Anfrage Martin Haab, Mettmenstetten, Michael Welz, Oberembrach, Martin Farner, Oberstammheim betreffend NSGK Bilanz 2015 – wie weiter? Beantwortung

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Anfrage Martin Haab, Mettmenstetten, Michael Welz, Oberembrach, und Martin Farner, Oberstammheim, wird wie folgt beantwortet: Der Regierungsrat setzte 1995 das Naturschutz-Gesamtkonzept (NSGK) für den Kanton Zürich nach einem breiten, partizipativen Prozess fest. Darin konkretisierte er, wie er den Natur- und Landschaftsschutz im Kanton Zürich handhaben will, um die vorhandenen Naturwerte zu erhalten und zu fördern sowie die gesetzlichen Vorgaben zu erfüllen. Mit RRB Nr. 240/2017 nahm er vom Bericht «Naturschutz-Gesamtkonzept: Bilanz 2015 und weitere Umsetzung» (im Folgenden: Bericht) Kenntnis. Der Bericht weist aus, dass die im NSGK gesteckten Ziele zur Hälfte erreicht sind. Die Zunahme des Zielerreichungsgrades habe sich allerdings in der zweiten Umsetzungsphase (2005–2015) gegenüber der ersten Periode (1995–2005) verlangsamt. Dies verdeutliche den steigenden Druck auf naturnahe Landschaften im Kanton. Die kantonale Naturschutzarbeit sei insgesamt auf Kurs, die bisherigen Anstrengungen reichten jedoch für den langfristigen Erhalt der bedrohten Arten und Lebensräume noch nicht aus. Um die angestrebten Ziele gemäss dem Umsetzungsplan erreichen zu können, seien massgeblich mehr Mittel nötig. Der Regierungsrat hat die Baudirektion beauftragt, die Umsetzung des NSGK im Sinne des Umsetzungsplans weiter voranzutreiben. Zu Fragen 1–3: Gemäss dem Konsolidierten Entwicklungs- und Finanzplan des Kantons erstreckt sich der Realisierungshorizont des NSGK bis 2025. Der vorliegende Bericht ist ein Zwischenbericht zum Stand der Umsetzung des NSGK und zur weiteren Planung bis 2025. Das NSGK beruht auf einer breiten, wissenschaftlich abgestützten Analyse und zeigt auf, was nötig ist, um die Biodiversität (Arten-, Lebensraum- und genetische Vielfalt) und die Ökosystemleistungen entsprechend dem gesetzlichen Auftrag langfristig erhalten zu können. Die Aktualität des NSGK bezüglich Grundannahmen, Zielen, Instrumenten und Rollen aus heutiger wissenschaftlicher Sicht wurde an einem Workshop mit 16 Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern aus dem Bereich der angewandten Forschung von Hochschulen und Forschungsanstalten aus der ganzen Schweiz und dem angrenzenden Ausland kritisch gewürdigt. Der Workshop hat die Aktualität des NSGK bestätigt, insbesondere was die Ziele anbelangt. Neuere gesamtschweizerische Untersuchungen (z. B. scnat/Guntern et al.,

2013) zeigen sogar, dass die Flächenziele gemäss NSGK eher zu niedrig angesetzt sind. Es zeigte sich jedoch, dass eine Reihe neuer naturschutz- relevanter Themen und Herausforderungen wie der Klimawandel oder übermässige Nährstoffeinträge entstanden sind. Zu diesen Themen wurden in der Folge fachliche Ergänzungen zum NSGK erarbeitet und in den Schlussbericht einbezogen. Die Ergebnisse des Workshops wurden schriftlich festgehalten und können eingesehen werden. Für die Erhaltung und Förderung der Biodiversität besteht ein gesetzlicher Auftrag gemäss dem Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (SR 451) und dem Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975 (LS 700.1). Im NSGK 1995 wurde der Zustand der Biodiversität analysiert und die Defizite sowie der Handlungsbedarf benannt. Die Ziele des NSGK wurden in erster Linie vom Bedarf und dem gesetzlichen Rahmen abgeleitet. Annahmen und Prognosen zur Entwicklung anderer Politikbereiche wurden dabei gewürdigt, hatten aber keinen direkten Einfluss auf die gesetzlich vorgegebenen Ziele. Erst die Umsetzungsstrategien und die Schwerpunktsetzung in der Umsetzung werden auch durch die Entwicklungen im Umfeld mitbestimmt. Die in der Analyse der NSGK-Bilanz 2015 festgestellten Veränderungen im Umfeld und deutlichen Zunahmen verschiedener Gefährdungsfaktoren zeigen, dass die Stossrichtung des NSGK weiterhin aktuell und der Handlungsbedarf dringlich sind. Zu Frage 4: Das Thema Neobiota in Schutzgebieten stellt eine Herausforderung dar, die bei der Umsetzung der Ziele des NSGK zu berücksichtigen ist. Die angesprochene Überprüfung der bisherigen Praxis und die Festlegung von Grundsätzen für das künftige Vorgehen in diesem Themenbereich war Gegenstand eines Fachberichts. Die Synthese findet sich im Bericht S. 76 f. Die neu verankerten Grundsätze umfassen vier Stossrichtungen: Prävention/Vermeidung von Ansiedlungen, neue invasive Neobiota früh erkennen und rasch Bekämpfungsmethoden entwickeln, invasive Neophyten im Einklang mit den Schutzzielen eindämmen sowie die Kooperation mit weiteren Akteuren. Der Kanton wendet jährlich erhebliche Mittel auf, um in den überkommunalen Naturschutzgebieten mit einem gezielten Vorgehen nach Prioritäten Bestände von invasiven Neophyten zu bekämpfen. Mit einer Erfolgskontrolle für die Spätblühende Goldrute konnte gezeigt werden,

dass die Massnahmen auch wirkungsvoll sind: Über einen Zeitraum von sechs Jahren haben die untersuchten Bestände im Durchschnitt um mehr als der Hälfte abgenommen, in einzelnen Gebieten sogar um mehr als 90%. Nur an einem Ort war eine geringe Zunahme zu verzeichnen. Von einem vermehrten Auftreten von Neophyten in Schutzgebieten kann deshalb für die allermeisten Arten und Schutzgebiete nicht die Rede sein.

Umfassend betrachtet können invasive gebietsfremde Arten verschiedene Schutzgüter beeinträchtigen. Darum setzt die Baudirektion alle vier Jahre einen Massnahmenplan invasive gebietsfremde Organismen (MP igO) fest, worin das kantonale Vorgehen bezüglich Prävention, Bekämpfung und Zusammenarbeit beschrieben wird. Teil des MP igO ist, die Entwicklung der Bestände zu verfolgen und regelmässig das Risiko zu prüfen, sodass Strategien angepasst werden können. Während bei einzelnen Pflanzen wie dem Riesenbärenklau und der Ambrosia Erfolge in der Eindämmung erzielt worden sind und sich bei der Ausbreitung anderer Arten wie dem Schmalblättrigen Greiskraut und dem Japanknöterich eine Stabilisierung abzeichnet, gibt es weitere Arten, insbesondere das Berufkraut, deren Verbreitung bisher nicht wesentlich beeinflusst werden konnte. Deren Bekämpfung ist sehr aufwendig und bedarf zwingend eines örtlich koordinierten Vorgehens. Grosse, nicht bekämpfte Bestände auf einer Fläche können dabei auch zu Mehraufwand auf benachbarten Parzellen führen. Um die in Bezug auf das flächige Verhalten und die Beeinflussbarkeit der invasiven Neophyten offenen Fragen zu klären, hat der Regierungsrat 2016 das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) mit der Umsetzung eines Pilotprojektes beauftragt (Pilotprojekt Neophytenbekämpfung im Reppischtal, RRB Nr. 905/2016). Bis Ende 2019 werden erste Ergebnisse erwartet. Zu Frage 5: Sowohl Naturschutz als auch Bodenschutz und die Erhaltung von Fruchtfolgefläche sind Vorgaben des Bundesrechts. Es handelt sich um gleichrangige öffentliche Interessen. Diese Interessen sind bei konkreten Vorhaben bestmöglich aufeinander abzustimmen, sodass Zielkonflikte möglichst vermieden werden können. Für alle drei Bereiche bestehen für den Kanton Zürich konzeptionelle Grundlagen (NSGK, Massnahmenplan Bodenschutz, kantonaler Richtplan für Fruchtfolgeflächen). Der vom Bund genehmigte kantonale Richtplan weist einen Gesamtumfang von zu erhaltenden Fruchtfolgeflächen von rund 44 500 ha aus. Damit ist das Kontingent des Kantons Zürich von 44 000 ha knapp erfüllt. Die Zielerreichung des NSGK liegt Ende 2015 bei rund der Hälfte. Zu Frage 6: Die aus der Kompostierung und Vergärung von biogenen Abfällen (Biomasse) gewonnenen Produkte werden durch das AWEL erhoben und publiziert (www.awel.zh.ch → Abfall, Rohstoffe & Altlasten → Zahlen &

Fakten → Kompostierung & Vergärung: Jahresberichte mit Statistiken zu Kompostier- und Vergärungsanlagen). 2016 wurden rund 100 000 t Kompost/Gärgut sowie rund 110 000 t Presswasser in der Landwirtschaft eingesetzt. Gestützt auf die Analyseergebnisse und die Angaben zur durch- schnittlichen Zusammensetzung können die dem Boden zugeführten Mengen an Nährstoffen und organischer Substanz berechnet werden. Der Einsatz dieser Produkte in der Landwirtschaft wird im Sinne des Nährstoffkreislaufs als sehr sinnvoll erachtet. Die Menge der aus der Kompostierung und Vergärung von biogenen Abfällen gewonnenen Dünger ist deutlich geringer als jene der zugeführten Düngemittel in der Zürcher Landwirtschaft. Es besteht deshalb ausreichend Spielraum, die Recyclingdünger auf der bestehenden Landwirtschaftsfläche auszubringen. Zu Frage 7: Gemäss dem Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (SR 910.1) hat die Schweizer Landwirtschaft den Auftrag, einen wesentlichen Beitrag zu leisten u. a. zur sicheren Versorgung der Bevölkerung, zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und zur Pflege der Kulturlandschaft. Im Sinne der Nachhaltigkeit sollen Produktion und Ressourcenschonung im Einklang stehen. Aufgrund der finanziellen Anreize der Bundesagrarpolitik werden deutlich grössere Flächen der intensiven Produktion entzogen, als durch die kantonale Naturschutzpolitik, die sich auf Hotspots konzentriert. Die Bilanz zeigt, dass die quantitativen Flächenziele des NSGK 1995 im Kulturland Ende 2015 in der Summe nahezu erreicht sind. Bei der Flächenqualität bestehen allerdings deutliche Defizite. Dieser Befund deckt sich mit analogen Ergebnissen im Bericht des Bundesrates zum Stand der Umweltziele Landwirtschaft (Hrsg. BAFU und BLW, 2016). Der neue Umsetzungsplan zum NSGK bis 2025 sieht deshalb vor, dass sich das Thema Qualität als klare Priorität durch alle Aspekte der künftigen Biodiversitäts-Förderung im Kanton Zürich ziehen soll. Für das Kulturland heisst dies konkret, dass die Qualität bestehender extensiv genutzter Flächen da verbessert werden soll, wo dies aufgrund der standörtlichen Verhältnisse und der Bewirtschaftungsgeschichte erfolgversprechend ist. Flächen, die nicht erfolgversprechend sind, sollen ersetzt werden durch Flächen, die an den am besten geeigneten Orten neu angelegt und entsprechend behandelt werden. So kann eine

Entwicklung zu hochwertigen Flächen, die auch Lebensraum für die gefährdeten Arten bieten, möglichst rasch eintreten. Wichtige Faktoren für die gute Qualität einer Fläche sind die geeignete Lage, ein tiefes Nährstoffniveau, meist eine sehr langjährige extensive Nutzung sowie eine fachgerechte und schonende Pflege. Zu Frage 8: Wie in der Beantwortung der Frage 7 dargelegt, bestehen grosse Defizite bei der Qualität der extensiv genutzten Flächen. Weil viele gefährdete Tier- und Pflanzenarten heute nur noch sehr kleine Bestände haben, ist rasches Handeln nötig, um ihrem Aussterben entgegenzuwirken. Bo- denabtrag und der Neuaufbau von Böden im Rahmen von Rekultivierungen sind bisher die einzigen bekannten Methoden, welche die erforderliche schnelle Wirkung zeigen, auch weil die natürliche Bodendynamik, beispielsweise in Bach- und Flussauen oder an Hängen, in der heutigen Landschaft praktisch komplett unterbunden ist. Ausmagerungen dauern meist Jahrzehnte, und es ist häufig unsicher, ob die Ziele erreicht werden. Bei Eingriffen in den Boden werden Notwendigkeit und Zweckmässigkeit geprüft, und es erfolgt eine Abwägung mit allen anderen schutzwürdigen Gütern. Damit ist sichergestellt, dass allen Interessen entsprechend ihrer Bedeutung Rechnung getragen wird. In den seltenen Fällen, bei denen Fruchtfolgeflächen betroffen sind, werden diese kompensiert. Zu beachten ist, dass ein grosser Teil der neu gestalteten Biotopflächen auf ökologische Ersatzmassnahmen entfällt. Diese ergeben sich in der Folge von Vorhaben, die schutzwürdige Lebensräume beeinträchtigen, und sind gesetzlich vorgeschrieben. Gezielt gestaltete Flächen weisen in der Regel eine sehr gute ökologische Qualität auf und leisten auf kleinstem Areal effizient und effektiv einen wesentlichen Beitrag zur Erhaltung der Biodiversität. Zu Frage 9: Der «Pufferzonen-Schlüssel, Leitfaden zur Ermittlung ökologisch ausreichender Pufferzonen für Moorbiotope» (BAFU, 1997) wird von den Naturschutzfachstellen und weiteren Verwaltungsbehörden regelmässig zur Festlegung von (vor allem Nährstoff-)Pufferzonen herangezogen. Seit 1997 ist eine ausführliche Gerichtspraxis entstanden, welche die Anwendung dieser Wegleitung stets bestätigt hat. Sowohl das Bundesgericht als auch das Zürcher Verwaltungsgericht haben den Pufferzonenschlüssel

auch in neueren Entscheiden (z. B. 2012 und 2011) für anwendbar erklärt. Der Schlüssel gewährleistet eine fachlich abgestützte, transparente und rechtsgleiche Ausscheidung der Pufferzonen. Die Ausgestaltung der Pufferzonen richtet sich jeweils nach den tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten und den konkreten Schutzbedürfnissen. Für den Nährstofftransport wichtige Bodeneigenschaften wie die Bodendurchlässigkeit und der Bodenwasserhaushalt sind im Schlüssel berücksichtigt. Ebenso ist die Intensität der Nutzung der an das zu schützende Biotop angrenzenden Fläche ein Schlüsselkriterium. Der Pufferzonenschlüssel ist so ausgelegt, dass die damit ermittelten Pufferzonenbreiten als Mindestanforderungen anzusehen sind. Eine längerfristige Erfolgskontrolle im Auftrag des BAFU hat die Wirksamkeit von Nährstoffpufferzonen nachgewiesen (BAFU, Zustand und Entwicklung der Moore in der Schweiz, Ergebnisse der Erfolgskontrolle Moorschutz. Stand Juni 2007). Der Pufferzonenschlüssel ist damit erwiesenermassen ein zweckmässiges Instrument zur Erhaltung von Schutzgebieten und weiterhin aktuell.

Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer sowie Bewirtschafterinnen und Bewirtschafter können im Rahmen der jeweils stattfindenden Besprechung der Pufferzonenausscheidung vor Ort ihre Kenntnisse und Erfahrungen einbringen. Bestehende Spielräume bei der Anwendung des Schlüssels werden so weit wie möglich genutzt. Falls die betriebliche Tragbarkeit einer Pufferzonenausscheidungen nicht gegeben ist, werden Übergangslösungen angewendet. Zu Frage 10: Der Fortschritt in der Zielerreichung des NSGK hat sich in der Periode zwischen 2005 und 2015 gegenüber der Periode zwischen 1995 und 2005 verlangsamt. Die Mittel von Kanton und Bund für die Umsetzung des NSGK sind in den letzten zehn Jahren umfangreicher geworden. Diese Entwicklung beruht hauptsächlich auf folgenden Ursachen: – Seit 2005 hat der Bund neue Aufgaben eingeführt, die von den Kantonen umzusetzen sind und entsprechenden Mehraufwand auslösen (z. B. Verordnung über den Schutz von Trockenwiesen und -weiden von nationaler Bedeutung, Förderung von nationalen prioritären Arten). – Der Druck auf die naturnahen Lebensräume ist allgemein grösser geworden. Der Aufwand für die Erhaltung der bestehenden Naturwerte nimmt deshalb zu. Konkret sind zum Beispiel heute in grösseren Schutzgebieten Informations- und Aufsichtsdienste unabdingbar, um den Erholungsbetrieb im Einklang mit den Schutzzielen zu gewährleisten. – Die Beiträge an Landwirtinnen und Landwirte für ökologische Leistungen sind aufgrund der Entwicklungen in der Bundesagrarpolitik in den letzten Jahren stark angestiegen. – Die Anforderungen an die Umsetzung von Schutz- und Aufwertungsprojekten und ihre Komplexität haben in den letzten zehn Jahren stark zugenommen, was einen entsprechend grösseren Aufwand und höhere Kosten verursacht. Neben den technischen Anforderungen haben auch die gesellschaftlichen Erwartungen an Einbezug und partizipative Verfahren deutlich zugenommen. – Die Teuerung seit 2005 beträgt gesamthaft rund 10%. Diese Gründe haben dazu geführt, dass nur ein Teilbetrag der zusätzlichen Kantonsmittel für die tatsächliche Verbesserung der Zielerreichung des NSGK zur Verfügung steht. Verschiedene der erwähnten Entwicklungen beschränken sich nicht auf den Naturschutz, sondern sind auch in zahlreichen anderen Bereichen in gleicher Weise feststellbar. Die für den Umsetzungsplan bis 2025 vorgesehene Ausrichtung auf

Schwerpunktthemen soll die Effizienz des Mitteleinsatzes weiterhin gewährleisten. Das in den Naturschutz investierte Geld schafft und erhält zahlreiche Arbeitsplätze in der Landwirtschaft, bei den Forstdiensten von Gemeinden und bei den KMU.

Zu Frage 11: Im beschränkten Raum des Kantons Zürich ist es eine Tatsache, dass der Druck auf die Flächen ausserhalb des Siedlungsgebiets stark zunimmt. So werden aufgrund von steigenden Bevölkerungszahlen, Innenentwicklung und wirtschaftlichem Wachstum die Räume für die Erholung im Siedlungsgebiet immer knapper. In der Folge werden die vorhandenen Frei- und Grünflächen ausserhalb des Siedlungsgebiets stärker beansprucht, verbunden mit neuen Erholungsformen und einer zeitlichen Ausdehnung der Aktivitäten. Die hohen Ansprüche an die Mobilität bedingen einen ständigen Ausbau der dazu nötigen Infrastrukturen. Auf den gleichen Flächen ist zudem die Produktion von Nahrungsmitteln, die Holzproduktion und die Erhaltung der Biodiversität sicherzustellen. Unter diesen Rahmenbedingungen ist es zentral, Lösungen zu entwickeln und umzusetzen, die den verschiedenen Schutz- und Nutzungsinteressen ausserhalb des Siedlungsgebiets Rechnung tragen, und sie sachgerecht aufeinander abzustimmen. Die Naturschutzflächen machen nur einen kleinen Anteil der Gesamtfläche aus, und schon heute werden Naturschutzziele vermehrt im Wald umgesetzt, um das Offenland zu schonen. Die Flächenziele des NSGK zu schmälern, ist nicht angezeigt, da sie den gesetzlichen Auftrag zur Erhaltung und Förderung der Biodiversität sachgerecht abbilden, mit den Aufträgen von Land- und Forstwirtschaft gemäss den entsprechenden Gesetzesgrundlagen im Einklang stehen und mit den Nutzungsansprüchen im Bereich der Erholung grundsätzlich vereinbar sind. Zu Frage 12: Die Biodiversitätsförderflächen (BFF) gemäss der Direktzahlungsverordnung vom 23. Oktober 2013 (SR 910.13) sind im Bericht ausgewiesen (vgl. dazu die Kapitel Grösse, Isolation, Vernetzung von Lebensräumen; Moore, Quellsümpfe und Riedwiesen; Ackerland; Rebland; Wiesen und Weiden; Obstgärten; Hecken und Saumbiotope). Die für die Erreichung der NSGK-Ziele nötigen Flächen bedürfen bestimmter ökologischer Qualitäten. Wenn BFF diese Qualitätsansprüche erfüllen, werden sie in der Flächenbilanz aufgeführt. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass die BFF aufgrund der fehlenden langfristigen Verbindlichkeit keine sichere Zielerreichung gewährleisten können. Zu Fragen 13 und 14: Die ökologische Infrastruktur ist ein auf nationaler, regionaler und

lokaler Ebene strategisch geplantes Netzwerk natürlicher und naturnaher Flächen mit unterschiedlicher naturräumlicher Ausstattung. Die ökologische Infrastruktur soll alle charakteristischen und bedeutenden Arten und Lebensräume mit genügender Quantität, Qualität und Vernetzung in ihrer Funktions- und Regenerationsfähigkeit stärken und langfristig sichern. Die ökologische Infrastruktur soll die bisherigen Naturschutzvorhaben unterstützen, optimieren und wo nötig ergänzen. Die ökologische Infrastruktur umfasst die ganze Landschaft. Neben dem Kulturland betrifft sie auch den Wald, die Gewässer, das Siedlungsgebiet und Infrastrukturbegleitflächen. Umfang, Qualität und Lage der dazu nötigen Flächen richtet sich nach dem Ziel, alle charakteristischen und bedeutenden Arten und Lebensräume langfristig zu sichern. Gemäss den Flächenzielen des NSGK 1995 sind dazu im Kulturland knapp 11 000 ha nötig, die der Biodiversitätsförderung dienen. Dieses quantitative Ziel ist gegenwärtig in der Summe nahezu erreicht. Bei der Flächenqualität bestehen wie erwähnt (vgl. Beantwortung der Frage 7) allerdings deutliche Defizite. Der Aufbau der ökologischen Infrastruktur im Kanton Zürich erfolgt auf der Grundlage der gleichen Leitlinien, Prinzipien und Instrumente, die im NSGK festgeschrieben sind und sich bewährt haben. Dabei war und ist die Partnerschaft, vor allem mit den direkt Beteiligten, ein wichtiges Prinzip.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Kantonsrates und des Regierungsrates sowie an die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber: Husi