Gemeindewesen, Garantieerklärung für die Parking Zürich AG

1. a) Seit 2006 besteht unter dem Namen «Parking Zürich AG» (PZAG) eine Aktiengesellschaft im Sinne von Art. 620 ff. des Obligationenrechts (OR; SR 220). 2013 fusionierte die damals als Tochtergesellschaft geführte PZAG der «Parkhaus Urania AG» mit dieser zur heutigen PZAG. Die PZAG bezweckt im Wesentlichen die Bewirtschaftung der Parkhäuser und Parkierungsanlagen der Stadt Zürich sowie die Erbringung von Dienstleistungen für den ruhenden Verkehr in der Stadt Zürich und im stadtnahen Raum von Zürich. b) Mit Schreiben vom 10. Oktober 2024 stellte der Vorsteher des Finanzdepartements der Stadt Zürich dem Regierungsrat das Gesuch um Ausstellung einer Garantieerklärung des Kantons im Sinne von Art. 751 Abs. 1 OR, die für die Löschung der Aktiengesellschaft im Handelsregister ohne Liquidation notwendig ist. Die Auflösung der PZAG steht im Zusammenhang mit dem Vorhaben der Rekommunalisierung der Aufgabe.

2. Gemäss Art. 751 Abs. 1 OR kann die Liquidation einer Aktiengesellschaft mit Zustimmung der Generalversammlung unterbleiben, wenn deren Vermögen unter Garantie des Kantons von einer Gemeinde übernommen wird. Der Vermögensübergang vollzieht sich auf dem Weg der Universalsukzession, d. h., die Aktiengesellschaft wird ohne Liquidation aufgelöst. Das gesetzliche Erfordernis der Garantie durch den Kanton dient den Gläubigerinteressen. Die kantonale Garantie muss eine materielle Garantie in dem Sinne sein, dass der Kanton sich verpflichtet, für die bei der Vermögensübernahme im Gesellschaftsvermögen befindlichen Schulden aufzukommen, sofern die übernehmende Gemeinde dazu selbst nicht mehr imstande sein sollte (vgl. RRB Nrn. 868/2012 und 119/2013). Die Interessen der Gläubigerinnen und Gläubiger sind genügend gewahrt, wenn sie den Kanton subsidiär in Anspruch nehmen können, sofern sie von der übernehmenden Gemeinde die Erfüllung der Verpflichtung nicht erreichen können.

3. a) Die Rechte und Pflichten der untergehenden Aktiengesellschaft gehen durch Universalsukzession, d. h. kraft Gesetz und ohne Beachtung der für die Übertragung einzelner Vermögenswerte notwendigen Formvorschriften, ohne Weiteres auf die Gemeinde über (vgl. Patrick

Hünerwadel, in: Rolf Watter / Hansueli Vogt [Hrsg.], Basler Kommentar Obligationenrecht II, 6. Aufl., Basel 2023, Art. 915 N. 3; Thomas Gelzer, in: Frank Vischer [Hrsg.], Zürcher Kommentar zum Fusionsgesetz,

2. Aufl., Zürich 2012, Art. 22 N. 9). Auf die Gemeinde gehen nicht nur bestehende Schulden der Aktiengesellschaft über, sondern insbesondere auch die von der Gesellschaft eingegangenen Verträge, die zum Zeitpunkt der Universalsukzession schon bestehen (vgl.Thomas Gelzer in: Zürcher Kommentar zum Fusionsgesetz , a. a. O., Art. 22 N. 11). Die Verwaltung der Aktiengesellschaft hat den Auflösungsbeschluss der Generalversammlung beim Handelsregisteramt anzumelden (Art. 751 Abs. 2 OR). Mit der Eintragung dieses Beschlusses ist der Übergang des Vermögens der Aktiengesellschaft einschliesslich der Schulden vollzogen und die Firma der Aktiengesellschaft ist zu löschen (Art. 751 Abs. 3 OR). Die Schulden und Vertragsverhältnisse der Aktiengesellschaft gehen erst in dem Zeitpunkt auf die Gemeinde über, in dem die Gesellschaft im Handelsregister gelöscht wird. Entsprechend wird die Garantie des Kantons auch erst ab dem Zeitpunkt der Löschung der Aktiengesellschaft im Handelsregister wirksam. b) Die Ausstellung einer Garantieerklärung ist lediglich erforderlich, wenn die Aktiengesellschaft, deren Vermögen übernommen werden soll, mit der übernehmenden Gemeinde vereinbart, dass die Liquidation unterbleiben soll (vgl. Art. 751 Abs. 1 OR). Grundsätzlich stellt eine Garantieverpflichtung für den Kanton eine Ausgabe dar (vgl. § 29 Abs. 1 lit. d Finanzcontrollingverordnung [LS 611.2] in Verbindung mit § 34 Gesetz über Controlling und Rechnungslegung [CRG; LS 611]). Eine Ausgabe setzt insbesondere eine Rechtsgrundlage sowie eine Ausgabenbewilligung voraus (vgl. § 35 Abs. 1 CRG). Die Ausgabenbewilligung erfolgt u. a. bei neuen einmaligen Ausgaben für einen bestimmten Zweck über 4 Mio. Franken durch einen Verpflichtungskredit des Kantonsrates und in den übrigen Bereichen durch Beschluss des Regierungsrates. Eine Garantieverpflichtung stellt im Grundsatz eine Eventualverbindlichkeit dar. Nur bei Zahlungsunfähigkeit der Stadt Zürich müsste der Kanton für den in der Garantieverpflichtung enthaltenen Betrag haften. Ein solches Szenario ist bei der Stadt Zürich aus den nachfolgenden Gründen nahezu ausgeschlossen: Die Stadt Zürich verfügt über eine AAA/A-1+-Bewertung einer anerkannten Rating-Agentur (Standard & Poor’s Financial Services LLC Rating vom 18. Oktober 2024); das Ausfallrisiko der Stadt Zürich ist faktisch nicht vorhanden. Die Bilanz der PZAG weist per 31. Dezember

2024 Fremdkapital von 24,7 Mio. Franken aus. Das kurzfristige Fremdkapital beträgt dabei 3,8 Mio. Franken, das langfristige 20,9 Mio. Fran- ken. Beim kurzfristigen Fremdkapital bestehen Verpflichtungen gegenüber direkt und indirekt Beteiligten sowie sonstigen Nahestehenden der PZAG im Umfang von Fr. 1 769 242. Die Verpflichtungen gegenüber diesen Beteiligten und Nahestehenden werden für die Ermittlung der effektiven Verpflichtungen gegenüber Dritten nicht berücksichtigt, weil sie städtische Abteilungen betreffen. Es kann deshalb von effektiven Verpflichtungen gegenüber Dritten im Umfang von Fr. 2 037 991 ausgegangen werden. Beim langfristigen Fremdkapital handelt es sich um Rückstellungen von 20,9 Mio. Franken. Diese betreffen vollständig den Erneuerungsfonds PZAG. Dieser Erneuerungsfonds weist keinen Fremdkapitalcharakter auf. Es handelt sich um gebildete Reserven für künftige Erneuerungen. Bei der Integration der PZAG in die Stadt Zürich wären diese Reserven dem Eigenkapital zuzuweisen, da es im Gemeindegesetz oder im übergeordneten kantonalen Recht keine gesetzliche Grundlage für einen solchen Fonds gibt. Gemäss dieser Beurteilung gibt es effektiv kurzfristige Schulden gegenüber Dritten von Fr. 2 037 991. Hinzuzurechnen sind die mutmasslichen Steuerschulden, welche aufgrund der gebildeten Rückstellungen für den Erneuerungsfonds resultieren. Wären keine Rückstellungen gebildet worden, hätten höhere Gewinne resultiert, die gewinnsteuerpflichtig gewesen wären. Die Stadt Zürich geht gestützt auf den Geschäftsbericht 2024 davon aus, dass die Auflösung der AG mit der Integration in die Stadt entsprechende Steuerforderungen bei den Bundes-, Staats- und Gemeindesteuern von rund 7 Mio. Franken auslöst. Die mutmasslichen Steuerschulden von 7 Mio. Franken verteilen sich auf die Stadt Zürich (2,6 Mio. Franken), den Kanton Zürich (2,0 Mio. Franken) und den Bund (2,4 Mio. Franken). Damit entfallen 4,4 Mio. Franken auf Dritte (Kanton und Bund). Zuzüglich den rund 2,0 Mio. Franken ergibt sich das Total an Verbindlichkeiten gegenüber Dritten von 6,4 Mio. Franken. Dem stehen Aktiven der PZAG per Ende 2024 von 40,85 Mio. Franken gegenüber. Die PZAG ist vollständig eigenfinanziert. Sie selbst kann somit ihre Verbindlichkeiten mehrfach mit ihren Vermögenswerten decken.

Das Risiko, dass der Kanton gestützt auf die Garantieerklärung leistungspflichtig wird, dürfte aufgrund der oben erwähnten Sachlage kaum in Betracht fallen. Ausserdem ist der Kanton bei Gefährdung der Zahlungsfähigkeit der Gemeinde ohnehin von Gesetzes wegen verpflichtet, aufsichtsrechtlich einzugreifen und das Notwendige zur Wiederherstellung der Zahlungsfähigkeit vorzukehren (vgl. § 168 Abs. 2 lit. a Gemein- degesetz [LS 131.1]). Vor diesem Hintergrund kann nicht von einer ausgabenrelevanten Eventualverpflichtung gesprochen werden, weil sie sich vor dem Hintergrund dieses Falls kaum je manifestieren wird. Die Ausstellung einer Garantieerklärung durch den Regierungsrat ermöglicht der Stadt Zürich ein einfaches Verfahren zur Übernahme der PZAG, um die Rekommunalisierung der Aufgabe rasch und ressourcenschonend umsetzen zu können. Dies rechtfertigt es – in Abweichung von RRB Nr. 507/2017 – vorliegend, dass der Regierungsrat eine Garantieerklärung für die Übernahme der PZAG ausstellt. c) Üblicherweise bestehen zum Zeitpunkt der Gewährung der Garantieerklärung des Regierungsrates die notwendigen Beschlüsse der aufzulösenden Gesellschaft (Beschluss Generalversammlung betreffend Auflösung ohne Liquidation) und der politischen Gemeinde (Beschluss betreffend Übernahme Aufgabe). Vorliegend fehlen diese Beschlüsse. Insofern kann die Garantieerklärung nur unter dem Vorbehalt der noch zu erfolgenden Beschlüsse gewährt werden. Dies ist ausnahmsweise einerseits aufgrund der genannten besonderen Verhältnisse gerechtfertigt. Anderseits ist darauf hinzuweisen, dass die Schulden und Vertragsverhältnisse der Aktiengesellschaft erst in dem Zeitpunkt auf die Gemeinde übergehen, in dem die Aktiengesellschaft im Handelsregister gelöscht wird, was die entsprechenden Beschlüsse voraussetzt. Zudem wird die Garantie des Kantons auch erst ab dem Zeitpunkt der Löschung der Aktiengesellschaft im Handelsregister wirksam. Daher würde die Garantie nie wirksam, wenn die genannten Vorgänge sich nicht realisieren. Dem Gesuch der Stadt Zürich vom 10. Oktober 2024 ist somit zu entsprechen. Für die Übernahme der Parking Zürich AG ist daher eine Garantieverpflichtung im Betrag von 6,4 Mio. Franken – unter dem genannten Vorbehalt – zu bewilligen.

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern und der Finanzdirektion