Finanz- und Lastenausgleichsverordnung, Änderung, Schreiben an das EFD

1. Ausgangslage Die Änderungen der Verordnung über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaV; SR 613.21), die das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) den Kantonen mit Schreiben vom 23. April 2019 zur Stellungnahme unterbreitete, beruhen auf zwei Revisionen des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG; SR 613.2) aufgrund – des Bundesgesetzes über die Steuerreform und die AHV-Finanzierung (STAF), das die eidgenössischen Räte am 28. September 2018 verabschiedet haben und in der Referendumsabstimmung vom 19. Mai 2019 von den Schweizer Stimmberechtigten angenommen wurde. Die Konkretisierung der Bestimmungen der STAF in der FiLaV bildete bereits Gegenstand der Vernehmlassung zur Steuervorlage 17 (Stellungnahme des Kantons Zürich: RRB Nr. 1069/2017); – des im Rahmen des Wirksamkeitsberichts 2016–2019 vom Bundesrat und der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) vorgeschlagenen Gesamtpakets zur Optimierung des Ressourcen- und Lastenausgleichs (KdK-Kompromiss; Bundesgeschäft 18.075). Dazu hat der Regierungsrat bereits mit Beschluss Nr. 592/2018 Stellung genommen. Der Ständerat hat der Vorlage am 4. Dezember 2018 und der Nationalrat am 7. Mai 2019 zugestimmt. Die Bereinigung der letzten technischen Differenz und die Schlussabstimmung der eidgenössischen Räte erfolgen in der Sommersession 2019. Die Revision der FiLaV betrifft technische Fragen der Umsetzung der zwei Revisionen des FiLaG und zum Vollzug dieser Bestimmungen. Der Bundesrat wird die Teilrevision voraussichtlich im November 2019 zusammen mit dem Antrag der Finanzausgleichszahlen 2020 verabschieden. Die Anhörung zu den Finanzausgleichszahlen 2020 erfolgt separat im Juli und August 2019.

2. Fragebogen Gemäss Fragebogen des EFD sind folgende Änderungen der FiLaV zu beurteilen:

2.1. Änderungen zur Umsetzung des Bundesgesetzes über die Steuerreform und die AHV-Finanzierung (STAF) Mit Bezug auf die Ermittlung des Ressourcenpotenzials der Kantone sind aus der STAF folgende Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG; SR 642.14), die von den Kantonen obligatorisch umzusetzen sind, bedeutsam: – Aufhebung der kantonalen Steuerstatus für Holding-, Domizil- und gemischte Gesellschaften nach bisherigem Art. 28 StHG und die damit verbundene Behandlung von stillen Reserven aus der Zeit der Statusbesteuerung nach Einsetzen der ordentlichen Besteuerung; – Einführung der Patentbox nach neuem Art. 24b StHG und Besteuerung des in den vergangenen Steuerperioden bereits berücksichtigten Forschungs- und Entwicklungsaufwandes bei Eintritt in die Patentbox gemäss Art. 24b Abs. 3 StHG. Daneben ist der im Vergleich zum Einkommen der natürlichen Personen tieferen Ausschöpfbarkeit der Gewinne der Kapitalgesellschaften und Genossenschaften im Allgemeinen und der Gewinne aus Patenten und vergleichbaren Rechten im Besonderen Rechnung zu tragen. Die neuen Bestimmungen des StHG führen zu folgenden Anpassungen der FiLaV: –– Berechnung der massgebenden Gewinne für die einzelnen juristischen E-­FiLaV): Bei der Berechnung der für den Ressourcenausgleich massgebenden Gewinne der juristischen Personen gemäss Art. 3 Abs. 3 zweiter und dritter Satz FiLaG in der ab 1. Januar 2020 geltenden Fassung wird der im Vergleich zu den Einkommen und Vermögen der natürlichen Personen tieferen steuerlichen Ausschöpfbarkeit auf zweckmässige Weise korrekt mit dem Faktor Zeta-1 Rechnung getragen. Da die Einführung der Patentbox gemäss Art. 24b StHG für die Kantone obligatorisch ist, wird die im Vergleich zur ordentlichen Besteuerung geringere Ausschöpfbarkeit der Gewinne aus Patenten gemäss Art. 24b Abs. 3 StHG zusätzlich mit dem Faktor Zeta-2 berücksichtigt.

–– Berücksichtigung des bisherigen Forschungs- und Entwicklungsaufwandes beim Eintritt in die Patentbox (Art. 20a Abs. 2 E-FiLaV) Da Art. 24b Abs. 3 letzter Satz StHG den Kantonen für die steuerliche Behandlung des Eintritts in die Patentbox einen Freiraum einräumt und weil in den Kantonen tatsächlich auch verschiedene Lösungen absehbar sind, ist bei der Ermittlung des für den Ressourcenausgleich massgebenden Potenzials aus der Besteuerung des bisherigen Forschungs- und Entwicklungsaufwandes ein für alle Kantone einheitliches und im Vollzug zweckmässiges Einmalerledigungsverfahren vorgesehen. Zur Aufhebung der kantonalen Steuerstatus sind die steuerlich massgebende Übergangsregelung zur Behandlung der stillen Reserven aus der Zeit der Statusbesteuerung gemäss Art. 78g StHG sowie die diesbezüglichen Veranlagungspraxen der Kantone auch bei der Ermittlung des für den Ressourcenausgleich massgebenden Potenzials zu beachten. Angesichts der verschiedenen Lösungen, deren Wahl im Freiraum der Kantone liegt, wurde mit Art. 23a FiLaG eine Übergangsbestimmung erlassen, welche der Behandlung der stillen Reserven aus der Zeit der Statusbesteuerung nach Wegfall der kantonalen Steuerstatus für alle Kantone einheitlich auf pauschale Weise Rechnung trägt. Die Lösung gemäss Art. 57b E-FiLaV entspricht dem gewollten Charakter der Übergangsbestimmung von Art. 23a FiLaG und setzt sie korrekt um. –– Ergänzungsbeiträge (Art. 57e und 57f, Anhang 20 E-FiLaV): In den Übergangsjahren 2024–2030 werden den ressourcenschwachen Kantonen Ergänzungsbeiträge im Umfang von insgesamt 180 Mio. Franken pro Jahr ausgerichtet. Diese werden ausserordentlich durch den Bund geleistet und sind nicht Bestandteil des Ressourcenausgleichs, sodass sie keine Auswirkungen auf die Ausgleichszahlungen der ressourcenstarken Kantone haben. Sie sollen sicherstellen, dass alle ressourcenschwachen Kantone mindestens den gleich hohen standardisierten Steuerertrag erreichen wie im NFA-Referenzjahr 2023. Im Gegensatz zum Ressourcenausgleich, bei dem mit dem Ressourcenindex ein relatives Mindestziel garantiert wird, ist für die Berechnung der Ergänzungsbeiträge ein nominelles Ausstattungsziel in Franken massgebend. Die Beiträge werden unabhängig von der Notwendigkeit nur an die ressourcenschwachen Kantone ausgeschüttet. Zu

bedenken ist, dass die ressourcenschwachen Kantone im NFA-Referenzjahr 2023 aufgrund der temporären Abfederungsmassnahmen gemäss Art. 19c Abs. 2 FiLaG weitere Mittel im Umfang von 160 Mio. Franken erhalten werden.

Im nächsten Wirksamkeitsbericht sollte analysiert werden, ob die Fortführung aller temporären Ausgleichsgefässe – Härteausgleich (ab 2008), temporäre Abfederungsmassnahmen gemäss Art. 19c FiLaG (2020– 2025) und der Ergänzungsbeiträge (2024–2030) – nicht das Gesamtergebnis verzerren bzw. den Grundsatz von Art. 6 FiLaG unterwandern, wonach durch die Ressourcenausgleichszahlungen die Rangfolge der Kantone nicht verändert werden darf. Ein Ausschuss der unter dem Vorsitz des Konsulenten Unternehmenssteuern des kantonalen Steueramtes stehenden Fachgruppe Qualitätssicherung gemäss Art. 44 FiLaV hat die Erstellung der Verordnung eng begleitet, soweit sie die Änderungen des Unternehmenssteuerteils der STAF im StHG betreffen. Den Bestimmungen des Verordnungsentwurfs kann zugestimmt werden.

2.2. Änderungen zur Umsetzung der Revision des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich (Bundesgeschäft 18.075) Die auf der Grundlage des Wirksamkeitsberichts vom Bundesparlament beschlossene Teilreform des Finanz- und Lastenausgleichs umfasst folgende Elemente, die in der FiLaV angepasst werden: –– Berechnung des massgebenden quellenbesteuerten Einkommens (Art. 10 und Anhang 3 E-FiLaV): Der Faktor Gamma ist massgebend für die Umrechnung der Bruttolöhne der quellenbesteuerten Personen auf das Niveau von ordentlich besteuertem Einkommen. Die Ermittlung des Faktors Gamma wird in der FiLaV dem Vorgehen zur Berechnung der Faktoren Alpha und Zeta angepasst. Dies führt dazu, dass der Faktor jeweils für das letzte Bemessungsjahr neu berechnet und jeweils konstant auf ein Bemessungsjahr für alle Referenzjahre angewendet wird. Dies führt im Ergebnis zu einer Glättung der Berechnungen und erleichtert ihre Nachvollziehbarkeit. –– Berechnung des Faktors Alpha (Art. 13 und Anhang 4 E-FiLaV): Der Faktor Alpha ist massgebend für die Berücksichtigung der Vermögen im Ressourcenpotenzial. Im Rahmen des Wirksamkeitsberichts wurde eine neue Berechnungsmethode für den Faktor Alpha vorgeschlagen, welche analog zu den Zeta-Faktoren aufgrund der relativen steuerlichen Ausschöpfbarkeit der Vermögen im Vergleich zu den Einkommen der natürlichen Personen beruht. In der FiLaV wird präzisiert, dass der Faktor Alpha als Durchschnitt der letzten verfügbaren sechs Bemessungsjahre berechnet und jeweils nur für das letzte Bemessungsjahr aktualisiert wird. Für die für das Referenzjahr 2020 massgebenden Bemessungsjahre beträgt Alpha 2014 1,5% und 2015/2016

1,4%. In der dritten Finanzierungsperiode 2016–2019 hatte der Faktor konstant 1,5% betragen, 2012–2015 0,8%. Die neue Berechnung wird die bisherigen Verwerfungen aufgrund des vierjährigen Berechnungszyklus vermeiden und die Transparenz verbessern. –– Festlegung und Verteilung der Mittel des Ressourcenausgleichs (Art. 22a, Art. 23 und Art. 24 und Anhang 7a E-FiLaV): Die Beiträge an die ressourcenschwachen Kantone werden mit dem Systemwechsel neu anhand des Bedarfs ermittelt. Im Rahmen des KdK-­Kompromisses haben sich die Kantone nach einer Übergangsphase auf ein Ausstattungsziel von 86,5% ab Referenzjahr 2022 geeinigt (Art. 3a und Art. 19a FiLaG gemäss der ab 1. Januar 2020 geltenden Fassung). Dabei leisten der Bund 60% und die ressourcenstarken Kantone 40% der für die Mindestausstattung notwendigen Mittel. Der Systemwechsel, nach welchem die Dotierung des Ressourcenausgleichs nicht mehr vom Parlament festgelegt wird, sondern sich neu dynamisch am Ausstattungsziel orientiert, ist Kernelement des KdK-Kompromisses und führt zum Abbau der seit 2014 bestehenden Überdotation (vgl. RRB Nr. 592/2018 S. 9). –– Festlegung der Höhe des Lastenausgleichs (Art. 31 und Art. 38 E-FiLaV): Die Dotation des Lastenausgleichs wird jährlich aufgrund des Landesindexes der Konsumentenpreise angepasst. Der soziodemografische Lastenausgleich wird zudem gemäss Art. 9 Abs. 2bis FiLaG aufgestockt, wobei diese Beiträge nicht der Teuerung angepasst werden. Diese Aufstockung ist aus Sicht des Kantons Zürich zentraler Bestandteil des KdK-Kompromisses. Die bisher sehr ungleiche Abgeltung der Sonderlasten wird dadurch leicht korrigiert, sodass die Kernstadtlasten künftig zu rund 6% statt nur zu 4% abgegolten werden. Die Lastenausgleichszahlungen für geografisch-topografische Sonderlasten werden unverändert weitergeführt bzw. zu 32% abgegolten (vgl. RRB Nr. 592/ 2018 S. 11). –– Nachträgliche Berichtigung von Ausgleichszahlungen (Art. 42a Abs. 4 E-FiLaV): Gemäss Art. 9a FiLaG werden fehlerhafte Ausgleichszahlungen nur korrigiert, wenn der Fehler bei einer nachträglichen Berichtigung der Daten eine Erheblichkeitsgrenze überschreitet. Mit der Ergänzung von Art. 42a Abs. 4 E-FiLaV sollen die Faktoren Alpha, Gamma, Zeta aufgrund fehlerhafter «Statistikdaten» nicht zu einer nachträglichen Berichtigung der Ausgleichszahlungen führen. Diese Formulierung ist

unklar, da der Begriff «Statistikdaten» unterschiedlich interpretiert werden kann. Fehlerhafte Berechnungen des Ressourcenpotenzials führen automatisch zu einem Folgefehler bei den Berechnungen der Faktoren. Die Bedingungen für eine nachträgliche Korrektur sollten nicht noch weiter verschärft werden. Mit der geltenden Regelung ist die Schwelle für eine nachträgliche Korrektur bereits heute schon sehr hoch. So wird ein Fehler beim Kanton Zürich nur bei einer Abweichung bei den Ausgleichszahlungen ab mindestens 83 Mio. Franken korrigiert. Zumindest bei fehlerhaften Berechnungen des Ressourcenpotenzials sollten die veränderten Faktoren für die Ermittlung der Erheblichkeitsgrenze einbezogen werden. Der Begriff «Statistikdaten» in Art. 42a Abs. 4 ist zudem eindeutig zu formulieren. –– Wirksamkeitsbericht (Art. 46 Abs. 1 Bst. c, Art. 49 und Anhang 17 E-FiLaV): Der Inhalt des Wirksamkeitsberichts soll mit der vorliegenden Änderung der neuen Systematik angepasst werden. Insbesondere muss im Wirksamkeitsbericht nicht mehr die Dotation des Ressourcenausgleichs, sondern die Anpassung der garantierten Mindestausstattung geprüft werden. Zudem wird im Anhang 17 das Kriterium der Anzahl der bisherigen Sonderstatusgesellschaften nach Art. 28 Abs. 3 und 4 StHG ersetzt durch die «Anzahl Gesellschaften mit ermässigter Besteuerung von Gewinnen aus Patenten und vergleichbaren Rechten nach Artikel 24b Absatz 1 StHG». Der F&E-Abzug (Inputförderung) und der Zinsabzug auf Eigenkapital werden im Ressourcenausgleich nicht berücksichtigt. Im Hinblick auf den nächsten Wirksamkeitsbericht sollte die Anwendung dieser Instrumente auch untersucht werden. Da der Wirksamkeitsbericht die Grundlage für allfällige Massnahmen zur Weiterentwicklung des Finanzausgleichs bildet, soll für die Vollständigkeit der Analyse der Kriterienkatalog im Anhang 17 FiLaV ergänzt werden. –– Temporäre Abfederungsmassnahmen (Art. 56a und Anhang 19 E-FiLaV): Die Kantone und der Bund haben sich im Rahmen des KdK-Kompromisses zur Optimierung des Finanzausgleichs auf temporäre Ausgleichszahlungen an die ressourcenschwachen Kantone geeinigt. Diese Mittel im Umfang von insgesamt 640 Mio. Franken sollen an die berechtigten Kantone pro Kopf und degressiv über fünf Jahre 2021–2025 ausbezahlt werden.

2.3. Formelle Anpassungen Die Anpassungen in Art. 5 Abs. 2 Bst. a und Art. 34 Abs. 2, 2. Satz E-FiLaV sind rein redaktionelle Änderungen.