Luftreinhalte-Verordnung, Übertragung an Städte Winterthur und Zürich, Vollzug, Entschädigung

A. Gemäss Art. 74 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1998 (BV, SR 101) obliegt der Vollzug des Umweltrechts den Kantonen, soweit das Gesetz keine Zuständigkeit des Bundes vorbehält. Die Besondere Bauverordnung I vom 6. Mai 1981 (BBV I, LS 700.21), die Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV, LS 700.6) sowie der Massnahmenplan Luftreinhaltung enthalten Zuständigkeitsregelungen auf kantonaler Ebene für den Vollzug der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV, SR 814.318.142.1). Die Vollzugsbehörden haben unter anderem dafür zu sorgen, dass Feuerungen sowie stationäre Anlagen der Industrie, des Gewerbes und der Landwirtschaft mit den Vorschriften der Luftreinhalte-Verordnung übereinstimmen. Sie erteilen die entsprechenden Bewilligungen, führen Kontrollen durch und veranlassen die nötigen Sanierungen. Der Vollzug der Vorschriften für Öl- und Gasfeuerungsanlagen bis 1 MW sowie für Holzfeuerungen bis 70 kW ist allgemein den Gemeinden übertragen. Für grössere Feuerungen sowie Anlagen in Industrie-, Gewerbe- und Dienstleistungsbetrieben ist der Kanton zuständig. Abweichend von dieser grundsätzlichen Zuständigkeitsregelung, wird seit 1987 der gesamte Vollzug der Luftreinhalte-Verordnung bei stationären Anlagen den Städten Winterthur und Zürich übertragen, denen dafür eine Abgeltung in Form einer jährlichen Entschädigung ausgerichtet wird. Mit Beschluss des Kantonsrates vom 8. März 2004 (ABl 2004, 408) wurde diese Abgeltung letztmals für die Jahre 2002–2010 geregelt.

B. Die umfassende Delegation der Vollzugsaufgaben an die beiden Städte hat sich bewährt und soll in den Jahren 2011 bis 2020 weitergeführt werden. Dank deren Vollzugskompetenz, den guten Kenntnissen der lokalen Verhältnisse und der direkten Einbindung in die Bewilligungsverfahren ist eine schnelle, verhältnismässige und wirkungsvolle Umsetzung der Bestimmungen sichergestellt. Auch der Abschluss von Branchenvereinbarungen erfolgt immer in gegenseitiger Absprache zwischen den beiden Städten und dem Kanton. Die Kontrollen sind teilweise vereinfacht worden, bleiben aber eine Daueraufgabe, um den erreichten Stand in den Betrieben nachhaltig zu sichern. Eher zugenommen haben der Komplexitätsgrad der Vorschriften und der zu bewilligenden Neuanlagen, aber auch die Häufigkeit und Intensität von Geruchsklagen. Sanierungsprogramme, etwa bei Öl- und Gasfeuerungen oder industriellen Anlagen, sind weitgehend abgeschlossen. Dafür haben neue Vorschriften des Bundes für Holzfeuerungen über 70 kW zu neuem Handlungsbedarf geführt. Das gilt auch für den künftig vermehrt erwarteten Einsatz brennbarer Abfälle sowie für Erneuerungen von Kehrichtverbrennungsanlagen. Insgesamt wird der Vollzugsaufwand in den kommenden Jahren nicht kleiner. Insofern unterscheidet sich die Situation bei den Fachstellen der beiden Städte und des Kantons nicht. Für den bisher delegierten Vollzug der LRV wurden den Städten Winterthur und Zürich in den letzten Jahren folgende Abgeltungen ausgerichtet:

2005 2006 2007 2008 Stadt Winterthur 67 000 67 000 78 000 75 000 Stadt Zürich 275 000 268 000 330 000 323 000

C. Immissionsmessungen werden seit 2001 im Rahmen der interkantonalen Vereinbarung Ostluft wahrgenommen, an der auch die Städte angeschlossen sind. Da innerhalb dieser Vereinbarung Leistungen und Kosten gegenseitig abgerechnet werden, entfällt eine zusätzliche Abgeltung seitens des Kantons in diesem Aufgabenbereich. Die Bearbeitung von Umweltverträglichkeitsprüfungen erfolgt kostendeckend.

D. Der Mehraufwand der Städte Winterthur und Zürich gegenüber der allgemeinen kommunalen Vollzugstätigkeit ist ausgewiesen und bewirkt eine Aufwandminderung beim Kanton. Die jährlichen Beiträge werden jeweils vom eigenen Aufwand des Kantons ausserhalb der beiden Städte abgeleitet und auf Winterthur und Zürich umgelegt. So ist gewährleistet, dass keine Leistungen entschädigt werden, die nicht auch der Kanton selbst erbracht hätte. Es rechtfertigt sich deshalb, den beiden Städten für die Aufgaben im Bereich der Luftreinhaltung weiterhin eine Abgeltung zu gewähren. Sachlich gerechtfertigt ist auch die Höhe des bisherigen Abgeltungssatzes von 70% der ungedeckten Kosten. Bei Nichtgewährung dieses Beitrages würden dem Kanton Zusatzkosten in mindestens der gleichen Grössenordnung entstehen. Die Baudirektion setzt die Wirkungs- und Leistungsziele in geeigneter Form fest und richtet die jährlichen Entschädigungen aus. Anstelle jährlicher Vereinbarungen ist auch eine Regelung über beispielsweise drei Jahre denkbar. So kann sichergestellt werden, dass der Vollzug im Kanton und in den beiden Städten auch künftig nach gleichen Prioritätensetzungen und gleichen Aufwandkriterien ausgestaltet wird. Beide Städte stimmen dem geplanten Vorgehen zu. Der von der Stadt Winterthur gewünschten Erhöhung des Abgeltungssatzes kann hingegen nicht entsprochen werden. Ein Anspruch auf vollständige Abgeltung der Aufwendungen besteht nicht; die bisherige Regelung erweist sich als angemessen.

Der vom Kantonsrat für die Periode 2002–2010 festgelegte Höchstbetrag von Fr. 600 000 wurde nur zu Beginn erreicht, in den letzten Jahren jedoch zunehmend unterschritten. Die erwähnten zukünftigen Aufgaben sowie die bisher aufgelaufene und noch zu erwartende Teuerung dürften den Aufwand eher wieder ansteigen lassen, weshalb am bisherigen Kostendach festgehalten werden soll.

E. Die Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) sieht in Art. 97 Abs. 2 neu die Zuständigkeit des Regierungsrates für die Übertragung kantonaler Aufgaben an Gemeinden und die Festsetzung der dafür vorgesehenen angemessenen Entschädigung vor. Die entsprechende Ausgabe ist daher gebunden. Die jährliche Entschädigung für die Städte Zürich und Winterthur ist auf 70% der ungedeckten Kosten, jedoch höchstens Fr. 480 000 für die Stadt Zürich und Fr. 120 000 für die Stadt Winterthur, festzusetzen. Für die massgebende Periode von zehn Jahren (2011–2020) ist eine gebundene Ausgabe von höchtens Fr. 6 000 000 zu bewilligen und die Baudirektion zu beantragen, mit den Städten Winterthur und Zürich von 2011 bis 2020 abgestimmte Wirkungs- und Leistungsziele für den Vollzug der Luftreinhalte-Verordnung zu vereinbaren. Der notwendige Betrag von jährlich höchstens Fr. 600 000 ist für die entsprechenden Planjahre im KEF 2010–2013 eingestellt.

F. Bereits bisher wurden die beiden Städte zu zweijährlichen Berichterstattungen über den Stand des LRV-Vollzugs und zur Lieferung der entsprechenden Daten für die kantonalen Statistiken verpflichtet. Beiden Auflagen sind die Städte vollumfänglich nachgekommen. An diesen Verpflichtungen ist festzuhalten. Ausserdem wird davon ausgegangen, dass die Zusammenarbeit bei der Immissionsüberwachung im Rahmen von Ostluft im gleichen Zeitraum ebenfalls fortgesetzt wird.