Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Zahnarzt

1.

Streitgegenstand bildet vorliegend die Bewilligung zur Ausübung eines Berufs der Gesundheitspflege. Diesbezügliche erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen und Ämter können gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) direkt mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefoch­ten werden. Die sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist da­mit gegeben.

Mit der Direktbeschwerde im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG kann neben der Rechts­verletzung auch die Unangemessenheit der angefochtenen Verfügung geltend gemacht werden (§ 50 Abs. 2 und 3 VRG).

2.

a) Der Beschwerdeführer anerkennt, dass seiner Berufszulassung im Kanton Zü­rich § 18 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG) entgegensteht, wonach die selbständige zahnärztliche Tätigkeit den Inhabern des eidgenössischen Zahn­arztdiploms vorbehalten ist; er beansprucht auch keine Ausnahmebewilligung gemäss § 8 Abs. 2 GesundheitsG, welche eine zahnärztliche Unterversorgung der Bevölkerung voraus­setzen würde. Hingegen macht er geltend, die kantonale Regelung sei unverhältnismässig und widerspreche dem BGBM.

b) Im Zusammenhang mit der Zulassung eines im Ausland diplomierten Zahnarztes hat das Verwaltungsgericht § 18 GesundheitsG auf seine Vereinbarkeit mit der Handels‑ und Gewerbefreiheit hin geprüft. Es kam dabei zum Schluss, § 18 Abs. 1 GesundheitsG sei polizeilich motiviert und diene dem Schutz der Bevölkerung vor unfachgemässer zahnärzt­licher Behandlung. Das Erfordernis eines Diploms ermögliche es, die fachliche Eignung eines Bewerbers anhand eines klar messbaren formalen Kriteriums zu prüfen. Das zusätzli­che Erfordernis eines eidgenössischen Diploms stelle ebenfalls auf die leichte Messbarkeit des Kriteriums ab. Die bloss einzelfallweise Prüfung der fachlichen Kenntnisse bringe prak­tische Schwierigkeiten mit sich, setze sie doch eine tiefgreifende Auseinandersetzung mit den Einzelheiten der Ausbildungssysteme voraus und könne auch die tatsächliche Be­rufspraxis nur schwer in die Beurteilung miteinbezogen werden. Eine hierfür notwendige Begutachtung durch Fachleute käme praktisch einer eigentlichen Fachprüfung gleich, wie sie der Bund bereits als besondere Fachprüfung im kombiniert-praktisch-mündlichen Ver­fahren für Inhaber ausländischer Diplome in Art. 8 lit. b der Verordnung über besondere Fachprüfungen für Auslandschweizer und eingebürgerte Schweizer vorgesehen habe (VGr, 16. November 1996, VB.1996.00123 = RB 1996 Nr. 97). Das Bundesgericht wies eine da­gegen gerichtete staatsrechtliche Beschwerde ab. Es erwog im Wesentlichen, das eidge­nös­sische Diplom garantiere eine fundierte Ausbildung, was zwar bei ausländischen Di­plomen ebenfalls zutreffen könne, diese seien aber für die schweizerischen Gesundheitsbe­hörden schwieriger zu beurteilen. Die erleichterte Fachprüfung ermögliche es, die erfor­derliche Be­fähigung zu beurteilen. Die Kantone seien nicht gehalten, eine andere Form des Nach­wei­ses vorzusehen oder etwa auf eine langjährige praktische Tätigkeit als Assistenz­zahn­arzt abzustellen (Pra 87/1998 Nr. 3; vgl. auch BGE 125 I 267 E. 2 und 125 I 335 E. 5b).

c) Es besteht wenige Jahre nach dem Entscheid VB.1996.00123 und angesichts des­sen Bestätigung durch das Bundesgericht sowie seiner auch in jüngster Zeit restriktiven Li­nie (BGE 125 I 267 E. 2c und d; vgl. auch 125 I 335 E. 5b) kein genügender Anlass diese Pra­xis aufzugeben. Eine Praxisänderung würde unter anderem voraussetzen, dass ernsthaf­te und sachliche Gründe dafür sprechen und das Interesse an der richtigen Rechts­anwen­dung gegenüber demjenigen an der Rechtssicherheit überwiegen (Ulrich Häfe­lin/Georg Mül­ler, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 417 ff.; Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 6. A., Basel/Stuttgart 1986, Nr. 72 B).

Wesentliche neue Gesichtspunkte ergaben sich aber in der seit dem Entscheid VB.1996.00123 verstrichenen Zeit nicht. Mindestens ein Gutachten, das die dentalmedizi­nischen Ausbildungsgänge verschiedener europäischer Länder ‑ so auch den jugoslawi­schen, über den der damalige Beschwerdeführer verfügte ‑ mit entsprechenden schweizeri­schen Abschlüssen verglich, lag dem Gericht schon damals vor. Insbesondere aber gelten die Überlegungen zur Bedeutung eines klar messbaren formalen Kriteriums auch heute noch. Würde die Regelung von § 18 Abs. 1 GesundheitsG im Weg der akzessorischen Über­prüfung für verfassungswidrig befunden, müsste die für die Bewilligungserteilung zuständige Behörde in jedem Einzelfall prüfen, ob die gesuchstellende Person eine der schweizerischen gleichwertige Ausbildung absolviert hat. Punktuell vorliegende Untersu­chungen ausländischer Ausbildungsgänge vermöchten sie nur teilweise von dieser Aufgabe zu entlasten. Es wäre ihr nur schwer möglich und erst recht nicht zuzumuten, in den Fällen, in denen kein solches Gutachten besteht, diese Prüfung selber durchzuführen. Der an BGE 125 I 267 E. 2c angebrachten Kritik von Yvo Hangartner (AJP 2000, S. 102), die Behörden besässen Erfahrung in der Beurteilung ausländischer Diplome, ist entgegenzuhalten, dass zwar auch das Zürcher Recht mit § 8 Abs. 2 GesundheitsG die Zulassung von Inhabern gleichwertiger ausländischer Diplome vorsieht, in der Praxis aber ‑ entgegen dem Wortlaut der Bestimmung ‑ für eine solche Bewilligung die fachlichen Anforderungen an den Be­wer­ber reduziert wurden und sich damit eine Überprüfung der Gleichwertigkeit erübrigte (RB 1996 Nr. 97). Überdies besteht jedenfalls bei Zahnärzten die vorausgesetzte Mangel­situation seit langem nicht mehr. ‑ Die denkbare Lösung, ausschliesslich Inhaber solcher ausländischer Diplome zuzulassen, deren Gleichwertigkeit aufgrund von bestehenden Ex­pertisen ohne zusätzliche Abklärungen sofort feststellbar ist, wäre ihrerseits kaum prakti­kabel und liesse sich kaum mit der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) vereinbaren. ‑ Die Tatsa­che schliesslich, dass nach neuerer Praxis sich auch niedergelassene Ausländer auf die Wirt­schaftsfreiheit (Art. 27 BV) berufen können, führt nicht zwingend zum Schluss, dass den entsprechenden schweizerischen gleichwertige ausländische Berufsbildungs­diplome anzuerkennen wären. Soweit sich die Entscheide mit selbständigen Tätigkeiten befassten, ging es um die Frage, ob Ausländer an sich von bestimmten Aktivitäten ausge­schlossen werden können, sei es, dass ihnen der Zugang zur entsprechenden Fähigkeitsprü­fung ver­wehrt wurde (BGE 116 Ia 237), sei es, dass die zuständige Behörde sie trotz Vor­weisen einer in einem anderen Kanton abgelegten Prüfung nicht zur Berufsausübung zu­liess (BGE 119 Ia 35). Der vorliegende Fall ist damit nicht vergleichbar. An der bisherigen Praxis ist somit grundsätzlich festzuhalten.

d) Im Unterschied zum Beschwerdeführer des Verfahrens VB.1996.00123 steht dem jetzigen Beschwerdeführer als schwedischem Staatsbürger weder die ordentliche noch die erleichterte eidgenössische Medizinalprüfung offen (Art. 16 und 24 ff. der Allgemeinen Medizinalprüfungsverordnung vom 19. November 1980 [AMV; SR 811.112.1]), was ihm die selbständige Berufsausübung in der Schweiz allenfalls verunmöglicht. Dieser Umstand führt aber nicht zu einer anderen Beurteilung: Der Ausschluss läge daran, dass die Zulas­sung zur ordentlichen Prüfung nach Art. 16 Abs. 1 AMV Gegenrecht des Heimatstaats und diejenige zur erleichterten Prüfung gemäss Art. 26 ff. AMV grundsätzlich das Schweizer Bürgerrecht voraussetzt. Das letztere Erfordernis ist möglicherweise verfassungswidrig, wie das Bundesgericht in einem obiter dictum bereits erwogen hat, ohne die Frage ab­schlies­send zu klären. Wie das Bundesgericht weiter feststellte, wäre die angebliche Ver­fassungswidrigkeit der zitierten Bestimmungen aber in einem Verfahren um die Zulassung zur eidgenössischen Medizinalprüfung geltend zu machen (BGE 125 I 267 E. 2e). Sie führt nicht dazu, dass der verfassungskonformen Regelung des § 18 Abs. 1 GesundheitsG die An­wendung zu versagen wäre. Im Übrigen ist nach dem Gesagten durchaus möglich, dass der Beschwerdeführer entgegen den Bestimmungen der AMV zur erleichterten eidgenössi­schen Medizinalprüfung zugelassen würde.

3.

a) Der Beschwerdeführer bringt eventualiter vor, er sei aufgrund von Art. 4 Abs. 1 BGBM zur selbständigen Berufsausübung im Kanton Zürich zuzulassen. Mit den "kantonal anerkannte[n] Fähigkeitsausweisen", die auf dem Gebiet der gesamten Schweiz gälten, könnten nur ausländische Diplome gemeint sein, da eidgenössische Diplome keiner Anerkennung durch die Kantone bedürften.

b) Diese Auffassung trifft nicht zu. Der Wortlaut der Bestimmung ist in dieser Hin­sicht nicht klar und lässt neben der vom Beschwerdeführer bevorzugten auch andere Aus­legungen zu. Gemäss der Botschaft zum Binnenmarktgesetz bezieht sich der Begriff "kan­tonal anerkannte Fähigkeitsausweise" primär auf solche Diplome, die nicht aufgrund einer kantonalen Fähigkeitsprüfung durch eine Behörde ausgestellt wurden, also auf private Di­plome, die aber das kantonale öffentliche Recht anerkennt (BBl 1995 I 1256; vgl. BGE 125 I 267 E. 3e). Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers entspricht es durchaus dem Willen des Gesetzgebers, ausländische Fähigkeitsausweise nicht in den Geltungsbereich von Art. 4 BGBM einzubeziehen. Die Botschaft liefert diesbezüglich einen deutlichen Hin­weis (BBl 1995 I 1266). Die Auffassung von Wagner, auf die sich der Beschwerdefüh­rer beruft, ist nicht schlüssig, da sich der Autor nicht ausdrücklich auf im Ausland erwor­bene Diplome bezieht (Manfred Wagner, Das Bundesgesetz über den Binnenmarkt, in: Thomas Cottier/Remo Arpagaus [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Schweizeri­sches Aussenwirtschafts‑ und Binnenmarktrecht, Basel/Genf/München 1999, Rz. 42). Im Übrigen erscheint die Argumentation des Beschwerdeführers nicht ganz wider­spruchsfrei, nennt er doch die vom Bundesgericht in BGE 125 I 267 E. 3e getroffene Aus­legung "histo­risch" (act. 2 S. 10) und geht damit offenbar auch davon aus, dass die Mate­rialien An­halts­punkte für einen entsprechenden Willen des Gesetzgebers enthalten. Gerade bei einem re­lativ jungen Erlass, wie es das Binnenmarktgesetz darstellt, sprechen aber gute Gründe für eine historische Auslegung (vgl. Karl Larenz/Claus-Wilhelm Canaris, Metho­denlehre der Rechtswissenschaft, 3. A., Berlin u.a. 1995, S. 137 ff., 149 ff.). Demgegen­über sind die für eine Erstreckung des Geltungsbereichs von Art. 4 BGBM auf ausländi­sche Fähigkeits­aus­weise sprechenden Argumente nicht derart zwingend, dass sich das Verwaltungsgericht über die vom Bundesgericht gewählte Auslegung hinwegsetzen könnte. Das Verwaltungs­gericht hat in früheren Entscheiden (RB 1998 Nr. 76; RB 1997 Nr. 120) eine gegenteilige Praxis verfolgt, ohne aber diese Rechtsfrage eingehender zu erörtern. Daran kann nicht mehr festgehalten werden.

4. ...