur teilweise zustimmen. Wir begrüssen die Änderungen des ZGB grösstenteils, lehnen die steuerrechtlichen Bestimmungen hingegen ab. Gründe für die Ablehnung der steuerrechtlichen Bestimmungen sind insbesondere die Missbrauchsgefahr und Gefahr der Zweckentfremdung von Spenden. Insbesondere die Steuerbefreiung für gemeinnützige Stiftungen, die ihren Organen eine marktkonforme Entschädigung anbieten, erscheint fragwürdig. Weiter werden die zu erwartende finanzielle Mehrbelastung für den Kanton, die mangelnde Informationsgrundlage über Kosten und Nutzen, die Verkleinerung der Finanzautonomie und nicht zuletzt der Verstoss gegen verfassungsmässige Grundsätze der Besteuerung bemängelt. Die vorgeschlagenen Gesetzesänderungen führen zu einer Mehrbelastung bei Bund und Kantonen in unbezifferter Höhe. Dies erfolgt insbesondere in Bezug auf unbezifferte Mindereinnahmen durch eine einmalige unbegrenzte Erhöhung des Spendenabzugs nach Erbschaften und Schenkungen sowie durch die Möglichkeit eines Spendenvortrags auf spätere Veranlagungsperioden. Die finanziellen und wirtschaftlichen Folgen der Vorlage sind im Erläuternden Bericht unzureichend dargestellt. Es fehlen selbst grobe Einschätzungen zur Grössenordnung des zu erwartenden Rückgangs der Steuererträge und zum Mehraufwand, der den Kantonen durch die Einführung und den Betrieb des nationalen Stiftungsverzeichnisses entsteht. Die Wirtschaftlichkeit (positives Kosten-­ Nutzen-Verhältnis) der Massnahmen ist ungeprüft. Mit den vorgeschlagenen Bestimmungen zur steuerlichen Privilegierung von Zuwendungen aus dem Nachlass (Art. 9 Abs. 2 und 2bis; Art. 25 Abs. 1ter Steuerharmonisierungsgesetz vom 14. Dezember 1990, StHG; SR 642.14) und zur Steuerbefreiung von gemeinnützigen Stiftungen, die ihren Organen eine marktkonforme Entschädigung anbieten (Art. 23 Abs. 2 StHG), wird der Handlungsspielraum der Kantone im Steuerrecht verkleinert und ihr Kompetenzbereich tangiert. Sollte an der Vorlage festgehalten werden, wären zumindest die Auswirkungen auf die Finanzhaushalte der Kantone nachzuweisen und zu beziffern. Zudem wäre aufzuzeigen, mit welchen Massnahmen die finanzielle Mehrbelastung der Kantone kompensiert werden könnte.

2. Regelmässige Publikation von Daten zu den wegen Gemeinnützigkeit steuerbefreiten Organisationen (Bundesgesetz über die Unternehmens-Identifikationsnummer, DBG, StHG) Es ist unbestritten, dass ein Bedürfnis nach der Veröffentlichung eines Verzeichnisses der steuerbefreiten Organisationen besteht, da damit jede steuerpflichtige Person die Abzugsfähigkeit ihrer Spende selbst überprüfen kann. Die meisten Kantone verfügen heute bereits über – teils veröffentlichte, teils lediglich interne – Listen mit ähnlichem Inhalt. Das kantonale Steueramt Zürich führt ein Verzeichnis der wegen Verfolgung von öffentlichen oder gemeinnützigen Zwecken steuerbefreiten juristischen Personen mit Sitz im Kanton. Neben der Firma der steuerbefreiten Organisation enthält es den letztbekannten Sitzort und die Information, ob die Organisation (a) ausschliesslich öffentliche oder gemeinnützige Zwecke verfolgt und deshalb von der Steuerpflicht befreit ist oder (b) nicht ausschliesslich wegen öffentlicher oder gemeinnütziger Zwecken steuerbefreit ist und daneben noch Kultuszwecke oder nicht steuerbefreite Zwecke verfolgt. Die betroffenen juristischen Personen können ihren Eintrag im Verzeichnis sperren lassen. Grundsätzlich erscheint ein schweizweites Verzeichnis der steuerbefreiten Organisationen aus Gründen der Transparenz, der Einheitlichkeit und der Vertrauensbildung in solche Institutionen sinnvoll. Jedoch erscheint die Weiterleitung von Informationen über steuerbefreite juristische Personen an das Bundesamt für Statistik, die weit über die heute veröffentlichten sowie für die interne Statistik erfassten Daten hinausgehen und zum Teil auch nicht direkt mit der Steuerbefreiung und den steuerlichen Abzügen von Spenden zu tun haben, fraglich. Namentlich werden neben der Firma und dem Sitzort auch die Rechtsform, die Adresse, das Gründungsdatum, das Datum der Steuerbefreiung sowie der Zweck und das Tätigkeitsfeld der Organisation verlangt. Die Steuerbehörden müssten daher alle (heute im Kanton Zürich alleine rund 6000) steuerbefreiten Organisationen bemühen, Daten abzuliefern, die für die (Bestätigung der) Steuerbefreiung grundsätzlich nicht von Relevanz sind. Entsprechend ist davon auszugehen, dass gerade nicht professionell organisierte Vereine und Stiftungen die verlangten Daten nicht oder nicht innert nützlicher Frist zurückmelden würden. Nicht nur die Erfassung,

sondern auch die Aktualisierung der Daten dürfte sich schwierig und sehr aufwendig gestalten. Es ist daher darauf zu achten, dass nur die wirklich notwendigen Informationen wie Firma, Rechtsform und Sitz einzutragen sind. Für die Möglichkeit der Abzugsfähigkeit einer Spende ist zudem wichtig, ob die Institution vollständig oder lediglich teilweise steuerbefreit ist, da eine Spende lediglich dann abzugsfähig ist, wenn sie dem steuerbefreiten Zweck einer steuerbefreiten Institution zufliesst. Informationen zu Adresse, Gründungsdatum, Datum der Steuerbefreiung sowie Zweck und Tätigkeitsfeld erscheinen unnötig.

3. Klarere Regelung der Stiftungsaufsichtsbeschwerde (Art. 84 Abs. 3 VE-ZGB) Mit der vorgeschlagenen Änderung soll der Kreis der zur Beschwerde legitimierten Personen im Gegensatz zur heutigen, von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bestimmten Praxis erweitert und ausdrücklich geregelt werden. Diese Änderung wird begrüsst.

4. Optimierung der Stifterrechte betreffend Organisationsänderungen durch eine Ausdehnung des Änderungsvorbehalts des Stifters in der Stiftungsurkunde (Art. 86a Abs. 1 VE-ZGB) Diese Änderung wird begrüsst, da damit die Stifterin oder der Stifter die Möglichkeit erhält, bei einer Neuausrichtung der Stiftung auch die Organisation entsprechend anzupassen. Sodann wirft die Umsetzung einer vorbehaltenen Zweckänderung heute immer wieder Kompetenzfragen auf, wer für die durch die Zweckänderung nötige gewordene Organisationsänderung zuständig ist.

5. Vereinfachung von Änderungen der Stiftungsurkunde Wir begrüssen diese wünschenswerte Vereinfachung und Klarstellung.

6. Haftungsbeschränkung für ehrenamtliche Organmitglieder (Art. 55 Abs. 4 VE-ZGB) Dieser Änderung stehen wir kritisch gegenüber. Die Absicht, die Haftung an den Erhalt eines Honorars zu knüpfen, erscheint problematisch. Die Unterscheidung zwischen ehrenamtlich arbeitenden und entschädigten Organmitgliedern erscheint nicht sinnvoll und ist kaum zielführend. Die Erfahrung zeigt, dass die Stiftungsorgane in der Regel sorgfältig und umsichtig arbeiten. Es gibt nur wenige Haftungsfälle und noch weniger Rechtsverfahren, die auf leichter Fahrlässigkeit beruhen. Die weiter zunehmende Professionalisierung der Stiftungsführung ist richtig und wichtig. Deshalb ist inskünftig kaum mit einer Zunahme von Haftungsfällen zu rechnen.

7. Steuerliche Privilegierung für Zuwendungen aus dem Nachlass (Art. 33a Abs. 2 und 3 VE-DBG, Art. 59 Abs. 3 VE-DBG, Art. 9 StHG) Durch die vorgeschlagene Einführung einer steuerlichen Privilegierung für Zuwendungen aus dem Nachlass sowie die Möglichkeit eines Spendenvortrags auf spätere Veranlagungsperioden werden wichtige Grundsätze der Besteuerung verletzt. Wir lehnen diese Gesetzesänderung deshalb ab. Namentlich wird durch die vorgeschlagenen Gesetzesänderungen gegen die verfassungsmässigen Prinzipien der Allgemeinheit der Besteuerung und der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verstossen. Indem die Initiative die einmalige (unbeschränkte) Ausdehnung der heutigen 20%-Obergrenze des Spendenabzugs um die Zuwendung, welche die steuerpflichtige Person aus einer Erbschaft, einem Vermächtnis oder einer Schenkung erhält, vorsieht, wäre es möglich, dass einzelne Pflichtige ihr steuerbares Einkommen auf null reduzieren und gar keine Steuern mehr zu bezahlen haben. Das daraus resultierende Wahlrecht, entweder Steuern an den Staat zu zahlen oder gemeinnützige Zuwendungen vorzunehmen, widerspricht dem Grundsatz der Allgemeinheit der Besteuerung. Wer Zuwendungen macht, wird in seiner wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit nicht geschmälert. Vielmehr ist die Zuwendung Ausdruck der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit einer Person. Will man den verfassungsrechtlich massgebenden Besteuerungsgrundsätzen Beachtung schenken, dürfen gemeinnützige Zuwendungen daher nur in mehr oder weniger engen Grenzen zum Abzug zugelassen werden. Ein erhöhter Abzug begünstigt sodann insbesondere Personen mit hohen Grenzsteuersätzen, also hohen Einkommen. Es ist davon auszugehen, dass die vorgeschlagene Regelung deshalb besonders einkommensstarken Per- sonen zugutekommt, da leistungsschwächere Personen Erbschaften, Vermächtnisse und Schenkungen erfahrungsgemäss zur Bestreitung des Lebensunterhaltes verwenden werden. Bereits im Rahmen der letzten Stiftungsrechtsrevision, die am 1. Januar 2006 in Kraft trat, wurde die vorgeschlagene Erhöhung des Abzugs von damals 10% auf 40% von der grossen Mehrheit der Kantone mit Nachdruck abgelehnt, weil sie gegen die genannten Grundsätze der Allgemeinheit der Besteuerung und der Besteuerung nach der wirtschaftlichen

Leistungsfähigkeit verstossen würde. Auch die eidgenössischen Räte erachteten diese Ausdehnung des Abzugs damals als unangemessen (vgl. zum Ganzen Silvia Hunziker / Isabelle Mayer-Knobel, in: Martin Zweifel / Michael Beusch [Hrsg.], Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer, 3. Aufl., Basel 2017, Art. 33a N. 10; BBl 2003, 8153 ff. und BBl 2003, 8191 ff.). Eingeführt wurde schliesslich die heute geltende Obergrenze von 20% auf Bundesebene, mit der Möglichkeit für die Kantone, eine davon abweichende Quote vorzusehen. Die meisten Kantone haben die 20%-Obergrenze des Bundesrechts übernommen. Die vorgeschlagenen Verlustvortragsmöglichkeiten stellen ausserdem eine Abkehr vom Periodizitätsprinzip und damit eine Ausnahme gegenüber der geltenden Praxis dar. Verlustvorträge wurden vom Gesetzgeber im Bereich des Privatvermögens bisher zu Recht kaum je zugelassen. Der vorgeschlagene Verlustvortrag würde daher einen Systemeinbruch bedeuten und die Besteuerung von Privatpersonen sowohl für die Steuerpflichtigen als auch für die Steuerbehörden komplizierter machen. Die Behandlung solcher Verlustvorträge würde insbesondere im interkantonalen Verhältnis zu grösseren Schwierigkeiten führen. Eine weitere Schwierigkeit besteht darin, dass es in gewissen Fällen schwierig sein dürfte, die Herkunft der Spenden (aus Erbschaft, Vermächtnis, Schenkung oder übrigem Einkommen) zu ermitteln. Sowohl die Ausdehnung des Spendenabzugs als auch die Einführung eines Verlustvortrags in diesem Bereich ist ausserdem aus fiskalpolitischer Sicht abzulehnen. Steuern dienen der Finanzierung der öffentlichen Haushalte und nicht der Verfolgung oder Förderung von ausserfiskalischen Zwecken. Das Steuerrecht sollte nicht als Lenkungsvehikel für ausserfiskalische Zwecke eingesetzt werden, da die Lenkungswirkung von Steuerabzügen ineffizient, ineffektiv und intransparent ist. Kosten und Nutzen von ausserfiskalischen Abzügen lassen sich im Nachhinein auch kaum ermitteln. Weiter ermöglicht die neue Regelung nicht zu vernachlässigende steuerplanerische Möglichkeiten. So würde die Möglichkeit geschaffen, mittels «indirekter Zuwendungen» an steuerbefreite Organisationen das steuerbare Einkommen von Erbinnen und Erben bzw. Beschenkten (über meh- rere Steuerperioden hinweg) zu senken. Beispielsweise könnte mittels einer steuerfreien Schenkung an einen Nachkommen, der die erhaltenen

Gelder an die Zielorganisation weiterleitet, dessen steuerbares Einkommen gesenkt werden, obschon der eigentliche Mittelabfluss bei der Schenkerin oder beim Schenker stattfindet und diese bzw. dieser die Zielorganisation selbst hätte begünstigen können. Missbrauchsfälle sind nicht auszuschliessen. Die Einführung der entsprechenden Gesetzesbestimmungen ist aus all diesen Gründen abzulehnen. Dementsprechend ist auf die Gesetzesbestimmungen gemäss der vorgeschlagenen Variante 2 zu verzichten.

8. Steuerbefreiung, auch wenn strategische Leitungsorgane angemessen entschädigt werden (Art. 56 Abs. 2 VE-DGB und Art. 23 Abs. 2 VE-StHG) Eine Steuerbefreiung wegen der Verfolgung von gemeinnützigen Zwecken setzt jegliches Fehlen von Selbst- und Erwerbszwecken voraus. Für eine Steuerbefreiung wird verlangt, dass die Mittel der juristischen Person ausschliesslich dem gemeinnützigen Zweck verhaftet bleiben und diese Zweckbindung unwiderruflich ist (Art. 56 Bst. g DBG). Diese Voraussetzungen bedingen nach der heutigen Praxis der meisten Kantone auch das uneigennützige Handeln der Mitglieder des Stiftungsrates bzw. des Vereinsvorstands. Sie müssen daher grundsätzlich ehrenamtlich tätig sein (vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 2C_484/2015 vom 10. Dezember 2015, E.5.5.1). Auch die Zertifizierungsstelle für gemeinnützige Non-Profit-Organisationen (Zewo) verlangt in ihren Richtlinien, dass die Mitglieder des obersten Leitungsorgans einer gemeinnützigen Organisation ihre Leistung grundsätzlich ehrenamtlich erbringen (vgl. «Die 21 Zewo-Standards», https://www.zewo.ch/wpcontent/uploads/2019/08/21-Zewo-Standards.pdf, Standard 8: Vergütungen). Nur die tatsächlich entstandenen Kosten (Barauslagen, Transportkosten) können entschädigt werden. Wenn ein Mitglied eines Stiftungsrates oder eines Vereinsvorstands Aufgaben übernimmt, die über die ordentliche Tätigkeit hinausgehen, kann es dafür bereits heute angemessen entschädigt werden, etwa dann, wenn es diese Tätigkeit hauptberuf‌lich ausübt. In diesen Fällen steht die Ausrichtung einer (marktgerechten) Entschädigung dem Gebot der Uneigennützigkeit nicht entgegen. Die Institution müsste andernfalls auf die Dienste von Dritten zurückgreifen oder diese bei einem Dienstleistungsunternehmen in Auftrag geben (beispielsweise Wertschriften- und Immobilienverwaltung). Eine derartige Regelung rechtfertigt sich für grosse, gesamtschweizerisch tätige Stiftungen.

Wird vom Grundsatz der ehrenamtlichen Tätigkeit des Stiftungsrates oder des Vereinsvorstands abgewichen und den steuerbefreiten Stiftungen und Vereinen die Möglichkeit gegeben, ihre Stiftungsrätinnen und -räte bzw. Vereinsvorstände zu entschädigen, so birgt dies insbesondere das Risiko, dass Gelder, die heute für die gemeinnützige Tätigkeit der Organisation zweckgemäss eingesetzt werden, in Zukunft dort fehlen. Eine solche Regelung bietet auch eine grosse Missbrauchsgefahr. Was unter einer angemessenen, marktkonformen Entschädigung zu verstehen ist, ist nämlich nicht klar definierbar und je nach Tätigkeit der Stiftung bzw. des Vereins verschieden. Eine Kontrolle ist insbesondere bei Vereinen kaum möglich. Die Schweiz verfügt über sehr viele kleine, aufgrund ihres gemeinnützigen Zwecks steuerbefreite Organisationen. Würden sämtliche dieser Organisationen ihre Leitungsorgane marktgemäss entschädigen, würde ein Grossteil der vereinnahmten Spenden für diese Entgelte verwendet werden müssen und nicht mehr dem gemeinnützigen Zweck zugutekommen. Die Ausrichtung von Entschädigungen ginge zulasten der Destinatärinnen und Destinatäre und hätte grosse Auswirkungen auf die Finanzierung der unterstützten Projekte. Dies würde gerade dem Zweck der Initiative, den Stiftungsstandort Schweiz zu stärken, zuwiderlaufen. Die heutige Praxis hat sich bewährt und wird auch von den meisten gemeinnützigen Stiftungen und Vereinen anerkannt. Entsprechend sind die diesbezüglich vorgeschlagenen Gesetzesänderungen abzulehnen.

II. Mitteilung an Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli