Aussenpolitischer Bericht 2007

Stähelin Philipp · Mit-M · Ständerat · Thurgau · Fraktion CVP/EVP/glp

Der Bundesrat legt uns einen Bericht vor, der übertitelt ist mit "Aussenpolitischer Bericht, Juni 2007"; er ist hier verkürzt als Bericht 2007 in unserem heutigen Tagesprogramm wiedergegeben. Dieser Bericht gibt einen Überblick über die Schwerpunkte der aussenpolitischen Tätigkeiten des Bundes im Jahre 2006. Er wird ergänzt durch drei Anhänge, die sich mit der Neutralität, der Rolle der Schweiz als Depositarstaat der Genfer Konventionen sowie mit den Möglichkeiten, das humanitäre Völkerrecht auf dem Gebiet der asymmetrischen Kriegsführung weiterzuentwickeln, befassen. Die Anhänge gehen damit über die reine Berichterstattung hinaus und befassen sich mit drei Themen, welche politisch und auch in der Aussenpolitischen Kommission immer wieder angesprochen werden. Sie haben damit auch aktuellen Gehalt und - mindestens teilweise - auch etwas prospektiven Charakter.

Es ist das erste Mal, dass der Bundesrat dem Parlament einen Jahresbericht über die Schweizer Aussenpolitik im Allgemeinen unterbreitet. Dieser Bericht ist denn auch nicht mit dem periodischen Bericht zur Aussenpolitik der Schweiz gemäss Artikel 148 Absatz 3 des Parlamentsgesetzes zu verwechseln, der zukunftsgerichtet die mittelfristige Stossrichtung unserer Aussenpolitik aufzeigt. Die letzten Berichte dieser Art datieren von 1993 und 2000.

Der vorliegende Bericht lässt erkennen, dass der Bundesrat und das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten gedenken, dem Parlament künftig jährlich über die aussenpolitischen Aktivitäten zu berichten. Schon der Titel - "... Juni 2007" - zeigt, dass wohl an der definitiven Form der Jahresberichte noch etwas gefeilt werden wird. Wir begrüssen diese Bereitschaft des Bundesrates indessen ausdrücklich, hat doch der Ständerat am 20. März 2006 das Postulat unserer Kommission "Wiederkehrende Berichte des Bundesrates an die Aussenpolitischen Kommissionen" (06.3417) angenommen, das den Bundesrat beauftragt, Vor- und Nachteile eines einzigen jährlichen aussenpolitischen Berichtes zu prüfen. Zwar ist dieses Postulat mit dem heute zu behandelnden Bericht noch nicht erfüllt - dies hat uns Frau Bundespräsidentin Calmy-Rey für das nächste Jahr in Aussicht gestellt -, aber der Bericht zielt in die richtige Richtung.

Der Bericht selbst stellt eine Auslegeordnung der Schweizer Aussenpolitik im Jahre 2006 dar. Es geht weniger um Konzepte und Strategien, für welche nach wie vor die Berichte von 1993 und 2000 die Steuerung abgeben. Hingegen zeigt der Bericht Wege im Instrumentellen auf. Gegen aussen will der Bundesrat so mit Memoranda of Understanding - etwa mit den USA, aber auch mit anderen wichtigen Ländern - die aussenpolitischen Beziehungen proaktiver und koordinierter steuern; ebenso erlässt er Länderstrategien für prioritäre Staaten und Schwerpunktländer. Unsere Kommission unterstützt ausdrücklich diesen in systematischer Art und Weise verfolgten Prozess.

Intern hat der Bundesrat als neues Instrument mittelfristige aussenpolitische Zielvereinbarungen zwischen dem EDA und den Fachdepartementen eingeführt. Die APK beurteilt auch dieses Vorgehen als sehr positiv und unterstützenswert. Sie begrüsst dieses Instrument insbesondere in Bezug auf eine erhöhte Kohärenz und Koordination der verschiedenen sektoriellen Aussenpolitiken. An ihrer letzten Sitzung vom vergangenen 20. November hat die Kommission die erste abgeschlossene aussenpolitische Zielvereinbarung im Bereich Gesundheit diskutiert, die am 9. Oktober 2006 von EDA und EDI gutgeheissen wurde. Grundsätzlich können die Zielvereinbarungen nicht über die Kompetenzen des Bundesrates hinausreichen, und das Parlament hat diese Kompetenzen auch grundsätzlich zu respektieren. Das Zusammenspiel zwischen Regierung und Parlament in der Aussenpolitik lebt aber nicht zuletzt von der Information; die APK wird sich deshalb auch künftig über bevorstehende und geplante Zielvereinbarungen in weiteren Bereichen informieren lassen.

Der Bericht nimmt auch die Idee einer künftigen Mitgliedschaft der Schweiz im Uno-Sicherheitsrat auf. Wir haben davon Kenntnis genommen, dass auf Verlangen der APK des Nationalrates im nächsten Frühling ein Rapport vorliegen soll, der die Grundlage einer parlamentarischen Diskussion hierzu bilden kann. Unsere Kommission hat den Wunsch eingebracht, in diese Diskussion einbezogen zu werden. Offenbar könnte eine Kandidatur unseres Landes frühestens 2020 zum Tragen kommen. Die Fragen hierzu sind aber schweizintern rechtzeitig zu klären, wobei gewisse Szenarien hilfreich sein könnten, wie sich die Schweiz als Mitglied des Sicherheitsrates verhalten könnte, wenn sich diese oder jene Fragen stellen. Wir wollen die Diskussion über eine Mitgliedschaft im Uno-Sicherheitsrat ohne ideologische Scheuklappen angehen. Hierzu braucht es aber die nötige Diskussionsgrundlage; diese ist uns in Aussicht gestellt worden.

Zu den Anhängen des Berichtes im Detail: Anhang 1 befasst sich mit der Neutralität. Auch dieser Anhang gründet auf dem Konzept, das der Bundesrat in seinem Bericht von 1993 dargelegt hat. Das ist auch richtig. Ein ausdrücklicher Bezug zu jenem Bericht zur Neutralität fehlt im Anhang allerdings. Wir haben uns indessen bestätigen lassen, dass der Bericht von 1993 nach wie vor die Grundlage für das bilde, was die Neutralität anbelange, und dass sich der vorliegende Anhang gerade deshalb bewusst darauf beschränke, bestimmte Grundsätze wieder in Erinnerung zu rufen.

Die Schweizer Neutralität ist aussenpolitisch nicht zuletzt auch ein Markenzeichen. Der Bundesrat steht zu diesem Instrument und hat auch im Sicherheitspolitischen Bericht 2000, im Aussenpolitischen Bericht 2000 und im Bericht "Die Neutralität auf dem Prüfstand im Irak-Konflikt" von 2005 immer wieder gesagt, was er darunter verstehe. Die Neutralität soll auch keineswegs auf leisen Sohlen aufgegeben werden. Auch dies stellt der Anhang klar. Die APK unterstützt diese Haltung.

Anhang 2 stellt die Aufgaben der Schweiz als Depositarstaat der Genfer Konventionen dar. Es wird wiederum die notarielle Aufgabe des Depositars festgehalten, also die Verwahrung und Verwaltung des Vertragswerkes. Bei dieser Aufgabe hält sich die Schweiz an die formale Natur des Mandates. Auch von dieser Rolle ist die politisch-moralische Haltung der Schweiz sauber zu unterscheiden, die sie als reines Mitgliedland in aller Selbstverständlichkeit zum Ausdruck bringen darf. Die beiden Rollen sind bisher formal immer sauber getrennt worden, was konsequent und richtig ist.

Anhang 3 widmet sich der asymmetrischen Kriegsführung und dem humanitären Völkerrecht sowie den Möglichkeiten zu dessen Weiterentwicklung. Das heutige Kriegsvölkerrecht ist noch weitgehend von der Vorstellung geprägt, dass sich im Krieg zwei staatliche Armeen gegenüberstehen. Diese Vorstellung entspricht aber zumeist nicht mehr den Realitäten. Vielmehr sind an heutigen Konflikten oft mancherlei bewaffnete Gruppierungen beteiligt. Man spricht von asymmetrischen Kriegen, weil sich dabei sehr ungleiche Parteien gegenüberstehen, welche wenigstens auf der einen Seite meistens auch keine staatlichen Akteure sind. Auf deren Verhalten ist das Kriegsvölkerrecht - zurückhaltend ausgedrückt - aber nicht ausgerichtet. Zudem besteht die Gefahr, dass in dieser Situation auch Staaten bzw. deren Armeen die völkerrechtlichen Verpflichtungen nicht mehr voll beachten.

Der Bundesrat legt im Nachtrag seine Strategie für die Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts dar. Diese geht in ihrer Zielrichtung dahin, sich gewissermassen der Baustellen anzunehmen, der Unklarheiten in der Anwendung der bestehenden Rechtsregeln, und weniger dahin, das geltende Recht infrage zu stellen und in Revision zu ziehen.

Wir haben uns in der Kommission gefragt, ob dieser Ansatz vor dem Hintergrund der neuen Bedrohungslagen genüge und der Bundesrat in der Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts nicht zu vorsichtig vorgehe. Wir haben in der Diskussion zur Kenntnis genommen, dass es das Bestreben der Schweiz sein müsse, als Hüterin der Genfer Konventionen zu gewährleisten, dass diese effektiv angewendet werden und der Schutz der Zivilbevölkerung vor Angriffen jeder Art möglichst hoch bleibe. Offene Fragen gebe es zwar, aber diese liessen sich lösen; mit Augenmass und Vernunft könnten immer wieder Lösungen gefunden werden. Unsere Kommission betrachtet die Entwicklung auch des Stellenwerts des humanitären Völkerrechts trotzdem mit Besorgnis und Skepsis und ermuntert den Bundesrat, seine Zurückhaltung hier tendenziell abzulegen.

Dies betrifft nicht zuletzt das Agieren privater Sicherheitsunternehmen in Krisengebieten, welche bekanntlich durchaus auch Bezüge zum eigenen Land aufweisen können. Ich erinnere an das seinerzeitige Postulat 04.3267 des Ständerates in dieser Sache und den Bericht des Bundesrates hierzu. Eine Ergänzung der Zusatzprotokolle der Genfer Konventionen könnte hier doch ins Auge gefasst werden, während der Bundesrat bislang - Sie lesen das auf Seite 5588 der deutschsprachigen Fassung - lediglich das EDA beauftragt hat, in Zusammenarbeit mit dem IKRK einen zwischenstaatlichen Dialog zu lancieren, in dessen Rahmen thematisiert werden soll, wie die Einhaltung des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte durch Staaten und private Militär- und Sicherheitsunternehmen in Konfliktgebieten gewährleistet und gefördert werden kann. In einer ersten Phase gehe es darum, haben wir gehört, in einer Auslegeordnung festzuhalten, was diese privaten Sicherheitsfirmen gemäss dem humanitären Völkerrecht heute schon beachten müssen. In Wirklichkeit seien nämlich solche Sicherheitsunternehmen schon heute genauso ans Völkerrecht gebunden wie andere Militärs. Das Problem sei, dass sie sich nicht immer daran hielten. Zwar bestünden also die Normen bereits, aber sie würden nicht umgesetzt.

Inzwischen hat sich die Chefin des EDA, in der Woche vor dieser Session, in der Rotkreuzkonferenz nun auch in diesem Sinne geäussert. Die Schweizer Absicht ist, so meinen wir, zwar löblich. Sie will insbesondere zusammen mit den Staaten, die solche Sicherheitsunternehmen einsetzen, zu erreichen, dass sich diese verpflichten, die bestehenden Normen tatsächlich anzuwenden, und dafür zu sorgen, dass die Sicherheitsfirmen ihre Angestellten in diesem Sinne auswählen, ausbilden und kontrollieren. Erst wenn dann feststehe, dass das nicht ausreiche, könne mit Fug und Recht die Frage gestellt werden, ob es mehr brauche. Persönlich meine ich aber, dass diese Schweizer Haltung und Absicht allzu passiv daherkommen. Die Missstände in diesem Bereich sind heute klar erkennbar, und die bestehenden Rechtsnormen bzw. der Apparat zur Durchsetzung derselben genügen ganz offensichtlich nicht mehr. Also ist meines Erachtens Abhilfe zu schaffen, und zwar hic et nunc und durchaus auch mit kräftigem Anstoss durch unser Land.

Ich bitte den Bundesrat, hier die Initiative energischer zu ergreifen, und erinnere noch einmal an die entsprechenden Vorstösse aus dem Parlament in dieser Sache, auch an meinen eigenen.

Insgesamt erachtet die APK den vorliegenden Bericht als guten Überblick der aussenpolitischen Tätigkeiten des letzten Jahres. Wir begrüssen den jährlichen Rapport. Die drei Anhänge greifen entscheidende Fragestellungen auf und weisen grundsätzlich in die richtige Richtung. Wir beantragen Ihnen Kenntnisnahme.

Reimann Maximilian · Mit-M · Ständerat · Aargau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Es macht in der Tat Sinn, sich in unserem Rat alle Jahre einmal grundsätzlich mit den Grundzügen und Schwerpunkten unserer Aussenpolitik auseinanderzusetzen. Ebenso macht es Sinn, den uns dazu vorliegenden Bericht des Bundesrates nicht einfach als Routinebericht abzuhaken, quasi im Schnellzugstempo, sondern wo nötig doch auf ihn einzugehen. In diesem Sinn kann ich mich weitgehend mit unserer Aussenpolitik identifizieren, insbesondere mit der Europapolitik, wo wir zur nüchternen Realitätspolitik des bilateralen Weges zurückgekehrt sind und Visionen einer EU-Vollmitgliedschaft, verbunden mit der Übernahme der europäischen Einheitswährung Euro, doch ins Reich der Optionen zurückgestellt haben. Ebenso positiv stehe ich zu unserer internationalen Finanz- und Aussenhandelspolitik, wo wir innerhalb der Bretton-Woods-Institutionen wie auch innerhalb der WTO eine aktive Rolle spielen, die von unseren Partnern in der Weltgemeinschaft auch entsprechend anerkannt wird. Doch kein Zuckerbrot ohne Peitsche; deshalb seien mir auch zwei kritische Anmerkungen erlaubt.

1. Zur sogenannten Friedensförderung: Da sind wir im Begriff, unsere Mittel und Kräfte allzu sehr zu zersplittern. Als europäischer Kleinstaat sollten wir da in der geografischen Diversifikation etwas zurückhaltender sein. Ich meine, wir sollten uns da primär auf Europa und die Nachbarregionen von Europa konzentrieren und mit Aktivitäten etwa in Südamerika oder im Fernen Osten zurückhaltend sein und diese Aufgaben anderen Playern überlassen. Universalität ist gut und recht, aber Schwerpunktbildung in Absprache mit anderen Staaten wäre effizienter. Die gleiche Bemerkung geht auch an die Adresse der Deza; diese Meinung ist jüngst auch voll und ganz von unserer Geschäftsprüfungskommission geteilt worden. In diesem Zusammenhang erlaube ich mir, Frau Bundespräsidentin, Ihnen die folgende Frage zu stellen: Wie steht es eigentlich um die Nachfolgeregelung bezüglich des Deza-Direktors? Der Wechsel steht ja unmittelbar bevor, aber wir haben noch nichts Konkretes davon gehört. Wie lauten die Anforderungen an das Profil des neuen Direktors, und fliessen in dessen Pflichtenheft auch die Empfehlungen unserer Geschäftsprüfungskommission ein? Ich hoffe, das werde gebührend der Fall sein. Ich möchte mit Nachdruck dafür plädieren, dass diese Empfehlungen dem neuen Direktor wirklich verpflichtend auch ins Aufgabenheft hineingeschrieben werden.

2. Zur Uno und zu unseren Gelüsten, dereinst Mitglied des Sicherheitsrates zu werden - dazu haben wir ja schon vom Kommissionssprecher einige Ausführungen zu hören bekommen -, möchte ich meinerseits Folgendes festhalten: Solange wir nicht absolute Klarheit darüber haben, ob sich unsere Neutralität mit einem Mandat im Sicherheitsrat verträgt, und das Parlament, gemäss unserem verfassungsmässigen Mitspracherecht, nicht eingehend darüber diskutiert und befunden hat, sollten alle weiteren Aktivitäten, die in Richtung Sicherheitsrat zielen, auf Eis gelegt werden.

Auch in Bezug auf die "Selbstbeweihräucherung" - ich sage das in Anführungszeichen, Frau Bundespräsidentin - mit dem nach Genf geholten Uno-Menschenrechtsrat plädiere ich für Zurückhaltung. Dieser Rat hat den Beweis noch keineswegs erbracht, dass er bessere Arbeit leistet als die Vorgängerorganisation in New York, die Uno-Menschenrechtskommission. Jedenfalls stellen selbst renommierte Beobachter fest, dass keine Fortschritte gemacht worden sind. Allein die Tatsache, dass das Gremium nun unter anderer Namensetikette in Genf angesiedelt ist, aber weiterhin mit Personen aus den gleichen Ländern, die sich nicht eben menschenrechtskonform verhalten, bestückt ist, rechtfertigt die vom EDA in die ganze Welt hinausgesandten Vorschusslorbeeren nicht.

Ich darf Sie also bitten, Frau Bundespräsidentin, diese kritische Anmerkung zu beherzigen und auf die Frage betreffend den Deza-Direktor noch einzugehen.

David Eugen · Mit-M · Ständerat · St. Gallen · Fraktion CVP/EVP/glp

Ich möchte mich zu zwei Punkten dieses Berichtes äussern; zunächst zum Thema iranisches Nukleardossier, das auf Seite 5544 des Berichtes abgehandelt wird.

Ich stehe dieser Aktivität der Schweizer Regierung etwas skeptisch gegenüber, ich sage das offen zu Anfang meiner Ausführungen. Ich stehe auch unter dem Eindruck, dass die Schweiz in diesem Fall sich auch in die Gefahr begibt, in das Konfliktfeld im Nahen Osten hineingezogen zu werden. Ich anerkenne die Bemühungen und das Interesse, hier an der Friedensförderung mitzuwirken, aber die Aktivitäten, die bis jetzt in diese Richtung gegangen sind, insbesondere gegenüber der iranischen Regierung, bewegen sich meines Erachtens gefährlich nah an einer Schwelle, hinter der das auch als Stärkung dieses Regimes verstanden werden könnte, als Stärkung seiner Interessen, sich als Atommacht im Nahen Osten zu etablieren. Davon, muss ich sagen, halte ich gar nichts.

Wir sollten uns hier eigentlich als Schweiz und als europäischer Staat in die europäische Nahostpolitik einbeziehen lassen und nach meiner Überzeugung nicht versuchen, auf einem eigenen Geleise in diesem sehr heiklen Dossier eine Vermittlerrolle zu spielen. Ich glaube, hier überfordert sich die Schweiz, überfordern sich auch unsere Emissäre in diesem Gebiet. Und dadurch, das stelle ich in vielen Kontakten immer mehr fest, werden sehr viele Missverständnisse über unsere grundsätzliche Position und den Zweck dieser Aktivitäten ausgelöst. Ich möchte eigentlich dem Bundesrat nahelegen, hier sehr sorgfältig und zurückhaltend zu agieren oder eben eher, was ich viel mehr befürworten würde, die europäische Nahostposition mitzutragen und mitzuverfechten, insbesondere in der atomaren Frage.

Ich möchte noch einen zweiten Punkt aufgreifen, das humanitäre Völkerrecht, die Haager und Genfer Abkommen. Ich bin der Überzeugung - und möchte unterstützen, was im Bericht gesagt wird -, dass diese Abkommen eine gute Grundlage bilden. Die Schweiz hat seinerzeit ja ganz wesentlich zum Zustandekommen, zur Entwicklung dieser Abkommen beigetragen. Die Konflikte der letzten zehn Jahre beweisen nach meiner Meinung, dass hier eigentlich Handlungsbedarf besteht. Ich glaube, dass die Schweiz hier, bei der Erarbeitung von Ergänzungen zu diesen bestehenden Abkommen, ein sehr gutes Feld hätte, und ich bin froh, dass das auch aufgegriffen wird. Ich sehe auch, dass man sich Überlegungen macht. Allerdings wird dann in den Schlussfolgerungen etwas pessimistisch gesagt: "Eine generelle vertragliche Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts ist unter den gegebenen politischen Umständen weder notwendig noch realistisch."

Ich möchte diesen Satz nicht so unterstreichen. Ich finde im Gegenteil, auch wenn es sicher eine lange und harte Arbeit ist, könnte die Schweiz hier an der Weiterentwicklung mitarbeiten; dies in Bezug auf die Sachverhalte, die heute eben bestehen. Ich erinnere insbesondere an das Kriegsgefangenenrecht, auch an die Geschichte Guantanamo, die nicht erledigt ist. Auf der völkerrechtlichen Ebene könnte die Schweiz sehr gut Grundlagenarbeit leisten und in einer späteren Phase dann auch dabei mitwirken, dass dieses Völkerrecht eben weiterentwickelt wird. Hier sehe ich eine exzellente Möglichkeit, die Friedensförderung voranzubringen. Ich würde dieses Feld gegenüber dem, was ich als Erstes genannt habe - diesem Nukleardossier -, wesentlich vorziehen.

Frick Bruno · Mit-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion CVP/EVP/glp

Ich danke, dass auch die abtretenden Kommissionsmitglieder nun das Wort erhalten.

Ich möchte mich kurz äussern zur Frage: Wie nachhaltig und effektvoll ist die schweizerische Aussenpolitik? Den Bericht an sich verdanke ich, er ist auch im jährlichen Rhythmus richtig. Ich befürworte auch, dass die Schweiz eine aktive Rolle spielt - das sei vorweg klargestellt - und hinsichtlich der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts vor allem in dessen Weiterentwicklung eine starke Position einnehmen will. Aber nun stellt sich die Frage eben: Wie nachhaltig und effektvoll sind die Massnahmen der Schweizer Aussenpolitik, unsere Auftritte auf dem internationalen Parkett? Wir haben eine Aussenpolitik mit viel Innenwirkung aufgebaut. Die aussenpolitischen Massnahmen werden auch für unsere Bevölkerung gut kommuniziert, sie werden medial intensiv begleitet. Aussenpolitik hat im Bewusstsein der Bevölkerung einen erheblichen Stellenwert gewonnen. Die Frage ist aber, wie nachhaltig sie ist.

In der Tat sind einzelne Schritte der letzten Jahre auch für uns, die wir in der Aussenpolitik engagiert waren, überraschend gewesen, für uns und für das Ausland. Kritiker nennen das, wenn sie einen negativen Ausdruck gebrauchen wollen, eine sprunghafte Aussenpolitik. Nun aber stellt sich die Frage: Ist es eine Aussenpolitik mit Aussenwirkung? Und da rechtfertigt es sich schon, einige Fälle anzuschauen. Es hat mich als Schweizer fast schmerzhaft getroffen, dass Sie in Israel vom damaligen Ministerpräsidenten Ariel Scharon in einem wichtigen Moment nicht empfangen wurden, Frau Bundespräsidentin. Das war vor zwei Jahren.

Es hat mich auch schmerzhaft berührt, dass die Schweiz nicht zur Konferenz in Annapolis eingeladen wurde, obwohl doch ein starkes Engagement seitens unseres Departementes vorhanden war. Wir waren nicht Teil der Konferenz in Annapolis, obwohl andere Länder dort dabei waren, z. B. Norwegen, auch Schweden, glaube ich. Die Schweiz hatte doch mit der Genfer Initiative versucht, einen erheblichen Anstoss zu geben, der aber offenbar bei den Beteiligten keine nachhaltige Wirkung gehabt hat, mindestens nicht bei jenen, die für sich in Anspruch nehmen, die Politik weitergestalten zu können. Ähnlich sehe ich das Engagement im Zusammenhang mit Iran; Kollege David hat bereits darüber gesprochen.

Frau Bundespräsidentin, ich würde Ihnen dafür danken, wenn Sie sich auch zur Nachhaltigkeit der einzelnen Schritte in der Aussenpolitik äussern würden.

Calmy-Rey Micheline · BPR-F · Bundesrat · Genf

Je ferai tout d'abord quelques remarques sur le rapport de politique étrangère 2007, publié en juin 2007, qui passe en revue certaines activités prioritaires accomplies en 2006. Ce rapport n'a pas la prétention d'être exhaustif. A l'ère de la mondialisation, il n'y a plus guère de domaines qui ne soient plus ou moins fortement internationalisés, et vouloir dresser un inventaire exhaustif de toutes les activités de politique étrangère serait tout simplement impossible. Notre intention, avec ce rapport, a été de donner au Parlement, ainsi que de façon générale à tout le public intéressé, une vue d'ensemble utile.

De manière générale, notre politique a pour but de maintenir des relations bilatérales aussi suivies et étendues que possible, conformément au principe d'universalité, en promouvant le respect du droit international, en veillant à une configuration optimale de nos relations avec l'Union européenne qui nous entoure et qui est notre principal partenaire. L'objectif est donc d'avoir des relations suivies, Monsieur Frick, et cela veut dire entretenir de bonnes relations avec tous les Etats, en particulier avec les principaux partenaires et les Etats qui nous entourent, à savoir avec l'Union européenne.

Je vous rappelle que j'ai proposé en 2005 au Conseil fédéral de bien vouloir adopter des stratégies dans nos relations bilatérales avec nos principaux partenaires, ce que le Conseil fédéral a commencé de faire. Ces stratégies suisses, acceptées par le Conseil fédéral, ont donné lieu à la signature de Memoranda of Understanding avec nos principaux partenaires, c'est-à-dire à des relations institutionnalisées plus régulières, plus suivies, avec nos principaux partenaires, à savoir avec les Etats-Unis, la Russie, la Chine, et nous continuons maintenant avec le Brésil et d'autres pays. Il s'agit aussi d'associer à cette volonté de mieux définir nos intérêts et la manière de les défendre, la volonté de coordonner mieux la politique étrangère.

Monsieur le rapporteur a fait allusion aux accords d'objectifs, le premier ayant été conclu maintenant avec le Département fédéral de l'intérieur en matière de politique étrangère de santé. D'autres vont suivre, j'espère, bientôt dans les domaines énergétique et climatique, là où les besoins se font le plus fortement ressentir.

La politique européenne de la Suisse est donc une priorité de la politique étrangère - on n'y reviendra pas en détail dans ce rapport général, puisque vous avez d'ores et déjà eu l'occasion d'être informés très régulièrement là-dessus. Je n'y reviendrai donc pas maintenant, sauf pour vous dire que c'est le point central de la politique étrangère de la Suisse.

Par rapport au jugement formulé par Monsieur Frick, je crois qu'en matière de politique européenne, nous avons prouvé que nous avons une politique qui est durable, suivie, et cela également dans nos relations avec nos principaux partenaires. J'ajoute aussi la volonté de développer maintenant les relations avec les petits Etats, lesquels ont une voix aux Nations Unies, ainsi que beaucoup de points et d'intérêts communs avec la Suisse, notamment dans le domaine du développement du droit international. Il nous paraît ainsi important de développer aussi nos relations avec les petits Etats.

Le rapport de politique étrangère 2007 passe en revue plusieurs engagements de notre pays, notamment en matière de politique de paix. La Suisse bénéficie d'une longue tradition humanitaire; elle n'appartient à aucune alliance militaire, elle n'est pas soupçonnée d'avoir des intentions cachées; c'est un pays neutre. Elle est particulièrement bien placée pour apporter, en matière de politique de paix, une contribution utile et appréciée.

On ne peut pas ignorer que ce qui se passe à l'extérieur de nos frontières, que ce soit en matière de santé, de sécurité, de migrations, de commerce, d'économie ou encore d'énergie, a une influence directe sur notre vie quotidienne et sur ce qui se passe ici en Suisse. Vous l'avez évoqué, Monsieur Frick, les décisions prises au niveau de la communauté internationale, l'instabilité, parfois, qui peut se produire loin de chez nous, ont une influence chez nous, par exemple en termes de flux migratoires.

Notre engagement en faveur de la stabilité de notre environnement trouve sa source tant dans un idéal de solidarité que dans le fait de défendre l'intérêt bien compris de la Suisse. Cette constatation vaut aussi bien pour notre engagement en matière de politique de paix que pour notre engagement en matière de coopération au développement.

En ce qui concerne la coopération au développement, la pesée d'intérêts qui doit avoir lieu entre deux pôles d'action est bel et bien faite. Ces deux pôles, ce sont la nécessité d'être présents le plus possible à l'étranger - c'est-à-dire la nécessité du principe d'universalité, principe de base de notre politique étrangère - et la nécessité d'efficacité dans nos programmes - à savoir la capacité d'avoir des moyens suffisants pour développer des programmes dans les différents pays et pour avoir une présence significative. Cette pesée d'intérêts est faite régulièrement dans les messages qui soutiennent les crédits d'engagement fréquemment soumis au Parlement. Elle sera faite en fonction des demandes des commissions de contrôle, soyez-en assurés.

Cependant, je dois vous mettre en garde contre une volonté de concentration trop importante. Etant donné que le budget de la coopération au développement a été réduit, il est maintenant maigre en comparaison internationale. Trop concentré, il ne nous apporterait pas significativement plus d'efficacité, mais réduirait en revanche fortement la présence suisse en matière de coopération au développement. Or cette présence constitue un aspect de notre politique étrangère, un aspect qui domine même les relations avec certains pays, en particulier les pays en voie de développement. Je me réjouis donc des discussions que nous aurons à ce propos sur la base du message concernant la continuation de la coopération technique et de l'aide financière en faveur des pays en développement.

Monsieur Reimann Maximilian nous a posé la question de la succession de Monsieur Walter Fust. Nous avons publié les offres d'emploi avant Noël, mais je n'ai pas l'intention de nommer un successeur à Monsieur Fust avant que le projet de réorganisation de la DDC que nous venons d'entreprendre soit terminé. Je ne souhaite pas désigner quelqu'un qui ne soit pas d'accord avec l'organisation revue de la DDC; nous sommes en train de revoir et d'étudier à nouveau les processus de fonctionnement de la DDC pour voir s'il n'y a pas une façon encore plus efficace de faire fonctionner la DDC et de lui donner encore plus de force qu'elle n'en a à l'heure actuelle.

La dernière partie du rapport porte sur la coopération multilatérale dans le cadre des Nations Unies et d'autres organisations internationales. Eu égard à l'interdépendance croissante des Etats liée à la mondialisation, le cadre multilatéral se prête bien à régler les relations, tout particulièrement pour un pays comme la Suisse, qui ne veut ni ne peut exercer une politique de puissance, et qui a intérêt à s'appuyer sur la force du droit en tant que facteur de réglementation des relations internationales. Le cadre multilatéral, pour nous, vous le savez, est très précieux.

Nous célébrons cette année les cinq ans de notre adhésion aux Nations Unies et le bilan de notre participation, Monsieur Reimann, est clairement positif. Je m'excuse, je ne suis pas en train d'encenser ma personne ou le DFAE, bien que nous ayons des collaborateurs formidables, qui font un travail exceptionnel, en particulier dans notre mission à New York. La Suisse a réussi à avoir une influence plus que proportionnelle par rapport à sa grandeur; ce n'est pas mon évaluation, mais celle de l'ancien secrétaire général des Nations Unies, Monsieur Kofi Annan, qui constatait que l'influence de la Suisse était supérieure à son poids et à sa grandeur géographique. Par conséquent, je crois qu'il faut dire quand les choses vont bien, il faut dire quels sont les succès. Ce n'est pas une façon d'encenser une personne ou un département, mais cela consiste simplement à constater que nous pouvons avoir du succès si nous concentrons notre stratégie dans des domaines où la Suisse a des compétences et des avantages par rapport à d'autres pays.

Si vous parlez de communication, il y a un dossier en commun avec un de nos grands voisins, celui de la Colombie. Remarquez combien est différente l'attitude des deux pays dans ce dossier et vous aurez compris que la Suisse ne se profile pas pour des raisons de communication, mais qu'elle a, sur le plan international, une attitude très modeste, et je trouve parfois même trop modeste.

Toujours dans le contexte de notre politique multilatérale, je voudrais dire que j'ai pris bonne note du souhait du Parlement, exprimé dans le cadre de l'examen de la nouvelle loi sur l'Etat hôte, de bénéficier à l'avenir d'informations régulières concernant les privilèges, les immunités et les facilités, ainsi que les aides financières accordés en vertu de la loi sur l'Etat hôte. Nous en tiendrons compte dans les prochains rapports de politique extérieure, dès l'entrée en vigueur de la loi, ce qui va intervenir au début de 2008.

Le rôle d'Etat hôte est le seul agenda caché qu'a la Suisse. Je dois dire que nous avons fait un grand travail pour renforcer ce rôle d'Etat hôte, et en particulier la Genève internationale, avec la fusion de l'Institut universitaire de hautes études internationales et de l'Institut universitaire d'études du développement, avec la mise en place de l'Académie de droit international humanitaire et de droits humains. Pour celles et ceux, comme Monsieur David, qui pensent qu'il y a là un domaine où nous devrions être actifs, nous le sommes au moyen de la mise en place de l'Académie du droit international humanitaire et de droits humains.

Nous sommes beaucoup plus prudents sur la question du développement des Conventions de Genève ou de la nouvelle discussion des Conventions de Genève, dans la mesure où il y a des enjeux très importants du point de vue du droit international humanitaire. Nous pensons que le contexte politique n'est pas favorable à l'heure actuelle et que nous risquerions d'aller à reculons plutôt que d'avancer dans la voie du développement du droit international humanitaire lié aux conventions de Genève. C'est la raison pour laquelle nous sommes prudents sur ce point-là, mais nous sommes toujours très actifs dans le développement du droit international humanitaire en ce qui concerne ses aspects généraux. Nous y avons bien sûr un grand intérêt. Voilà pour la partie générale du rapport.

Certains d'entre vous ont évoqué la question de l'appartenance au Conseil de sécurité. Le Conseil fédéral a toujours estimé que la participation au Conseil de sécurité était une tâche qui découle de la qualité de membre de l'Organisation des Nations Unies. On peut rappeler que le Conseil fédéral a déjà mentionné cette possibilité dans son rapport du 7 juin 1999 sur la politique de sécurité de la Suisse. Le droit de neutralité ne pose aucun obstacle à un siège de la Suisse au Conseil de sécurité, car ce droit n'est pas applicable aux mesures décidées en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies. Ces mesures doivent être mises en oeuvre par la Suisse, indépendamment du fait que nous soyons membre du Conseil de sécurité ou pas.

Par conséquent, la neutralité n'entre pas en contradiction avec l'appartenance au Conseil de sécurité.

Plusieurs Etats neutres - comme l'Autriche, la Suède, la Finlande, l'Irlande - ont déjà été membres du Conseil de sécurité. L'inconvénient de ne pas en être membre, c'est que nous ne participons pas à la définition des mandats, par exemple pour les opérations de maintien de la paix ou de "peace enforcement". Ce sont les opérations qui occasionnent les plus fortes augmentations de la contribution suisse au budget des Nations Unies. Par conséquent, j'estime que comme membre des Nations Unies à part entière la Suisse devrait avoir la capacité de faire des propositions, de participer à l'élaboration des mandats précités et aussi d'avoir des retours sur la manière dont ces opérations se passent.

On nous a demandé d'élaborer un rapport sur la question de la participation au Conseil de sécurité. Je me réjouis de la discussion sur cette question que nous aurons avec vous en Commission de politique extérieure. Je pense que c'est important. Il ne s'agit pas d'une volonté de mise en avant quelconque de ma part puisque la Suisse ne pourrait être membre du Conseil de sécurité, en posant sa candidature immédiatement, qu'en 2020 au plus tôt. Vous voyez qu'il s'agit d'une question qui intéresse la politique étrangère de la Suisse et non pas d'une question d'avantage personnel.

Au sujet de la politique de neutralité: je vous remercie de l'accueil fait aux trois rapports sur la politique de neutralité. Celle-ci sert à augmenter la confiance de l'étranger dans la neutralité de la Suisse ainsi que la crédibilité de notre pays. Elle sert aussi à éviter que la Suisse soit entraînée dans un conflit militaire international. Elle ne peut pas être fixée dans l'abstrait, elle se détermine en fonction de nos obligations juridiques en tant qu'Etat neutre et elle doit être adaptée aux circonstances, à la situation géographique actuelle.

Nous n'avons pas changé de politique en matière de neutralité, sauf pour ce qui ressortit à ma volonté de mettre en avant la politique de neutralité comme un avantage dans la politique étrangère de la Suisse. C'est un avantage - la neutralité nous distingue des autres Etats - qui fait que nous inspirons une confiance chez d'autres partenaires internationaux, parce que la Suisse n'a pas d'agenda caché et qu'elle agit comme un acteur neutre.

Monsieur Frick, ne vous en déplaise, j'ai été très bien reçue par Monsieur Sharon avant son accident et sa maladie. J'ai eu un entretien très intéressant avec lui. Au surplus, nous avons beaucoup travaillé avec Israël sur le dossier de l'emblème, c'est-à-dire sur l'appartenance du Magen David Adom de la société israélienne au Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. La Suisse a joué là un rôle moteur et elle a donné à Israël sa première victoire sur un plan multilatéral. Nous en avons eu des échos très positifs; les Israéliens ont été reconnaissants pour ce très fort engagement.

Je passe à présent à la conférence d'Annapolis. Monsieur Frick, la Suisse n'est pas un acteur stratégique au Moyen-Orient, je vous l'ai dit à plusieurs reprises. La Suisse s'investit dans le sort des populations civiles; c'est là notre souci. Notre souci est humanitaire. Dans les territoires palestiniens occupés, nous travaillons au niveau de l'aide humanitaire depuis plus de treize ans. C'est la raison pour laquelle nous ne faisons pas partie de la liste des Etats invités automatiquement à Annapolis. Nous n'avons pas non plus cherché à nous rendre à Annapolis comme l'ont fait certains participants à cette conférence. En revanche, nous avons tenu à être présents à Paris pour y démontrer que nous poursuivons notre engagement humanitaire au Proche-Orient.

Monsieur David, vous avez évoqué le dossier nucléaire iranien, dans lequel la Suisse agit. La Suisse est contre la prolifération nucléaire et soutient le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires. Maintenant, la Suisse est membre du Conseil de l'Agence internationale de l'énergie atomique et elle est donc un acteur dans ce domaine-là. Dans le conflit nucléaire iranien, elle a fait de nombreux efforts pour amener les parties autour de la table de négociations. Cela démontre que la Suisse, comme acteur neutre, peut avoir une action, y compris dans des dossiers d'actualité. Nous avons agi en informant systématiquement toutes les parties concernées, et non pas en agissant de façon isolée. Je crois que cet engagement est bénéfique pour la Suisse, pour la diplomatie suisse, mais aussi pour la paix dans le monde.

S'agissant de la politique de communication, on nous a dit: "Vous communiquez bien; on a rapproché la politique étrangère de la politique intérieure." J'en suis très heureuse, parce que c'est important: de plus en plus, encore une fois, les décisions prises à l'extérieur ont une influence sur la vie quotidienne des gens. Mais sachez-le: cette politique de communication n'est pas telle que l'a qualifiée Monsieur Reimann, et encore une fois, comparée à la communication faite par d'autres Etats, je pense que la Suisse est bien en retard et qu'elle est très modeste pour valoriser ses propres engagements.

En conclusion, je dirai que la politique étrangère suisse est durable, qu'elle vise à améliorer la stabilité dans le monde et à répondre à nos intérêts, qui sont le bien-être et la sécurité des Suissesses et des Suisses. C'est dans ce sens-là que nous travaillons, et je crois que nous faisons notre travail correctement.

Brändli Christoffel · P-M · Ständerat · Graubünden · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Frau Bundespräsidentin Calmy-Rey ist in diesem Jahr zum letzten Mal bei uns. Ich möchte die Gelegenheit benutzen - ich kann das, glaube ich, auch in Ihrem Namen tun -, ihr recht herzlich zu danken für den grossen Einsatz, den sie in diesem Jahr für unser Land geleistet hat!

Frau Bundespräsidentin, ich wünsche Ihnen schöne und erholsame Festtage, und ich freue mich, Sie hier wiederzusehen. Ich wünsche Ihnen einen schönen Tag.

Vom Bericht wird Kenntnis genommen

Il est pris acte du rapport