Für demokratische Einbürgerungen. Volksinitiative

Heberlein Trix · Mit-F · Ständerat · Zürich · Freisinnig-demokratische Fraktion

Am 7. Juni 2007 hat der Nationalrat die Volksinitiative mit 132 zu 49 Stimmen für gültig erklärt und sie mit 117 zu 63 Stimmen zur Ablehnung empfohlen. Nun befasst sich der Nationalrat auch mit der Detailberatung des indirekten Gegenentwurfes, der parlamentarischen Initiative Pfisterer Thomas 03.454, die von unserem Rat bereits verabschiedet worden ist. Weil wir uns anlässlich der Diskussion über diese Initiative intensiv mit den Fragen der Zuständigkeit und mit den Rekursmöglichkeiten bei Einbürgerungsentscheiden auseinandergesetzt haben, möchte ich die Argumentation von Befürwortern und Gegnern nicht nochmals im Detail ausführen.

Ihre Kommission hat damals nach der Anhörung von Staatsrechtlern und der Einholung von Expertisen festgehalten, dass die Einbürgerung eine Mischform von politischem Akt und Verwaltungsakt sei. Einbürgerungsentscheide dürfen aber nicht der Willkür einer Mehrheit ausgeliefert werden, sei diese noch so demokratisch. Auch wenn im Lichte der Diskussion über die Umsetzung der Verwahrungs-Initiative die Diskussion über strengere Anforderungen an die Gültig- respektive Ungültigerklärung von Volksinitiativen neu aufgeflammt ist, so ist bei der hier zu beurteilenden Initiative klar, dass sie nicht gegen zwingendes Völkerrecht verstösst, auch wenn es bei einer Annahme zu Widersprüchen mit dem geltenden Verfassungsrecht und mit einzelnen völkerrechtlichen Grundsätzen kommen könnte. Aus diesen Gründen war in der Kommission denn auch keine Stimme gegen eine Gültigerklärung der Initiative zu vernehmen.

Ich möchte dann inhaltlich zu Artikel 38 Absatz 4 erst anlässlich der Detailberatung sprechen. Wir führen hier ja nicht eine Eintretensdiskussion - Eintreten ist obligatorisch -, aber ich möchte die inhaltliche Diskussion darauf beschränken, dass wir bei Artikel 38 Absatz 4 Stellung nehmen.

Bonhôte Pierre · Mit-M · Ständerat · Neuenburg · Sozialdemokratische Fraktion

La démocratie, c'est la souveraineté du peuple et l'Etat de droit. L'une ne va pas sans l'autre, et inversement. La souveraineté du peuple sans l'Etat de droit n'est pas très différente pour les individus de la monarchie absolue, du règne de l'arbitraire et du fait du prince. Nous n'avons pas fait la révolution en 1848, dans mon canton en particulier, pour remplacer une tyrannie par une autre, fût-elle celle du plus grand nombre. Nous n'avons pas fait la révolution pour remplacer l'arbitraire individuel par l'arbitraire collectif.

Si nous avons établi la démocratie, c'est pour garantir l'égalité devant la loi et pour abolir la discrimination et l'arbitraire. Et l'Etat de droit, ce n'est pas seulement le respect de nos lois, c'est aussi le respect du cadre juridique supranational auquel nous avons adhéré et qui protège les individus contre les poussées d'urticaire locales, contre la désignation de boucs émissaires, tentations immuables de la collectivité, qui a régulièrement fait plonger l'humanité dans la barbarie, jusqu'au paroxysme de violence du XXe siècle.

Montesquieu le disait: "Les constitutions ne sont pas là pour mettre des barrières devant les peuples et les empêcher d'avancer, mais pour en mettre derrière eux et les empêcher de reculer vers la barbarie." Aujourd'hui, on ajouterait à la réflexion que cette maxime s'applique aussi aux conventions internationales.

Si la Confédération ne respecte pas le droit international, comment peut-elle espérer que les cantons respectent le droit fédéral et que les communes respectent le droit cantonal? Ce genre de subversion nous conduirait droit à l'anarchie. L'initiative populaire qui nous occupe est détestable au sens où elle viole l'ensemble des principes que j'ai évoqués et qui fondent la civilisation. On y ajoutera encore le défaut majeur de violer la liberté d'organisation des cantons en prescrivant que le corps électoral de chaque commune doit se prononcer sur le mode de naturalisation.

L'initiative - le message du Conseil fédéral le rappelle - viole le principe de protection contre l'arbitraire, qui est un fondement de l'Etat de droit, au sens où elle permet de prendre des décisions non motivées à l'égard des individus et où elle leur interdit de recourir. Plus spécifiquement, cette initiative viole la Convention européenne des droits de l'homme, le Pacte international sur les droits civils et politiques et la Convention contre le racisme. Si l'initiative n'est pas invalidée au moment de son examen par les Chambres fédérales parce qu'il a été jugé qu'elle ne contrevenait pas aux règles impératives du droit international, elle doit néanmoins être rejetée par le fait qu'elle viole des dispositions non impératives, et que cela la rendrait de fait inapplicable.

Nous avons adopté le projet issu de l'initiative parlementaire Pfisterer Thomas 03.454, "Loi sur la nationalité. Modification", qui proposait une voie acceptable, permettant à la fois de respecter la souveraineté du peuple et la protection contre l'arbitraire, en prévoyant que les décisions de naturalisation, quelle que soit la forme dans laquelle elles sont prises, doivent être motivées et pouvoir faire l'objet d'un recours. C'est là une bonne solution, nous pouvons nous y tenir.

J'estime que nous avons fait dans ce domaine un bon travail et qu'il faut aujourd'hui, sur cette base-là, recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative populaire dont nous débattons.

Bieri Peter · P-M · Ständerat · Zug · Christlichdemokratische Fraktion

Ich möchte festhalten, dass wir die materielle Diskussion bei Artikel 2 führen werden.

Blocher Christoph · BR-M · Bundesrat · Zürich

Ich kann es kurz machen, weil wir diese Grundsatzdiskussion ja schon bei der parlamentarischen Initiative Pfisterer Thomas 03.454 geführt haben. Es ist richtig, dass bis zu den Bundesgerichtsurteilen vom 9. Juli 2003 auch der Bundesrat der Meinung war, dass die Einbürgerung einen politischen Akt darstelle und keiner rechtlichen Beurteilung unterliege; so beantwortete er auch entsprechende Fragen. Nachdem das Bundesgericht die Einbürgerung in den beiden Grundsatzentscheiden vom 9. Juli 2003 aber als Rechtsanwendungsakt bezeichnet hat, kann der Bundesrat diese Auffassung des Bundesgerichtes teilen. Damit ist diese Volksinitiative, welche wieder zum alten Zustand zurückkehren will, wonach die Einbürgerung nämlich ein politischer Akt ist, für den Bundesrat natürlich nicht annehmbar. Das hat er in seiner Stellungnahme vom 2. Dezember 2005 zur parlamentarischen Initiative Pfisterer Thomas zum Ausdruck gebracht. Kommt hinzu, dass nach Auffassung des Bundesrates im Fall einer Annahme der Volksinitiative die eingespielten Verfahrensabläufe zahlreicher Kantone obsolet würden und zusätzliche Konflikte mit dem internationalen Recht entstehen könnten. Die Volksinitiative ist deswegen aber nicht ungültig.

Darum ist der Bundesrat der Auffassung, dass diese Volksinitiative zur Ablehnung empfohlen werden sollte. Das hat er auch bei der Behandlung der parlamentarischen Initiative Pfisterer Thomas zum Ausdruck gebracht.

Bieri Peter · P-M · Ständerat · Zug · Christlichdemokratische Fraktion

Eintreten ist obligatorisch

L'entrée en matière est acquise de plein droit

Bundesbeschluss über die eidgenössische Volksinitiative "für demokratische Einbürgerungen"

Arrêté fédéral concernant l'initiative populaire "pour des naturalisations démocratiques"

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress, Art. 1

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Titre et préambule, art. 1

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 2

Antrag der Mehrheit

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Antrag der Minderheit

(Reimann)

Die Bundesversammlung empfiehlt Volk und Ständen, die Initiative anzunehmen.

Art. 2

Proposition de la majorité

Adhérer à la décision du Conseil national

Proposition de la minorité

(Reimann)

L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons d'accepter l'initiative.

Heberlein Trix · Mit-F · Ständerat · Zürich · Freisinnig-demokratische Fraktion

Der von den Initianten beantragte neue Absatz 4 von Artikel 38 der Bundesverfassung enthält zwei Elemente: Einerseits greift er in das Organisationsrecht der Kantone ein, indem das Einbürgerungsverfahren festgelegt und den Kantonen diese Kompetenz weggenommen wird. Andererseits legt er fest, dass der Einbürgerungsakt eines Gemeindeorgans ein politischer und kein Verwaltungsakt ist.

In beiden Punkten hat unser Rat anlässlich der Behandlung der parlamentarischen Initiative Pfisterer Thomas ja bereits anders entschieden. Die Initiative ist auch keine Rückkehr zum Status quo vor dem Bundesgerichtsurteil, wie dies auch Herr Bundesrat Blocher in der Kommission und heute wieder ähnlich ausgeführt hat. Herr Fluri hat im Nationalrat ausgeführt: "Das Bundesgericht hat seine Tradition insofern beibehalten, als es die rechtsstaatlichen Grundsätze, namentlich das Diskriminierungs- und Willkürverbot - Diskriminierung ist bloss eine spezielle Art von Willkür -, immer hochgehalten, damit ein Gegengewicht zu rein politischen Entscheidungskriterien gesetzt und diesen Standpunkt jetzt neu formuliert hat. Aber früher, zumindest in der jüngeren Vergangenheit vor den Einbürgerungsgesuchen von Personen insbesondere aus dem Balkan, war das offenbar nicht ein derart brennendes Thema, dass man damit das Bundesgericht beschäftigt hätte." (AB 2007 N 738)

Auch bereits in der Botschaft zur Revision des Bürgerrechtsgesetzes war ein Beschwerderecht enthalten. Ich möchte jetzt nicht nochmals alle Argumente aufleben lassen, die wir bei der Behandlung der Initiative Pfisterer Thomas und ihrer Annahme bereits diskutiert haben. Gesuchsteller haben - dies ist ganz wichtig - einen Anspruch auf Verfahrensgarantien. Sie haben Anspruch auf rechtliches Gehör und damit auch auf eine Begründung des Entscheides.

Unsere Kommission beantragt Ihnen mit 10 zu 1 Stimmen, die Initiative Volk und Ständen zur Ablehnung zu empfehlen. Ich ersuche Sie, diesem Antrag zu folgen. Die eine Gegenstimme werden Sie jetzt gleich bei der Begründung des Minderheitsantrages hören.

Reimann Maximilian · Mit-M · Ständerat · Aargau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Ich glaube, wir sind uns in diesem Rat einig, dass wir es heute - um in der Sprache der Militärs zu sprechen - bloss mit einem Vorgefecht zu tun haben; die entscheidende Schlacht wird dann an der Urne stattfinden, so, wie es für Volksinitiativen vorgesehen ist. Ich meine damit, dass die Meinungen hier im Rat gemacht sind. Die Minderheit wird diese heutige Etappe klar verlieren, aber das Rennen ist damit noch längst nicht entschieden.

Als Mitglied des Initiativkomitees habe ich selbstverständlich die Pflicht, auch hier und heute für unser Anliegen einzustehen. Aber ich mache es kurz. Es geht hier einzig und allein um die Kernfrage: Sind Einbürgerungen ein politischer Akt, und gilt dabei das, was der Souverän an der Urne, in der Gemeindeversammlung oder durch Kompetenzdelegation an ein spezifisches Gremium entschieden hat, und gilt das unwiderruflich? Wie wir eben aus dem Mund von Herrn Bundesrat Blocher gehört haben, war das bis im Sommer 2003 so der Fall. Jahrzehntelang - um nicht zu sagen: jahrhundertelang - hatte niemand daran Anstoss genommen. Dann kam der berühmte Bundesgerichtsentscheid von 2003, und alles sollte schlagartig anders werden. Das Einbürgerungsprozedere wurde zum Rechtsanwendungsakt, zum reinen Verwaltungsakt umfunktioniert und mit Rechtsmitteln versehen. Es soll letztlich also nicht mehr das Volk, sondern es sollen Gerichte darüber entscheiden, ob eine Einbürgerung erfolgen bzw. verhindert werden kann.

Diese wichtige Frage, im Kern einfach verständlich, haben wir nun per Volksinitiative dem Souverän, also Volk und Ständen, zur Entscheidung vorgelegt. Für mich ist und bleibt die Einbürgerung ein politischer Entscheid; das Volk soll auch in Zukunft selber und abschliessend darüber befinden können, wen es durch Einbürgerung an der Gestaltung künftiger Entscheide in unserem Land, an der Teilnahme also an Wahlen und Abstimmungen, mitwirken lassen will. Ich sehe nicht ein, warum ausgerechnet die Einbürgerung, auf welcher, wie erwähnt, das Recht zur Mitbestimmung an politischen und gesellschaftsrelevanten Entscheiden unseres Landes basiert, zum unpolitischen Verwaltungsakt herabgestuft werden soll, auf das gleiche Niveau also wie etwa die Erteilung eines Führerausweises, die Bewilligung für einen Strassenmusikanten oder für einen Demonstrationsmarsch. Der Einbürgerungsentscheid muss meines Erachtens ein politischer Akt bleiben und soll nicht durch formaljuristische Elemente ausgehebelt werden können. Wir sind uns ja einig: Ein Recht auf Einbürgerung besteht nicht.

Schliesslich noch eine Bemerkung zum indirekten Gegenvorschlag, der auf der seinerzeitigen parlamentarischen Initiative Pfisterer Thomas basiert: Ich habe diese Initiative auch mitgetragen, weil sie besser ist als das, was uns das Bundesgericht mit seinem fragwürdigen Entscheid von 2003 abverlangt hat. Einbürgerungsverfahren sollen eine kantonal abschliessend zu regelnde Materie sein. Das ist ein Schritt in die richtige Richtung, aber einer zu wenig. Gemäss jener Vorlage ist in der Grundsatzfrage die Anfechtung von Entscheiden des Souveräns weiterhin zulässig; es bleibt also beim Verwaltungsakt. Ich hingegen möchte, dass Entscheide des Souveräns bei Einbürgerungen endgültig sind.

Inderkum Hansheiri · Mit-M · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

Die Initiative, über die wir hier diskutieren, verlangt eine Ergänzung von Artikel 38 der Bundesverfassung mit einem neuen Absatz 4, wonach die Stimmberechtigten jeder Gemeinde in der Gemeindeordnung festlegen, welches Organ das Gemeindebürgerrecht erteilen soll und dass dessen Entscheid endgültig sei.

Da stellt sich - darauf hat die Kommissionspräsidentin zu Recht hingewiesen - zunächst einmal die Frage, ob diese Initiative überhaupt gültig sei. Der Bundesrat weist in der Botschaft darauf hin, dass die Initiative zwar gegen verschiedene internationale Übereinkommen verstosse, dass aber diese Übereinkommen nicht Bestandteil des zwingenden Völkerrechtes seien; dem ist vorbehaltlos zuzustimmen. Hinzufügen möchte ich allerdings in diesem Zusammenhang zwei Dinge:

1. Zunächst scheint es mir wichtig, dass wir darauf hinweisen, dass es sich beim Begriff "zwingendes Völkerrecht" nach wohl zutreffender Lehrmeinung nicht um einen autonomen Verfassungsbegriff, sondern um einen völkerrechtlichen Begriff handelt - um einen Begriff, der eng auszulegen ist. Beim zwingenden Völkerrecht handelt es sich um Normen, welche von der Gesamtheit der Staaten als solche anerkannt werden und von denen nicht abgewichen werden darf. Es geht im Wesentlichen um den Kernbestand der Menschenrechte.

2. Es ist im Weiteren in diesem Zusammenhang auch darauf hinzuweisen, dass Landesrecht, welches bewusst sogenanntes einfaches, d. h. nicht zwingendes Völkerrecht verletzt, dem Völkerrecht grundsätzlich vorgeht, dies in Anlehnung an die sogenannte Schubert-Praxis, bei der es um das Verhältnis zwischen völkerrechtlichen Verträgen und Bundesgesetzen geht.

Es ist also klar darauf hinzuweisen, dass diese Initiative gültig ist.

Was ist nun materiell von der Initiative zu halten? Ich möchte auf zwei Momente hinweisen. Zunächst betreffend die verfassungsmässige Einbettung dieser Initiative: Artikel 38 Absatz 1 der Bundesverfassung bestimmt zunächst, dass Erwerb und Verlust der Bürgerrechte durch Abstammung, Heirat und Adoption Sache des Bundes sind. Der Inhalt von Absatz 2 geht dahin, dass für die Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern, und zwar "durch die Kantone", der Bund lediglich die Kompetenz hat, Mindestvorschriften - auch diesen Begriff finden Sie in der Verfassung - zu erlassen.

Nun steht meines Erachtens die Initiative, und das ist die erste materielle Feststellung, quer zu dieser Verfassungsbestimmung in Artikel 38, und zwar in zweifacher Hinsicht. Zum einen handelt es sich nach meiner Auffassung nicht mehr nur um eine Mindestvorschrift, wenn der Entscheid des für zuständig erklärten Organs von Bundesrechts wegen als endgültig bezeichnet wird. Weiter, und darauf hat vor allem unser Kollege Escher in der Kommission hingewiesen, werden mit der Initiative die Stimmberechtigten der Gemeinde angesprochen, wogegen Artikel 38 Absatz 2 - übrigens völlig übereinstimmend mit unserem föderalistischen Staatsaufbau - von der Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern "durch die Kantone" spricht. Zum anderen geht es darum, wie Einbürgerungsentscheide zu qualifizieren sind. Sind sie ausschliesslich politische Entscheide - diese Auffassung liegt der Initiative zugrunde -, sind sie reine Verwaltungsakte, oder sind sie ein Drittes, und wenn ja, was?

Das Bundesgericht hat, wir haben es gehört, in den Entscheiden zu Emmen und der Stadt Zürich eher beiläufig festgehalten, dass die frühere Staatsrechtslehre Einbürgerungsentscheide überwiegend als demokratische Entscheide qualifiziert hat. Vor allem hat das Bundesgericht Gewicht auf jene Lehrmeinungen gelegt, die Einbürgerungsentscheide ausschliesslich als Verwaltungsakte qualifizieren. Es ist meines Erachtens zu bedauern, dass sich das Bundesgericht in einer derart wichtigen und zudem politisch brisanten Frage nicht etwas vertiefter mit der Rechtsnatur des Einbürgerungsentscheides befasst hat.

Im Rahmen der Änderung des Bürgerrechtsgesetzes aufgrund der parlamentarischen Initiative Pfisterer Thomas haben wir das vom Bundesgericht Versäumte in der SPK-SR nachgeholt. Wir sind zur Auffassung gelangt - und der Rat ist uns darin gefolgt -, dass die Einbürgerung ein Akt mit Doppelnatur ist. Zum einen ist sie gewiss ein demokratischer Entscheid. Und da darf meines Erachtens nicht nur die Aktivseite gesehen werden, das heisst, wer in welchem Verfahren einbürgern darf, sondern es muss auch die Passivseite berücksichtigt werden, das heisst: Wenn die Einzubürgernden beispielsweise von einer Gemeindeversammlung und nicht nur vom Gemeinderat oder von einer Spezialkommission eingebürgert werden, dann ist das natürlich auch eine entsprechend höhere Legitimation. Zum anderen aber ist der Einbürgerungsentscheid auch zweifelsohne ein individuell-konkreter Akt, denn er betrifft ja die Rechtsstellung der betroffenen Person.

Demzufolge muss zum einen der Einbürgerungsdemokratie Rechnung getragen werden und müssen zum anderen gewisse rechtsstaatliche Verfahrensgarantien beachtet werden. Zu den Letzteren gehören zwei formelle und drei materielle: Die formellen Garantien bestehen im rechtlichen Gehör und in der Begründungspflicht. Diese beiden Gebote gehören zusammen. Das rechtliche Gehör bedeutet, dass die betroffene Person sich äussern und ihre Vorbringen darlegen kann. Die Begründung soll dann aufzeigen, dass sich die Behörde mit diesen Vorbringen auch tatsächlich befasst hat. Bei den materiellen Garantien handelt es sich um das Diskriminierungsverbot, das Willkürverbot und den Schutz der persönlichen Freiheit. Aus diesen Gründen ist die Initiative klar abzulehnen. Dagegen trägt die bereits erwähnte Vorlage betreffend die Revision des Bürgerrechtsgesetzes aufgrund der parlamentarischen Initiative Pfisterer Thomas den Argumenten, welche gegen die Initiative sprechen, Rechnung. Zu präzisieren ist allerdings noch, dass auch bei der von unserem Rat bereits beschlossenen Revision des Bürgerrechtsgesetzes kein Anspruch auf Einbürgerung besteht. Ein Anspruch besteht lediglich, aber immerhin selbstverständlich darauf, dass die erwähnten rechtsstaatlichen Garantien eingehalten werden.

Aus diesen Gründen beantrage ich Ihnen, dem Antrag der Mehrheit zuzustimmen.

Escher Rolf · Mit-M · Ständerat · Wallis · Christlichdemokratische Fraktion

Ich habe an der Kommissionssitzung teilgenommen. Ich frage mich heute, ob das eigentlich richtig war, da ich ein paar Tage später gelesen habe, was Bundesrat Blocher in Dornach öffentlich dargelegt hat: Parlamentarier, die Kommissionssitzungen fernbleiben, sollten mit einem Bonus belohnt werden. (Heiterkeit) Nun habe ich endlich aus bundesrätlichem Munde erfahren, wozu ich nutz bin; so kann ich den Ständerat nun eigentlich frohgemut verlassen.

Trotzdem wage ich hier noch eine Überlegung zur Volksinitiative einzubringen: Der Initiativtext enthält zwei Elemente. Das erste: Der Entscheid über die Erteilung des Gemeindebürgerrechtes ist endgültig. Diese Bestimmung verletzt zwingendes Völkerrecht nicht, ansonsten hätten wir die Initiative für ungültig erklären müssen. Ein solcher Antrag wurde in der Kommission und in diesem Rat nicht gestellt. Mit diesem Element will man, dass die Verleihung des Bürgerrechtes ein politischer Akt bleibt; es soll keinen Rechtsanspruch auf Einbürgerung geben. Mit dieser Bestimmung könnte ich persönlich eigentlich leben, aber es gibt im Initiativtext noch ein zweites Element: Die Stimmberechtigten jeder Gemeinde legen in der Gemeindeordnung fest, welches Organ das Gemeindebürgerrecht erteilt. Das kann ich nun als Standesvertreter absolut nicht mittragen. Es ist überhaupt nicht Sache des Bundes, sich in die innere Organisation der Kantone einzumischen. Es ist ureigenste Sache der Kantone, festzulegen, welches Gemeindeorgan für einen Einbürgerungsentscheid zuständig ist, oder allenfalls festzulegen, dass die Gemeinden selber bestimmen, welchem Gemeindeorgan sie diese Kompetenz zuweisen wollen.

Erlauben Sie mir, ein Beispiel aus meinem Heimatkanton zu erwähnen. Hier bürgern nicht die Einwohnergemeinden ein - und der Initiativtext meint die Einwohnergemeinden -, bei uns bürgern die sogenannten Burgergemeinden die Anwärter ein - oder allenfalls auch nicht. Burgergemeinden bestehen aus jenen Leuten, die in der Gemeinde das Bürgerrecht haben. Es sind also die Leute dieser Burgerschaft, die einem Anwärter auf den Eintritt in diese Burgerschaft sagen, dass er eingebürgert wird oder nicht. Nun kommt diese Initiative und will solches zwingend ändern. Ich meine, das sei eine unstatthafte Einmischung. Ich meine auch, dass die Initianten schlecht beraten waren, als sie diese unstatthafte Einmischung in Kantonskompetenzen aufnahmen.

Aus diesem Grunde muss ich als Standesvertreter diese Initiative zur Ablehnung empfehlen.

Pfisterer Thomas · Mit-M · Ständerat · Aargau · Freisinnig-demokratische Fraktion

Mich bewegen vor allem vier Gründe dazu, das Nein der Kommissionsmehrheit zu stützen:

1. Die Initiative kann ihr Ziel gar nicht erreichen.

2. Die Einbürgerung ist heute primär ein Schritt zum Stimmrecht.

3. Beim Stimmrecht sind seit je zwei Dimensionen auseinanderzuhalten: die demokratische Mitbestimmung und der rechtliche Schutz. Das ist in diesem Land seit 1848 so.

4. Eine sachgerechte Lösung kann man gar nicht mit einer Initiative erreichen; da muss der Gesetzgeber tätig werden.

Sie erlauben mir, diese vier Gründe etwas näher darzulegen:

Der erste Grund: Die Initiative schafft Unsicherheiten, sie weckt Illusionen. Im Jargon der Schützen würde man sagen: Sie ist ein Fettschuss. Sie kann das Ziel gar nicht erreichen. Nehmen wir den Text zur Hand, lesen wir einmal nur schon diesen Text. Was sagt dieser Text? Dieser Text garantiert den Stimmberechtigten keinen Einfluss auf die Einbürgerung, sondern ausschliesslich auf die Gemeindeordnung. Zudem verhindert die Initiative nicht, dass im Gesetz eine Begründungspflicht vorgeschrieben wird; darüber sagt sie nichts. Die Initiative verhindert auch nicht, dass man Entscheide hinsichtlich der Verletzung des Diskriminierungsverbotes untersucht.

Die Initiative verhindert es nicht, dass man den Schutz des Grundrechtes der Privatsphäre verwirklicht. Von all dem steht in diesem Text nichts, kann zum Teil auch gar nichts stehen, weil der Schutz der Privatsphäre ja durch die EMRK gewährleistet ist.

Das neue Bundesgerichtsgesetz, das wir beschlossen haben und das soeben in Kraft getreten ist, gewährleistet die Verfassungsbeschwerde ans Bundesgericht. Nur der Weg über die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist ausgeschlossen. Die Initiative schliesst es damit nicht aus, dass man den Weg ans Bundesgericht geht. Sie wissen ja: Das Bundesgesetz geht formell der Verfassung vor. Auch wenn man diesen Text beschliesst, gibt es die Beschwerde ans Bundesgericht, so scheint es mir.

Die Initiative ist zudem zentralistisch; ich kann nur unterstützen, was uns soeben Herr Escher deutlich vor Augen geführt hat. Es ist den Kantonen freigestellt, ob sie Gemeinden haben wollen oder nicht. Es ist den Kantonen freigestellt, ob sie Gemeindeordnungen vorschreiben oder nicht. Und es ist den Kantonen freigestellt, was sie in diesen Gemeindeordnungen geregelt haben wollen oder nicht. Beispielsweise gibt es Kantone, die Mischsysteme von Gemeindeversammlungen und Urnenabstimmungen usw. haben. Da gibt es ganz verschiedene Lösungen. Woher wollen wir die Legitimation nehmen, die Vielfalt unseres Landes einfach wegzuwischen, weil es uns gerade in unsere politische Laune passt? Damit habe ich Mühe.

Zum zweiten Grund: Es sind Veränderungen im Gange. Der Bundesgerichtsentscheid ist nicht aus dem luftleeren Raum gekommen, sondern ist Bestandteil einer Entwicklung. Ich will Ihnen mindestens drei Elemente, die wir in dieser Legislatur gemeinsam erlebt haben, vor Augen führen. Es ist einerseits die Revision des Bürgerrechtsgesetzes, die ab 2001 im Bund angestrengt wurde und die die ganze Problematik damals schon zur Diskussion gestellt hat - hier im Rat haben wir darüber diskutiert -, dann die bilateralen Verträge, aber auch das Ausländergesetz. Seither ist die Einbürgerung nicht mehr primär Eintrittsbillett in den Arbeitsmarkt, was sie früher war, sondern sie ist in erster Linie das Tor zum Stimmrecht.

Zum dritten Grund: Beim Stimmrecht ist es völlig klar, seit eh und je klar, dass das politische Stimmrecht nicht das Gleiche ist wie das Stimmrecht, das man erhält, wenn man einem privaten Verein beitritt. Man tritt einem Gemeinwesen bei, und das Gemeinwesen - jedes Gemeinwesen, Bund, Kantone und Gemeinden - ist ans Recht gebunden, hoffentlich auch, zu meinem Schutz als Individuum. Das Gemeinwesen muss rechtmässig handeln, das ist völlig klar. Das heisst nun für das politische Stimmrecht, um das es in erster Linie geht: Es hat immer zwei Dimensionen enthalten, eine demokratische und eine rechtsstaatliche. Das politische Stimmrecht gibt mir das Recht, an Wahlen und Abstimmungen teilzunehmen. Aber wenn nun der Gemeinderat oder wenn die Kantonsregierung beispielsweise ein Geschäft zu Unrecht nicht dem Referendum unterstellt, dann kann ich mich als Einzelner auf dieses Demokratierecht berufen und darf mich beschweren, notfalls bis ans Bundesgericht. Wir haben also diese beiden Elemente im Stimmrecht drin. Die Einbürgerung ist heute in erster Linie das Tor zum Stimmrecht. Beim Bürgerrecht ist es ganz ähnlich wie beim politischen Stimmrecht.

Wir bewegen uns tatsächlich auf einem gefährlichen Pfad, wenn wir den Schutz der Rechtsordnung dann, wenn es uns politisch nicht passt, ausschliessen. Ich habe den Eindruck, dass wir dann letztlich die Freiheit gefährden. Das Recht dient dazu, den Einzelnen zu schützen, die Freiheit des Einzelnen zu schützen. Wenn ich diesen Schutz beanspruchen will, dann kann ich mich nicht nur im Einzelfall, wenn es mir gerade passt, auf die Rechtsordnung berufen, und sie beiseiteschieben, wenn es mir nicht passt, sondern ich muss mich in allen Bereichen an die Rechtsordnung halten. Sonst ist sie nicht zuverlässig, sonst ist sie gefährlich, sonst gibt sie mir den Schutz nicht. Wer diese Initiative unterstützt, muss sich dieser Konsequenz bewusst sein. Er muss wissen, dass er letztlich den Schutz der Freiheit infrage stellt.

Zum vierten Grund: Die Verfassung ist ein zu grobes Instrument, um diese Frage zu regeln. Dazu brauchen wir eine Gesetzesänderung. Diese ist unterwegs; sie wurde in diesem Rat beschlossen und steht nun im Nationalrat zur Diskussion.

Sie erlauben mir eine abschliessende Bemerkung. Jedenfalls vom Ablauf im Parlament her ist die parlamentarische Initiative, die jetzt zum Gesetzentwurf geführt hat, kein Gegenentwurf zu dieser Volksinitiative. Sie ist zwei Jahre und einen Monat nach der parlamentarischen Initiative eingereicht worden. Die parlamentarische Initiative ist aus der damaligen Bürgerrechtsdiskussion entstanden und nicht aufgrund des Bundesgerichtsentscheides, wie das offenbar bei der Volksinitiative der Fall ist.

Ich darf nochmals zusammenfassen: Die Initiative erreicht ihr Ziel gar nicht. Die Einbürgerung ist heute primär das Tor zum Stimmrecht. Beim Stimmrecht ist es seit eh und je klar, dass es beide Komponenten enthält: demokratische Mitbestimmung und rechtlichen Schutz. Eine sachgerechte Lösung kann man meines Erachtens nur über eine Gesetzgebung und nicht mit der Volksinitiative finden.

David Eugen · Mit-M · Ständerat · St. Gallen · Christlichdemokratische Fraktion

Ich möchte einen Diskussionspunkt aufnehmen, den wir jetzt auch aus den Referaten der Kommissionsmitglieder und des Bundesrates gehört haben und der mich beschäftigt. Schon der Bundesrat hat ausgeführt, es gebe politische Entscheide und es gebe Verwaltungsakte; nur die Letzteren seien an das Recht gebunden und die Ersteren nicht.

Diese Theorie kann ich nicht teilen. Wir haben - und da müssen wir nicht auf das Völkerrecht zurückgreifen, sondern einfach auf unsere eigene Verfassung - klar die folgende Regel: Wenn in unserem Staat im Einzelfall über eine Person entschieden wird, dann hat das immer nach rechtsstaatlichen Regeln zu erfolgen. Da gibt es keine politischen Entscheide über Einzelpersonen. Das finde ich eine Theorie, der ich mich in keiner Weise anschliessen kann. Und das Bundesgericht hat das Recht nicht geändert, sondern es hat unsere geltende Verfassung auf Entscheide angewendet, die über Einzelpersonen im Einzelfall gefällt wurden. Wenn diese Entscheide durch Gemeindeversammlungen oder sogar an der Urne gefällt werden, dann müssen eben auch diese Entscheide den rechtsstaatlichen Vorgaben genügen.

Die wichtigste rechtsstaatliche Vorgabe ist das Willkürverbot, das wir in unserer Verfassung haben, wo steht, jede Person habe Anspruch darauf, von den staatlichen Organen - das schliesst auch Gemeindeversammlungen ein - ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. Diesen Rechtsgrundsatz darf man auf keinen Fall und in keiner Situation aufgeben. Daher ist die Theorie nicht richtig, es gebe hier einen "rechtsstaatsfreien Raum" für Verfügungen über Einzelpersonen in unserem Land. Wenn Gemeindeversammlungen über Einzelpersonen entscheiden - was vorkommen kann und in diesem Fall der Einbürgerung jetzt der Fall ist und auch in Zukunft der Fall sein wird, wenn wir die parlamentarische Initiative Pfisterer Thomas gutheissen -, dann muss diese Vorgabe gemäss Artikel 9 der Bundesverfassung, nämlich willkürfreies Handeln, eingehalten werden.

Da wissen wir: Willkürfreies Handeln heisst halt, dass man der Einzelperson das Recht auf rechtliches Gehör gibt. Sie muss angehört werden, und der Entscheid, der über ihr Begehren gefällt wird, muss begründet werden. Darum ist es richtig, dass wir diese Initiative zur Ablehnung empfehlen. Weshalb? Wenn behauptet wird, dass das Bundesgericht seine Praxis geändert habe, so müssen wir uns darüber im Klaren sein: Es ist keine Praxisänderung, sondern die Anwendung von fundamentalen Grundsätzen unserer Verfassung.

Daher muss auch die Initiative in dieser Form abgelehnt werden.

Jenny This · Mit-M · Ständerat · Glarus · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Auch wenn meine Erfolgsaussichten bescheiden sind, möchte ich Sie doch bitten, der Minderheit Reimann zuzustimmen. Die Ausgangslage in diesem Rat ist klar; ob bei der Volksabstimmung die Verhältnisse gleich sind, ist hingegen nicht so klar. Das wird uns wieder einmal plakativ vor Augen führen, wie repräsentativ wir die Volksmeinung vertreten.

Ich weiss nicht, Herr Inderkum: Interessiert es das Volk, ob hier zwingend das Völkerrecht gilt oder nicht? Diese Diskussion führe ich vor einer Volksabstimmung wirklich gerne. Ob die Einbürgerung ein Akt mit Doppelnatur ist - ich weiss nicht, ob das den Stimmbürger interessiert. Diskriminierung hin oder her, es muss doch jemandem möglich sein, zu etwas Ja oder Nein zu sagen.

Herr Kollege Escher, ich habe mich auch schon gefragt, ob es für den Staat nicht günstiger gewesen wäre, wenn ich einer Kommissionssitzung ferngeblieben wäre. Es ist tatsächlich sehr oft so, dass wir diesen Staat mit Sitzungen und zusätzlichen Gesetzen sehr viel Geld kosten. Insofern kann ich die Aussage von Herrn Bundesrat Blocher nachvollziehen. Zu Ihren Ausführungen: Die Initiative will ja genau das, dass die Bürger der Gemeinde sagen können, was in diesem Staate gilt. Da sollten eben auch Urnenabstimmungen möglich sein.

Herr Pfisterer, Sie haben gesagt, die Initiative könne das Ziel nicht erreichen und wecke Unsicherheiten: Welche Unsicherheiten? Unsicherheit wecken Sie und der Bundesgerichtsentscheid. Warum soll das, was bis 2003 Gültigkeit hatte und womit wir alle gut gefahren sind, plötzlich nicht mehr gelten? Auch Sie, Herr Professor, sind mit diesem alten Recht gut gefahren; jetzt soll es plötzlich nicht mehr gelten. Es sei ein zu grobes Instrument: Mich nimmt nur wunder, was hier grob sein soll. Einbürgerungen sind ein politischer Entscheid, und sie müssen nicht begründet werden.

Das Recht, eine Frage mit Ja oder Nein zu beantworten, sollte doch bestehen, und zwar ohne Begründung. Es muss im kommenden Monat niemand begründen, warum er This Jenny nicht wählt! Er wählt ihn nicht, basta, und braucht das nicht zu begründen. Stellen Sie sich vor: In einem Verein haben die meisten bereits ein Problem, wenn sie einen Antrag begründen müssen, und hier verlangen Sie von jemandem an einer Gemeindeversammlung, dass er begründet, weshalb er jemanden nicht einbürgern will. Das ist doch keine demokratische Willensäusserung! Da sind 90 Prozent von dieser Willensäusserung ausgeschlossen. Das ist doch ein Ding der Unmöglichkeit und eine Konstruktion, wonach die Erteilung des Bürgerrechtes einer Verfügung gleichkommt, gegen welche Einsprachemöglichkeiten bestehen sollen. Das kommt einer Untergrabung unseres Rechtsstaates gleich.

Was bewirkt die Initiative? Sie bewirkt, dass die Gemeinden für Einbürgerungsentscheide abschliessend zuständig sind. Innerhalb der Gemeinde bestimmt der Souverän das Organ, das Einbürgerungen erteilt oder verweigert. Diese Entscheide sind endgültig; ein Rekurs dagegen ist nicht möglich. Was ist an diesem Text so unsinnig? Genau das wollen wir, und ich glaube, es wäre ein Akt der Fairness, dass wir die mündigen Bürger auch in dieser Frage entscheiden lassen und hier keine Rekursmöglichkeiten zulassen.

Aber wie gesagt: Diese Diskussion führe ich vor der Volksabstimmung sehr gerne mit Kollege Inderkum und anderen auf den Podien. Dann können Sie mit Verfassung und Völkerrecht argumentieren.

Blocher Christoph · BR-M · Bundesrat · Zürich

Bei der Volksinitiative "für demokratische Einbürgerungen" gibt es drei Aspekte, die der Bundesrat behandelt hat: den Inhalt der Initiative, die Gültigkeit der Initiative und die Frage, wie sich der Bundesrat zur parlamentarischen Initiative Pfisterer Thomas 03.454 stellt. Herr Pfisterer, für den Bundesrat war es die gleiche Sitzung, weil es eine parlamentarische Initiative war.

Gestatten Sie, dass ich mit dem Inhalt und nicht mit der Frage der Gültigkeit der Initiative beginne; das hat seinen Grund. Es ist ja oft gesagt worden, Herr David, der Bundesrat habe stets erklärt, Einbürgerungen seien ein politischer Akt. Das hat er auch im Jahr 2000 getan, und das Parlament hat dem auch ausdrücklich zugestimmt; das war die damalige Auffassung. Der Bundesrat hat damals erklärt, dass es auf die Einbürgerung keinen Rechtsanspruch gibt. Das war damals die Diskussion. Das war damals auch die Haltung des Parlamentes, aber es war auch die überwiegende Meinung der Lehre, und es war auch immer unbestritten, dass es sich gegenüber der Menschenrechtskonvention so verhalte.

Mitte der Neunzigerjahre hat ein Teil der Lehre erklärt - das ist jetzt die Entwicklung, die Herr Pfisterer genannt hat -, es sei problematisch, dass Einbürgerungsentscheide keine Rechtsanwendungsakte seien, und Anfang dieses Jahrzehnts war das in der Lehre bereits umstritten.

Nach dem Entscheid des Bundesgerichtes musste sich der Bundesrat entscheiden, ob er bei der bisherigen Auffassung bleibt oder die neue, moderne Auffassung vertreten will, wie sie das Bundesgericht vertritt. Das war die Diskussion im Bundesrat: Soll man die bisherige Auffassung und Meinung des Bundesrates beibehalten - dann hätten wir ja dem Parlament einen entsprechenden Antrag stellen müssen, der das festhält -, oder soll man diese neue Auffassung des Bundesgerichtes teilen? Der Bundesrat hat die neue Auffassung geteilt und ist jetzt ausdrücklich der Meinung, dass der Weg der Initiative Pfisterer Thomas unterstützt werden soll. Darum hat er auch eine positive Stellungnahme abgegeben. Es war also - zumindest für den Bundesrat - inhaltlich ein indirekter Gegenvorschlag; das zur Entstehungsgeschichte. Darum ist natürlich auch die inhaltliche Frage gelöst.

Zur Frage der Gültigkeit darf ich auf die Ausführungen von Herrn Inderkum verweisen; dem haben wir nichts beizufügen. Es ist im Gegensatz zum Nationalrat hier ja nicht umstritten, ob die Initiative gültig ist oder nicht. Das ist der Grund, warum der Bundesrat zu dieser Auffassung gelangt ist. Ob die Auffassung von Herrn David zutrifft, dass immer, wenn ein Einzelfall entschieden wird, auch eine materielle Überprüfung möglich ist und es nie ein politischer Entscheid sein kann - diese Frage möchte ich nicht beantworten. Mindestens bei Beschlüssen durch eine Gemeindeversammlung und bei Entscheiden an der Urne ist es natürlich so, dass kein Anspruch besteht. Früher hat man eben auch erklärt, auf Einbürgerungen gebe es keinen Rechtsanspruch. Das zu dieser Initiative.

Nachdem Herr Escher schon Zeitungsartikel zitiert hat - also ich würde nicht zu sehr an Zeitungsartikel glauben -, sage ich ihm gerne, was ich wirklich gesagt habe, und meine es auch ernst. An einer Versammlung von Gewerbetreibenden ist die Frage aufgeworfen worden, warum wir immer mehr Gesetze und immer mehr Bürokratie hätten. Das ist eine ernsthafte Frage. Einer der Gründe sei, habe ich gesagt, dass wir in der Politik ein Anreizsystem hätten, das zu mehr Gesetzen führe, und mehr Gesetze brächten halt mehr Bürokratie. Je mehr Vorstösse ein Parlamentarier macht, umso weiter kommt er in der Hitparade vor den Wahlen, das sehen Sie immer wieder - und das heisst mehr Gesetze. Zudem macht man immer mehr Kommissionssitzungen, das sehe ich als Bundesrat vor allem im Nationalrat - im Ständerat ist es wesentlich besser -, und an jeder Sitzung schaut man, wie man mehr Gesetze machen kann. Da habe ich erklärt, vielleicht müsse man das Anreizsystem ändern: Je weniger Vorstösse, desto höhere Einreihung in der Hitparade vor den Wahlen, das wäre ja auch eine Möglichkeit, oder - statt das Umgekehrte - ein Bonus für die Präsidenten, die weniger Kommissionssitzungen machen. Das war natürlich humoristisch gemeint. Und was Sie jetzt nicht vorgelesen haben, das stimmt in dieser Zeitung dann wenigstens: Die Reaktion war ein grosses Gelächter. (Heiterkeit)

Bieri Peter · P-M · Ständerat · Zug · Christlichdemokratische Fraktion

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit .... 28 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit .... 7 Stimmen

Präsident (Bieri Peter, Präsident): Gemäss Artikel 74 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes findet hier keine Gesamtabstimmung statt.