Schaffung von Transparenz bezüglich der IV-Entwicklung beim Bundespersonal

Büttiker Rolf · P-M · Ständerat · Solothurn · Freisinnig-demokratische Fraktion

Der Bundesrat beantragt die Annahme der Motion.

Kuprecht Alex · Mit-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die Invalidenversicherung verzeichnet seit den Neunzigerjahren ein überaus starkes Wachstum der Rentenfälle. Die Wahrscheinlichkeit, eine IV-Rente zu beziehen, ist zwischen 1992 und 2004 von 3,2 auf 5,2 Prozent der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter gestiegen. Vor dem Hintergrund dieser Entwicklung beschloss die GPK unseres Rates im Jahre 2004 eine Untersuchung zu bestimmten Aspekten in der IV. Basierend auf den einzelnen Faktoren des Rentenwachstums erstellte die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) eine entsprechende Analyse. Darin fasste sie die Vielzahl von Hypothesen zu den Ursachen des Rentenwachstums zusammen und bewertete sie.

Gestützt auf die so gemachte Auslegeordnung und vor dem Hintergrund ihrer eigentlichen Aufgabe der parlamentarischen Oberaufsicht beschloss die GPK, insbesondere auch die Rolle des Bundes als Arbeitgeber einer vertieften Beurteilung hinsichtlich der Invalidisierung zu unterziehen. Der Bund als Arbeitgeber hat in der Schweiz eine Vorbildfunktion und muss diese auch wahrnehmen. Die entsprechenden Berichte wurden bereits veröffentlicht und fanden teilweise grössere Beachtung in der Öffentlichkeit. Darin wurde der Bundesrat aufgefordert, zu insgesamt zwei Motionen und 15 Empfehlungen Stellung zu nehmen.

Bei der zur Diskussion stehenden Motion geht es darum, den Bundesrat zu beauftragen, die Situation beim Bund als einem der grössten Arbeitgeber hinsichtlich seiner IV-Entwicklung enger zu begleiten, die notwendigen Daten wissenschaftlich zu erheben und die notwendige Transparenz als elementares Führungselement zu schaffen. Ausgelöst wurde diese Motion durch die Tatsache, dass schon in früheren Studien und Berichten festgestellt wurde, dass die öffentliche Verwaltung eine überdurchschnittlich hohe Invalidenquote aufwies. So wies ein Bericht der GPK-NR schon im November 1999 darauf hin und versuchte Licht ins Dunkel dieser Entwicklung zu bringen. Die damals vorhandene Datenbasis beim Bund war jedoch völlig ungenügend. Der Bundesrat wurde schon damals aufgefordert, die Schaffung der dringend notwendigen Transparenz an die Hand zu nehmen.

Die GPK-SR hat vom Untersuchungsbericht der PVK im August 2004 sowie vom Bericht des Bundesrates Kenntnis genommen. Man musste mit Befremden feststellen, dass sich die Situation bezüglich der Transparenz und der dringend notwendigen Verbesserung der Datenqualität in der Bundesverwaltung immer noch nicht verbessert hatte. Ganz besonders befremdet war die GPK aber auch von der Tatsache, dass die entsprechende Anfrage über einen längeren Zeitraum vom Bundesrat unbeantwortet blieb. Die Beantwortung dauerte nach mehrfachem Intervenieren ein gutes Jahr. Noch im Juni 2005 wurde erneut versucht, den Bericht weiter hinauszuschieben, was die GPK-SR zu erneuter Intervention unter dem Hinweis auf die unzumutbare Verzögerung und Behinderung der Oberaufsichtstätigkeit veranlasste.

Der Bundesrat verabschiedete danach, am 17. August 2005, einen definitiven Bericht. Materiell können die im Bericht gestellten Fragen leider nicht klar beantwortet werden, und der Bundesrat sieht sich nicht in der Lage, eindeutige Schlussfolgerungen zur IV-Situation beim Bund zu ziehen. Es gibt zu wenig verfügbare Daten, oder sie sind gar nicht aussagekräftig und lassen eine vergleichbare Interpretation oder gar Vergleiche mit der gesamtschweizerischen Entwicklung nicht zu; solche sind deshalb auch nicht möglich. Die Aussagen des Bundesrates sind daher eher spekulativ als auf einer sachlichen Basis oder gar auf Fakten begründet. Die angetroffenen Probleme der Intransparenz können jedoch nach Ansicht der GPK nicht länger hingenommen und verantwortet werden.

Der Bundesrat hat sich nach anfänglicher Skepsis und ablehnender Haltung schlussendlich bereit erklärt, die Annahme der Motion zu beantragen. Inhaltlich zeigt die Stellungnahme jedoch keine Begeisterung gegenüber der auf ihn zukommenden Projektarbeit. Er verweist auf die Komplexität des Problems, dessen sich die GPK jedoch bewusst ist. Die Schaffung der Transparenz ist jedoch die Grundlage für künftig dringend notwendige Korrekturen. Wie bereits eingangs erwähnt, steht der Bund als Arbeitgeber im Schaufenster der schweizerischen Wirtschaft. Er muss mit gutem Beispiel vorangehen, seine Vorbildfunktion wahrnehmen und mögliche Verbesserungen und Korrekturen, basierend auf erhärteten Daten und Fakten, vornehmen.

Ich bitte Sie deshalb, die vorliegende Motion, wie es der Bundesrat ebenfalls beantragt, anzunehmen.

Ory Gisèle · Mit-F · Ständerat · Neuenburg · Sozialdemokratische Fraktion

Je vous propose aussi d'adopter cette motion de la Commission de gestion, car il est nécessaire que nous sachions ce qui se passe dans le domaine de l'assurance-invalidité ainsi que dans l'administration fédérale. En effet, l'absence de données qui prévaut actuellement permet à chacun de laisser son imagination courir et de soupçonner tous les autres de demander ou de recevoir trop facilement des prestations de l'assurance-invalidité. Ce n'est très vraisemblablement pas le cas, mais le fait que nous ne puissions ni confirmer ni infirmer ces hypothèses de manière scientifiquement garantie permet à certains de soulever le doute, voire d'accuser.

Il est donc nécessaire, d'une part, de rétablir la vérité des faits et de collecter les données dont nous avons besoin pour confirmer ou infirmer ces hypothèses. D'autre part, le pilotage de l'assurance-invalidité sera toujours aléatoire tant que nous ne saurons pas exactement quelles sont les causes de l'augmentation des cas et que nous n'aurons pas vérifié scientifiquement les diverses hypothèses.

Je souligne en passant, puisqu'on vient d'en parler tout à l'heure, que le pilotage de l'assurance-invalidité sera encore plus difficile et plus aléatoire lorsque la RPT aura été mise en place car les données seront encore plus dispersées que maintenant. Pour les obtenir, nous serons tributaires de 26 cantons, c'est-à-dire de 26 systèmes de comptabilisation différents, de concordats intercantonaux avec leurs particularités, et de la Confédération.

Aujourd'hui, les données sont difficilement comparables du fait du mélange des rentes professionnelles et non professionnelles et du fait du mélange des employés de la Confédération avec ceux des entreprises comme Swisscom et RUAG, qui sont devenues autonomes entre 2000 et 2002 et ont laissé leurs bénéficiaires de rentes à la caisse fédérale Publica, faisant du coup augmenter considérablement la proportion de rentes versées par rapport au nombre d'assurés. En outre, les données antérieures à 2000 sont inutilisables car elles ne sont pas toutes conservées sous forme informatique et devraient être traitées à la main, ce qui est trop onéreux. Ensuite, la moitié des rentes octroyées en Suisse le sont à des enfants et jeunes de moins de 20 ans. Cette catégorie n'est pas représentée au sein du personnel fédéral, ce qui rend très difficiles les comparaisons. Enfin, le création de Publica, le 1er juin 2003, a changé le statut de la caisse de pension fédérale et son règlement. Autant dire que la comparaison entre les rentes octroyées en général et celles octroyées au personnel fédéral n'a aucune valeur d'analyse ou de comparaison.

Ceci dit, et si nous considérons les chiffres que nous avons avec une très grande prudence, nous remarquons une évolution légèrement plus positive depuis 2000 dans le personnel de la Confédération que dans celui de l'industrie privée, mais un nombre de rentes légèrement plus élevé qu'en moyenne suisse. De là à imaginer que l'assurance-invalidité a pu servir de déversoir aux entreprises autonomisées pour trouver un revenu pour les employés dont elles n'avaient plus besoin avant de mettre en place leur nouveau statut, il y a un pas que nous ne pouvons pas franchir. Une chose est certaine, c'est que nous n'avons pas trouvé là la cause de l'augmentation du nombre de rentes, comme nous pouvions le penser.

Les seules causes que l'on peut démontrer restent les mêmes, à savoir le vieillissement de la population, l'accroissement de la longévité des personnes handicapées. D'autres hypothèses devraient aussi être vérifiées, comme, par exemple, l'augmentation des rythmes de travail, la structure du marché du travail, l'insuffisance de la prévention en matière de maladies professionnelles, le changement du rôle social de la famille. Les employés de la Confédération forment un groupe de personnes que l'on peut suivre sur plusieurs années et donc une population intéressante du point de vue de l'observation scientifique de l'évolution de l'AI.

Je vous prie donc d'adopter cette motion.

Saudan Françoise · Mit-F · Ständerat · Genf · Freisinnig-demokratische Fraktion

J'interviens simplement pour rappeler que cette motion fait suite à un important travail qui a été fait conjointement par le Conseil national et le Conseil des Etats. Il a abouti à un rapport en 1999 qui a mis très clairement en évidence, contrairement à ce que vient d'affirmer Madame Ory, à quel point la mise à la retraite anticipée du personnel de la Confédération par le biais de l'AI avait été un instrument de restructuration. Je me souviens en particulier d'un chiffre qui a été mis en évidence dans ce rapport. A l'époque, en comparant les mises à la retraite anticipées au moyen de l'AI entre le secteur public et le secteur privé, on a constaté que la Confédération avait utilisé cette possibilité dans environ 11 pour cent des cas.

C'est parce que dans le rapport que nous avons rédigé, qui concernait en particulier le suivi de cette enquête, nous avons demandé au Conseil fédéral des assurances que ce fait ne se reproduirait plus et parce que le Conseil fédéral n'avait pas pu exclure qu'à l'avenir on n'utiliserait plus l'AI comme moyen de mise à la retraite que nous sommes intervenus de manière beaucoup plus sévère en disant: "Attention, les mises à la retraite anticipées ont des conséquences non seulement sur les comptes de l'AI mais également sur les comptes des caisses de retraite, qu'elles soient privées ou publiques."

Je crois que je m'arrêterai là parce que le débat est lancé avec la 5e révision de l'AI. Mais il est bon de garder en mémoire ce qui s'est passé il y a six ans dans ce Parlement.

David Eugen · Mit-M · Ständerat · St. Gallen · Christlichdemokratische Fraktion

Ich möchte an das anschliessen, was Frau Saudan gesagt hat. Ich unterstütze diese Motion. Aber Untersuchungen haben wir einige, und wir haben auch Erkenntnisse über die Vorgänge. Ich möchte Herrn Bundesrat Merz als obersten Verantwortlichen für das Bundespersonal doch auch ansprechen.

Es ist bekannt, dass bei den Arbeitgebern, den öffentlichen oder den privaten, eine Tendenz besteht, Strukturanpassungen über die Sozialversicherungen IV und berufliche Vorsorge zu lösen. Hier ist in erster Linie natürlich der Arbeitgeber gefordert. Es ist in erster Linie eine Frage der Personalpolitik, wie weit man gehen darf. Ich finde, dass der Bund zu weit geht. Wir verlangen in der IV-Revision von den privaten Arbeitgebern, dass sie gewisse Praktiken nicht mehr weiterführen, die in der Vergangenheit Platz gegriffen und die Sozialversicherungen enorm belastet haben. Wir können die Arbeitsmarkt- und Strukturanpassungsprobleme nicht einfach über die Sozialversicherungen und die Pensionskassen lösen. Hier hat der Bund, wie es gesagt worden ist, wirklich eine Beispielfunktion.

In dem Sinne erhoffe ich mir, dass diese Motion nicht nur neue Untersuchungen auslöst, sondern insbesondere ein gewisses Umdenken bei den Personalverantwortlichen des Bundes, dass dieser Weg nicht mehr so einfach gegangen wird.

Merz Hans-Rudolf · BR-M · Bundesrat · Appenzell A.-Rh.

Der Bundesrat beantragt die Annahme der Motion. Insofern könnte ich mir die Sache jetzt leicht machen und sagen: Wir werden das Thema dann anschliessend behandeln. Sie wünschen mehr Transparenz, das ist ja das Hauptanliegen dieser Motion. Sie wollen, dass der Bericht, den wir Ihnen im August des letzten Jahres vorgelegt haben, gewissermassen vertieft und ausgeweitet wird. Aber gewisse Aussagen, die Herr Kuprecht, der Sprecher der GPK, jetzt gemacht hat, darf ich nicht stehen lassen.

1. Zunächst einmal möchte ich festhalten, dass sich seit dem Jahr 2000 die Anzahl der Neurentenbeziehenden beim Bund unter dem Landesdurchschnitt entwickelt hat. Somit kann keine Rede davon sein, dass der Bund in den letzten Jahren die Invalidenversicherung gewissermassen zur Lösung von sozialpolitischen Problemen oder Arbeitsmarktproblemen missbraucht hat. Dieser Behauptung muss ich klar widersprechen.

2. Der Bestand der Invalidenrenten in der Bundesverwaltung liegt heute noch leicht über dem Durchschnitt. Aber man muss wissen, was geschah - es wurde darauf hingewiesen -: Wir haben seinerzeit, als die Ruag, die Swisscom und die SRG aus dem Verbund ausgegliedert wurden, Invalidenbestände beim Bund zurückbehalten. Die haben sich natürlich niedergeschlagen und sind teilweise heute noch da. Wir installieren jedes Jahr 220 Stellen für die Eingliederung von erwerbsbehinderten Personen. Damit haben wir ein funktionierendes System, mit dem wir solche Menschen in die Arbeitswelt integrieren. Es ist nicht so, dass wir die Situation nicht kennen und dass wir nichts dagegen tun.

Wie ist das weitere Vorgehen? Zunächst einmal bin ich der Meinung, wir könnten oder sollten die Zahl dieser Arbeitsplätze erweitern - warum auch nicht? Aber was Herr David gesagt hat, stimmt natürlich: Das Zahlenwerk ist das eine, die Massnahmen sind das andere. Da liegt der Fokus beim Bund derzeit auf der Früherkennung der Ursachen von Abwesenheiten generell. Wir sind dabei, uns ein Bild zu machen zur Frage, ob nicht allenfalls eine gewisse Tendenz zur Chronifizierung und zur Verminderung der Ausfallzeiten erzielt werden könnte, wenn wir diese Phänomene durch eine Früherkennung zu erfassen versuchen. Daran arbeiten wir bereits. Das ist eine erste Voraussetzung. Mittels eines neuen Systems zur Datenerhebung und eines Reportings wollen wir auch die Führungskräfte im Bund auf dieses Thema sensibilisieren. Damit können wir vorbeugend wirken. Wir versprechen uns davon eine grosse Wirkung.

Wir haben auch schon einiges unternommen. Der Bundesrat wird sich der Situation noch in diesem Jahr mit einem Aussprachepapier vertieft annehmen. Er wird sich auch der Frage Absenzenmanagement und Betreuung annehmen. Wir werden uns gleichzeitig aber auch mit konkreten Fragen im Zusammenhang mit der Abgrenzung von Lohnfortzahlungen im Krankheitsfall und Invalidenleistungen sowie mit Gesundheitsvorbehalten bei der Risikoversicherung der beruflichen Vorsorge befassen. Wir werden es also gewissermassen auf die einzelnen Fälle und auf deren Bezug zu den bestehenden Versicherungen herunterbrechen müssen. Das ist bereits unterwegs. Diese Massnahmen sind zum Teil aufwendig, sie sind mit dem Erfassen der einzelnen Situation verbunden. Einige Ämter haben bereits entsprechende Massnahmen ergriffen, mit dem Ziel, insbesondere Mitarbeitende mit längeren Absenzen intensiver zu betreuen, um eben den Ausstieg aus dem Arbeitsprozess zu vermeiden respektive die Arbeitsfähigkeit zu erhalten bzw. zu sichern.

In diesem Sinne ist weit mehr unterwegs, als man jetzt durch die Intervention von Herrn Kuprecht hätte den Eindruck haben können. Das wollte ich hier doch noch deutlich machen.

Dieses gesagt habend, erkläre ich, dass der Bundesrat die Annahme der Motion beantragt.

Büttiker Rolf · P-M · Ständerat · Solothurn · Freisinnig-demokratische Fraktion

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