Vorschlag zu gesetzlichen Änderungen zur wirksameren Bekämpfung des Schmuggels und des organisierten Wirtschaftsverbrechens

Verfahrensbeitrag

Antrag der Mehrheit

Die Initiative abschreiben

Antrag der Minderheit

(Sommaruga Carlo, Garbani, Hubmann, Marty Kälin, Menétrey-Savary)

Die Initiative nicht abschreiben

Proposition de la majorité

Classer l'initiative

Proposition de la minorité

(Sommaruga Carlo, Garbani, Hubmann, Marty Kälin, Menétrey-Savary)

Ne pas classer l'initiative

Fluri Kurt · Mit-M · Nationalrat · Solothurn · Freisinnig-demokratische Fraktion

Die parlamentarische Initiative verlangt eine Schliessung bestehender Gesetzeslücken bei der Bekämpfung des Schmuggels und der von der Schweiz aus organisierten internationalen Wirtschaftskriminalität durch Änderungen namentlich des Strafgesetzbuches, des Rechtshilfegesetzes sowie möglicherweise weiterer relevanter Gesetze. Im Bericht der Kommission für Rechtsfragen sehen Sie die Zusammenfassung der heutigen Rechtslage im Fiskalstrafrecht, im Rechtshilferecht sowie bei der Betrugsbekämpfung.

Zu erwähnen bleibt, dass mit der Volksabstimmung vom Juni des letzten Jahres und der damit erfolgten Assoziierung an Schengen und an Dublin auch die Zusammenarbeit bei der Betrugsbekämpfung erweitert worden ist, einschränkende Bedingungen des Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen gelockert worden sind und die Rechtshilfe entsprechend erweitert worden ist. Die Schweiz leistet neu gemäss dem Schengener Durchführungsübereinkommen nun auch Rechtshilfe für Durchsuchungen und Beschlagnahmen für Hinterziehungsdelikte im Bereich der indirekten Steuern.

Ein zusätzlicher seit Beginn der Kommissionsberatungen weiterentwickelter Punkt ist die Umsetzung der revidierten Gafi-Empfehlungen; die Abkürzung steht für Groupe d'action financière sur la lutte contre le blanchiment de capitaux. Diese Task Force hat unter anderem die Aufgabe, internationale Normen zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung aufzustellen. Mit der Beantwortung der Interpellation Rey 05.3493 vom 23. November letzten Jahres führt der Bundesrat aus, dass er die im Juli 2003 revidierten Empfehlungen begrüsst und ein Mandat zu deren Umsetzung in das Schweizer Recht erteilt hat. Nach einer vorläufigen Auswertung der Vernehmlassung führt der Bundesrat weiter aus, dass er im Jahr 2006 gestützt auf den Bericht zu zwei Postulaten Stähelin 05.3175 und 05.3456 über das weitere Vorgehen entscheiden wird. Anträge sollen vom Bundesrat jedenfalls noch in diesem Jahr unterbreitet werden. Herr Bundesrat Merz wird dies bestätigen können.

Unter diesen Umständen ist die Kommission zu folgender Zusammenfassung der geltenden Rechtsordnung in Bezug auf die parlamentarische Initiative Pedrina gekommen: Fiskaldelikte, insbesondere Zollwiderhandlungen, sind zum einen Teil lediglich mit Busse bedroht, zum anderen Teil kann eine Freiheitsstrafe ausgesprochen werden, wenn erschwerende Umstände wie die gewerbs- oder gewohnheitsmässige Verübung vorliegen. Die Rechtshilfe ist bei Fiskaldelikten grundsätzlich ausgeschlossen, mit Ausnahme des Abgabebetruges. Eine Auslieferung bei Fiskaldelikten, die stellvertretende Strafverfolgung und die Vollstreckung ausländischer Strafentscheide sind nicht zulässig.

Mit den Bilateralen II wird nun aber die Zusammenarbeit mit der EU und ihren Mitgliedstaaten wesentlich und im Sinne der Initiative verstärkt. So wird die Schweiz wie erwähnt im Bereich der indirekten Steuern auch bei Hinterziehungsdelikten Zwangsmassnahmen ergreifen und auch dann Rechtshilfe leisten, wenn die Voraussetzungen des Abgabebetruges nicht erfüllt sind.

Die Kommission hat im Weiteren davon Kenntnis genommen, dass mit den USA sowie möglicherweise mit weiteren Staaten Verhandlungen in Aussicht stehen, in welchen die Gewährung derselben Amts- und Rechtshilfe unter den gleichen Bedingungen wie gegenüber der EU und ihren Mitgliedstaaten verlangt bzw. zur Disposition gestellt wird. Ob das bezüglich der USA nach den neuesten Entwicklungen - mit dem Stichwort Freihandelsabkommen - noch zutrifft oder nicht, weiss ich nicht. Bei den Kommissionsberatungen jedenfalls war diese Frage noch aktuell.

Nachdem nun im Rahmen der Umsetzung der revidierten Gafi-Empfehlungen mit einiger Wahrscheinlichkeit eine Änderung von Artikel 14 des Verwaltungsstrafrechtes und von Artikel 3 des Bundesgesetzes über internationale Rechtshilfe in Strafsachen bevorsteht, wird die Schweiz bei der Bekämpfung des bandenmässigen Schmuggels wohl bald über gesetzliche Bestimmungen für eine umfassende Zusammenarbeit mit allen Ländern verfügen, inklusive Auslieferung. Diese Bestimmungen hätten nicht nur gegenüber bestimmten Vertragsstaaten Geltung, sondern würden sich gegenüber allen Staaten auswirken.

Deshalb ist die Mehrheit der Auffassung, dass es unter diesen Voraussetzungen, speziell gegenüber der EU mit dem Abschluss der Bilateralen II, nicht nötig ist, weitere Schritte zu unternehmen. Die Mehrheit ist deshalb der Ansicht, die Ziele der Initiative seien erreicht und sie könne abgeschrieben werden.

Die Minderheit ist allerdings der Auffassung, dass vor einer Abschreibung geprüft werden sollte, ob noch Lücken bestehen - insbesondere im aussereuropäischen Bereich. Zudem sei ja die Anpassung des Schweizer Rechtes an die revidierten Gafi-Empfehlungen noch nicht erfolgt, sondern wir hätten ja erst - noch in diesem Jahr - die Meinungsäusserung des Bundesrates zu gewärtigen. Es sei deshalb erstens offen, ob überhaupt eine entsprechende Rechtsetzung in unserem Binnenrecht notwendig sei, und zweitens sei noch offen, ob eine solche dann überhaupt erfolgreich abgeschlossen werden könnte.

Die Mehrheit ist aber wie erwähnt der Meinung, der Auftrag und die Hauptstossrichtung der Initiative seien erfüllt; allenfalls noch offene Punkte beträfen nicht deren Kern, sondern lediglich Nebenaspekte.

Ich bitte Sie, sich der Meinung der Mehrheit Ihrer Kommission für Rechtsfragen anzuschliessen.

Chevrier Maurice · Mit-M · Nationalrat · Wallis · Christlichdemokratische Fraktion

Le 1er octobre 2001, notre chambre a décidé, sans opposition, de donner suite à l'initiative parlementaire Pedrina qui demandait de combler les lacunes législatives en matière de contrebande et de criminalité économique organisées à partir de la Suisse. Le 1er avril 2003, la commission a décidé de suspendre ses travaux jusqu'à connaissance des résultats des négociations bilatérales. Dans l'intervalle, elle a néanmoins commandité un rapport à la Direction générale des douanes, rapport qui lui a été remis le 14 mars 2005. Le résultat de la votation populaire sur l'accord de Schengen connu, elle a, lors de sa séance du 18 août 2005, décidé de proposer à son conseil le classement de cette initiative, et ce pour les motifs suivants.

D'une part, le 17 décembre 2004, les Chambres fédérales ont approuvé les accords bilatéraux II entre la Suisse et l'Union européenne, en particulier l'accord sur la lutte contre la fraude. Le 5 juin 2005, le peuple a donné son aval à l'accord d'association Schengen/Dublin. Par ces décisions, la Suisse a considérablement étendu sa coopération avec l'Union européenne et ses Etats membres dans les domaines visés par l'initiative parlementaire Pedrina. Citons en vrac au niveau des améliorations et sans prétention d'exhaustivité: l'extension des mesures de contrainte; l'extension du champ d'application des dispositions à tous les impôts indirects, aux subventions et aux marchés publics; le renforcement de l'assistance administrative et de l'entraide judiciaire, notamment en matière d'extradition. D'autre part, le Groupe d'action financière sur la lutte contre le blanchiment de capitaux (GAFI) a fait la proposition de ne pas limiter l'entraide judiciaire qui pourra dorénavant donc être étendue jusqu'à l'extradition.

Ces propositions ont reçu un accueil favorable lors de la consultation et les Chambres fédérales auront l'occasion, normalement au cours du deuxième semestre de 2006, de les entériner. Monsieur le conseiller fédéral Merz pourra nous confirmer tout à l'heure que le chantier est ouvert et que l'objet sera présenté cette année encore.

En résumé, l'entrée en vigueur des accords bilatéraux a permis dans les domaines les plus sensibles d'améliorer considérablement la coopération avec l'Union européenne et ses Etats membres, partenaires commerciaux privilégiés. La future et très probable adaptation du droit suisse aux recommandations du GAFI complètera l'arsenal juridique à disposition, rendant superfétatoires d'autres travaux législatifs.

Ainsi, aux yeux de la majorité de la commission, les objectifs de l'initiative parlementaire Pedrina sont atteints, d'où sa proposition de classement que je vous invite à suivre.

Sommaruga Carlo · Mit-M · Nationalrat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

La minorité que je représente vous invite à ne pas classer l'initiative parlementaire Pedrina qui propose des modifications législatives destinées à lutter contre la contrebande et la criminalité économique organisées par des modifications du droit pénal, de la loi sur l'entraide pénale internationale et d'autres dispositions.

De bonnes raisons existent encore pour maintenir ouvert le chantier et parfaire le travail législatif. L'initiative parlementaire Pedrina avait été déposée après divers scandales relatifs à la contrebande internationale pilotée depuis la Suisse, et cela avait défrayé la chronique internationale et la chronique de notre pays. Les bandes organisées en matière de contrebande, tout particulièrement en matière de contrebande de cigarettes, avaient compris que la Suisse ne poursuivait pas la contrebande organisée. Or il est aujourd'hui avéré que la contrebande massive organisée de marchandises illégales, mais aussi celle de marchandises légales comme les cigarettes et l'or, sont liées à la mafia internationale en matière de trafic d'armes, de stupéfiants et d'êtres humains.

L'absence d'une disposition pénale qui réprime la contrebande organisée est une grave lacune de notre ordre juridique. Je vous rappelle ainsi l'affaire Cuomo, dans laquelle fut impliqué un juge tessinois, qui a vu ce criminel italien être extradé vers l'Italie pour des crimes liés au trafic de stupéfiants et pour son appartenance à une organisation criminelle, mais non pour son appartenance à une organisation de contrebande organisée dont il était la tête. En d'autres termes, en Italie, même si cette personne a été extradée vers ce pays, il n'y a pas de procès pour ces crimes et délits de contrebande.

Ceci dit, tout au long du traitement de l'initiative Pedrina, nous avons pu voir un Conseil fédéral et une administration extrêmement frileux, qui ont mis finalement les pieds au mur à tout instant. Dans le cadre de la première phase, il avait été proposé par le Conseil fédéral et l'administration de suspendre le traitement de l'initiative. Mais, à l'unanimité, la commission avait décidé de donner suite. Le rapport du 3 juillet 2001 de la commission, établi à l'intention du conseil pour qu'il prenne sa décision dans la première phase, disait: "La commission est consciente de l'importance que revêt pour la Suisse la lutte contre la contrebande et la criminalité économique organisées sur la scène européenne et internationale et reconnaît ici le besoin d'agir sur le plan législatif. En effet, la législation suisse n'érige pas la contrebande en infraction pénale, mais la considère comme une simple contravention douanière. Dans de nombreux cas, la législation douanière suisse est inapplicable." Plus loin ce même rapport disait: "La contrebande moderne est une contrebande armée qui n'a plus rien à voir avec la petite contrebande d'autrefois. Les enjeux économiques sont devenus énormes et l'activité est le plus souvent liée à d'autres infractions, en particulier au trafic d'armes et de drogue, à la prostitution et à la traite humaine .... La commission est d'avis que la conception suisse actuelle en matière de lutte contre la contrebande est inappropriée. Cette conception est dommageable non seulement sur le plan éthique mais également économique, en nuisant à la réputation de la place financière suisse."

Dans ce rapport la commission proposait, par 16 voix sans opposition et 2 abstentions, de donner suite à l'initiative.

Mais pourquoi donc ce revirement de la majorité aujourd'hui? En fait, à nouveau il y a eu des pressions de l'administration et une position attentiste du Conseil fédéral, en disant que le problème avait été réglé. Or, ceci est inexact. Rappelons qu'en Suisse l'escroquerie fiscale en matière d'impôt indirect est punie par une peine maximale d'une année. Cette même escroquerie en matière d'impôt direct est punie par une peine de trois ans, alors que l'escroquerie ordinaire est, selon la gravité de l'infraction, répressible de cinq à dix ans. On voit déjà ici qu'il y a matière à avoir des renforcements de dispositions pénales pour avoir un effet dissuasif, puisque les infractions fiscales sont régulièrement liées aux délits de contrebande. En Suisse, un simple vol d'une valeur de 300 francs dans un magasin est plus puni qu'une escroquerie fiscale et qu'une contrebande massive.

Certes, la Suisse réprime l'escroquerie fiscale, mais comme cela ressort du rapport de la commission: "Les infractions douanières qui donnent lieu à des enquêtes et sont réprimées en Suisse ne réunissent que très rarement les éléments constitutifs de l'escroquerie en matière de contributions." Il y a donc ici, de l'aveu même de la commission et des éléments qui sont contenus dans le rapport, des éléments suffisants pour continuer à trouver des solutions.

Précisément, s'il est vrai qu'il y a eu une amélioration de la situation dans les rapports avec l'Union européenne, avec l'accord de Schengen - qui n'est pas encore entré en vigueur - et l'accord sur la lutte contre la fraude, il est tout aussi vrai que ces dispositifs ne comblent pas toutes les lacunes.

Je me permettrai de terminer en examinant l'argument relatif au travail autour des recommandations du Groupe d'action financière sur la lutte contre le blanchiment de capitaux (GAFI). On nous a dit que le GAFI allait résoudre le problème. La commission a donc voté le classement de l'initiative parlementaire Pedrina au mois d'août 2005, mais en septembre 2005, le Conseil fédéral publiait son communiqué de presse qui disait qu'il fallait maintenant "urgemment attendre" avant d'aller de l'avant avec la mise en oeuvre des recommandations du GAFI. En fait on va recommencer une réflexion, on va recommencer un examen détaillé de ces dispositions, et que va conclure finalement le Conseil fédéral? Peut-être dans une année, deux ans, trois ans, que demandera-t-on? L'introduction de ce que veut exactement aujourd'hui l'initiative Pedrina, à savoir une disposition pénale contre la contrebande organisée. Dès lors il est urgent aujourd'hui de maintenir cet objet en commission et d'introduire concrètement des dispositions pertinentes.

Merci donc de rejeter le classement et de renvoyer cet objet en commission.

Pedrina Fabio · Mit-M · Nationalrat · Tessin · Sozialdemokratische Fraktion

In qualità di promotore dell'iniziativa mi permetto di esprimere, molto brevemente, da un lato la mia soddisfazione per il risultato che è stato conseguito soprattutto nell'ambito degli accordi con l'Unione europea. Dall'altro lato voglio anche esprimere la mia amarezza per il modo con cui la commissione si è rifiutata di approfondire il dossier e di sistematicamente verificare quali sono le lacune ancora esistenti. Non lo sanno nemmeno loro, non lo so io e non lo sapete voi. Quindi, vi apprestate a liquidare un'iniziativa rispetto alla quale i punti deboli non sono ancora stati chiariti, e le eventuali sorprese che questo ci riserva non sono state prese in considerazione.

Ich möchte das noch ganz kurz auf Deutsch sagen als Warnung gerade an die Deutschschweizer, die die "Ticinogates" sehr gerne auf den ersten Seiten der Zeitungen erwähnt sehen. Es stehen noch die nächsten Schmuggel- und Finanzskandale bevor, und das soll dann bitte, bei der nächsten Gelegenheit, "Zürichgate" und nicht mehr "Ticinogate" heissen.

Merz Hans-Rudolf · BR-M · Bundesrat · Appenzell A.-Rh.

Die parlamentarische Initiative Pedrina ist inzwischen etwas in die Jahre gekommen; sie stammt aus dem Jahre 2000. Der Initiant hat damals das Schwergewicht auf die Bekämpfung des Schmuggels und der Wirtschaftskriminalität aus der Schweiz heraus gelegt. Wenn ich mich richtig erinnere, hatte er damals mit seinem Vorstoss vollkommen Recht. Es war die Zeit vor den Verhandlungen mit der Europäischen Union in Bezug auf das Betrugsbekämpfungsdossier. Dieses Dossier hat ja vor allem mit dem organisierten Schmuggel zu tun; insofern war dieser Vorstoss damals völlig richtig.

Aber wenn ich die Entwicklung anschaue, die seither stattgefunden hat, muss ich sagen, dass sich wesentliche Dinge ereignet haben, einerseits im Bereich der bilateralen Verträge, die in der Folge ausgehandelt wurden, andererseits aber auch im Zusammenhang mit der Geldwäscherei. Die Geldwäscherei war ja nicht das primäre Thema der parlamentarischen Initiative Pedrina, sondern sie ist eigentlich erst im späteren Verlauf unter dem Titel der Wirtschaftskriminalität, aber auch unter dem Titel der Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (Gafi) zum Tragen gekommen.

Nun kurz zu diesen beiden Bereichen: Das Betrugsbekämpfungsabkommen und jenes über die Assoziierung an Schengen sind vom Parlament im Dezember 2004 genehmigt worden. Damit haben wir im Bereich der indirekten Steuern immerhin einen signifikanten Schritt in Richtung der Initiative gemacht. Wir haben uns in diesem Bereich mit der Europäischen Union kooperativ gezeigt. Bei organisierten Schmuggelgeschäften mit Zollvergehen liegt - das ist die heutige Rechtsetzung - in der Regel ein Abgabebetrug vor. Weil er vorliegt, muss die Schweiz, gestützt auf Artikel 3 Absatz 3 des Rechtshilfegesetzes, auch Rechtshilfe leisten. Wenn ich das richtig in Erinnerung habe, war das aber nicht die Stossrichtung der parlamentarischen Initiative Pedrina; sie ging nämlich in Richtung Strafrecht.

Zusätzlich haben wir heute Massnahmen zur Beweiserhebung. So sind zum Beispiel die Durchsuchung von Räumen möglich, das Herausgeben von Vermögenswerten und die Rückerstattung an den Berechtigten. Das ist seither alles neu hinzugekommen und ist auch eine Folge des Betrugsbekämpfungsabkommens.

Das zweite Thema, das damals vielleicht noch nicht so aktuell war, ist die Umsetzung der Gafi-Empfehlungen unter dem Aspekt der Änderung von Artikel 14 des Verwaltungsstrafgesetzes. Dort steht, dass der qualifizierte Abgabebetrug - eben in Form des qualifizierten Schmuggels - mit einer Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren Zuchthaus bestraft werden kann. Deshalb, weil das so ist, gilt er als Vortat zur Geldwäscherei. Das ist der Zusammenhang zwischen Schmuggel und Geldwäscherei. Zudem geht Artikel 3 des Rechtshilfegesetzes dahin, dass bei qualifiziertem Abgabebetrug umfassende Rechtshilfe, d. h. Auslieferung oder die stellvertretende Strafverfolgung geleistet werden kann. Das ist seither alles neu.

Das Vernehmlassungsverfahren zur völligen Umsetzung der 40 Gafi-Empfehlungen ist abgeschlossen. Dieses Vernehmlassungsverfahren hat gezeigt, dass es einige Probleme zu lösen gibt. Es gibt insbesondere die Verpflichtung, dass man auch sogenannte Handelsbranchen in diese Geldwäscherei-Gesetzgebung einbeziehen sollte. Das ist eine ganz neue Entwicklung. Am Anfang richteten sich die Geldwäschereivorschriften primär an die Banken, dann sind in einem zweiten Kreis die Versicherungen dazugekommen, und jetzt, in einem noch weiteren Kreis, will man gewisse Handelsbranchen aus den Bereichen Kunst, Auktionen, Schmuck usw. mit einbeziehen. Das ist es, was wir noch hinterfragen wollen. Das ist auch der Grund, weshalb ich mir dieses Time-out nehmen musste: weil ich die Kontakte zu den betreffenden Branchen auch suchen und finden möchte, um sicherzustellen, dass wir hier richtig legiferieren.

Im Grund genommen kann ich sagen: Alle Rechtsgrundlagen zur Bekämpfung, zur Verfolgung von Schmuggel und von organisierter Wirtschaftskriminalität sind heute da. Diese sind auch mit Drittstaaten abgestimmt, und deshalb rechtfertigt es sich durchaus, diese Initiative heute als erfüllt abzuschreiben.

Egerszegi-Obrist Christine · 1VP-F · Nationalrat · Aargau · Freisinnig-demokratische Fraktion

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit .... 96 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit .... 68 Stimmen