Zusammenschluss der Primarschulgemeinden Andelfingen, Humlikon und Adlikon, Ausnahmebewilligung

1. Gemäss § 153 Abs. 3 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) ist der Zusammenschluss von Schulgemeinden zulässig, wenn die neue Schulgemeinde sämtliche Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung wahrnimmt. Der Regierungsrat kann Ausnahmen bewilligen, wenn besondere Verhältnisse es erfordern.

2. Mit einem gemeinsamen Schreiben vom 9. März 2021 haben die Projektleitungen «Fusion AHA», Politische Gemeinden, und «Fusion AHA», Schulgemeinden, im Namen der «Steuerungsgruppe Fusion AHA» und sinngemäss auch im Namen der Primarschulgemeinden Andelfingen, Humlikon und Adlikon der Direktion der Justiz und des Innern u. a. mitgeteilt, dass sie den Zusammenschluss zu einer Primarschulgemeinde Andelfingen-Humlikon-Adlikon beabsichtigen. Die Primarschulgemeinde Andelfingen umfasst sowohl das Gemeindegebiet der Politischen Gemeinde Andelfingen als auch das Gemeindegebiet der Politischen Gemeinde Kleinandelfingen. Die zusammengeschlossene Primarschulgemeinde Andelfingen-Humlikon-Adlikon soll die Aufgaben der Kindergarten- und Primarschulstufen der bisherigen Gemeinden wahrnehmen. Die Aufgaben der Sekundarschulstufe sollen weiterhin, in einem grösseren Gebiet als demjenigen der drei erwähnten Primarschulgemeinden, von der Sekundarschulgemeinde Andelfingen wahrgenommen werden. Der Zusammenschluss soll in der Form der sogenannten Absorptionsfusion erfolgen, indem das Gemeindegebiet der Primarschulgemeinde Andelfingen um die Gebiete der Primarschulgemeinden Humlikon und Adlikon erweitert wird. Zusammenschlüsse von Gemeinden in der Form der Absorptionsfusion gelten als «neue Gemeinden» im Sinne von § 153 Abs. 3 GG (Urs Glättli, in: Tobias Jaag / Markus Rüssli / Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2017, § 153 N. 13 und Fn. 22). Da die sich zusammenschliessende Schulgemeinde nicht sämtliche Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung, sondern nur diejenigen der Kindergarten- und Primarschulstufen wahrnehmen wird, bedarf der Zusammenschluss einer Ausnahmebewilligung des Regierungsrates.

3. Eine Ausnahmebewilligung kann erteilt werden, wenn besondere Verhältnisse es erfordern. Ein Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung besteht jedoch nicht. Sinn und Zweck des grundsätzlichen Neubildungsverbots für Primarschul- und für Sekundarschulgemeinden ist die Vermeidung von Zusammenschlüssen in nicht deckungsgleichen

Gebieten von Primarschulgemeinden, Sekundarschulgemeinden und politischen Gemeinden. Es ist eine der gesetzten, flankierenden Regelungen, damit die Gemeinden in geordneten Bahnen fusionieren und Schulgemeinden nicht querfusionieren, um im Ergebnis eine «Einheitsgemeinde» verhindern zu können (Urs Glättli, a. a. O., § 153 N. 13, 16 und 21). Gesetzgeberisches Ziel ist eine Vereinfachung und keine Verkomplizierung der bestehenden Gemeindestrukturen. Im vorliegenden Fall ist ein Zusammenschluss der drei erwähnten Primarschulgemeinden mit den drei Politischen Gemeinden Andelfingen, Humlikon und Adlikon zu einer «Einheitsgemeinde» nicht ohne Weiteres möglich, weil die Primarschulgemeinde Andelfingen nicht nur das Gebiet der Politischen Gemeinde Andelfingen, sondern auch das Gebiet der Politischen Gemeinde Kleinandelfingen mitumfasst. Im beabsichtigten Fusionsperimeter sind die Gebiete der Primarschulgemeinden und der politischen Gemeinden somit nicht deckungsgleich, was einen Zusammenschluss unter den gegebenen Verhältnissen erschwert und das Vorliegen besonderer Verhältnisse begründet. Ein öffentliches Interesse am Zusammenschluss der drei Primarschulgemeinden besteht zudem darin, als sich mit dem Zusammenschluss die bestehenden, mit den Gebieten der politischen Gemeinden nicht übereinstimmenden Grenzen der Primarschulgemeinden Andelfingen und Adlikon (Ortsteil Dätwil) bereinigen werden (vgl. § 178 GG). Die drei Primarschulgemeinden beabsichtigen zudem, den Zusammenschlussvertrag noch innert der gemäss § 178 GG geltenden Umsetzungsfrist anlässlich der Urnenabstimmung vom 26. September 2021 zu beschliessen und im Folgenden die Gemeindeordnung der zusammengeschlossenen Primarschulgemeinde und insbesondere ihre Gebietsbestimmung (Art. 1 Abs. 1 Gemeindeordnung der Primarschulgemeinde Andelfingen) an das Gemeindegesetz anzupassen. Anzumerken bleibt, dass sich die zusammenschliessende Primarschulgemeinde Andelfingen-Humlikon-Adlikon mit Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde an der Urne jederzeit wieder auflösen kann und ihre Aufgaben von den politischen Gemeinden ihres Gebiets übernommen werden können.

4. Nach dem Gesagten liegen besondere Verhältnisse und hinreichende Gründe vor, die eine Ausnahmebewilligung des Regierungsrates für den Zusammenschluss einer neuen Primarschulgemeinde erfordern. Es ist gestützt auf § 153 Abs. 3 GG eine Ausnahmebewilligung zu erteilen. Die Genehmigung des durch die Primarschulgemeinden Andelfingen, Humlikon und Adlikon gemäss § 152 Abs. 1 GG zu beschliessenden Zusammenschlussvertrags durch den Regierungsrat bleibt vorbehalten (§ 153 Abs. 1 GG).

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern und der Bildungsdirektion