Handhabung von Notrecht durch den Bundesrat

Berset Alain · P-M · Ständerat · Freiburg · Sozialdemokratische Fraktion

Monsieur Janiak demande l'ouverture de la discussion. - Ainsi décidé.

Janiak Claude · Mit-M · Ständerat · Basel-Landschaft · Sozialdemokratische Fraktion

Eine umfassende Debatte über die Handhabung von Notrecht durch den Bundesrat im Rahmen der Behandlung einer Interpellation zu führen, ist nicht möglich. Trotzdem erscheint mir eine Diskussion angesichts der doch etwas dürftig ausgefallenen Antwort des Bundesrates notwendig, um die Debatte über diese doch sehr zentralen Fragestellungen wenigstens zu lancieren. Es ist selbstverständlich und auch unbestritten, dass der Bundesrat Notrechtskompetenzen hat. Es fragt sich indessen, unter welchen Voraussetzungen er gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 und Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung Verordnungen und Verfügungen erlassen kann.

Es lohnt sich, die Literatur zu diesen Verfassungsbestimmungen bzw. zu Artikel 102 Ziffern 9 und 10 der bis Ende 1999 gültigen Verfassung zu konsultieren, denn bekanntlich ist die neue Verfassung lediglich eine Fortschreibung der alten. Es ist hier materiell nichts geändert worden. Ich habe das Buch "Bundesstaatsrecht der Schweiz" von Jean-François Aubert beigezogen, für mich immer noch das interessanteste zu diesem Thema. Dort kann man nachlesen, dass sich der Bundesrat seit 1914 ausdrücklich oder stillschweigend auf Artikel 102 Ziffern 9 und 10 der alten Bundesverfassung berief, um im Falle unmittelbarer Gefahr die Verordnungen zu erlassen, welche ihm die äussere und innere Lage des Landes zu erfordern schien. Es ist doch interessant, die Ausführungen zu den ersten Fällen nachzulesen, in denen sich der Bundesrat auf Notrecht gestützt hat, so im Jahre 1920, in den Dreissigerjahren und hauptsächlich in den Jahren vor und während des Zweiten Weltkriegs. Man versteht dann auch, weshalb diese Notrechtsbestimmungen auch die Bezeichnung "Kriegsartikel" erhalten haben.

Auch zur neuen Bundesverfassung haben sich schon verschiedene Kommentatoren geäussert. Es gibt inzwischen einiges an Literatur dazu. Ich habe unter anderem einmal den Kommentar von Giovanni Biaggini angeschaut. Ich möchte es Ihnen ersparen, alles zu zitieren, was dort geschrieben steht. Ich empfehle Ihnen aber, in Bezug auf die Voraussetzungen, die gegeben sein müssen, doch einmal den Kommentar zu Artikel 184 Absatz 3 und Artikel 185 Absatz 3 nachzulesen.

Anforderungen für eine Anwendung von Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung, das möchte ich immerhin sagen, sind neben der sachlichen und der zeitlichen Dringlichkeit auch überwiegende öffentliche Interessen und die Verhältnismässigkeit; zudem dürfen solche Erlasse nicht im Widerspruch zu Erlassen der Bundesversammlung stehen. Der Begriff der öffentlichen Ordnung darf nicht gleichgesetzt werden mit dem hergebrachten polizeilichen Schutzgut der öffentlichen Ruhe und Ordnung. Bei den ausserordentlichen Massnahmen muss es um den Schutz fundamentaler Rechtsgüter des Staates oder Privater gehen.

Die in letzter Zeit gestützt auf diese Bestimmung der Bundesverfassung erlassenen Verfügungen zeigen auf, dass auf dieses Instrument mehr und mehr über die ihm ursprünglich zugedachte Bedeutung hinaus zurückgegriffen wird. Was ursprünglich vor, während und nach den Weltkriegen entwickelt und deshalb, wie ich bereits gesagt habe, auch als Kriegsartikel bezeichnet wurde, musste in der jüngsten Vergangenheit herhalten beim Grounding der Swissair, bei der Rettung der UBS, bei der Preisgabe von Kundendaten und anderem mehr. Diese Entwicklung lässt sich nicht mit den Absichten der Verfassunggeber in Übereinstimmung bringen und sollte eingedämmt werden. Ich bin froh, dass sich eine Subkommission der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates unter der Leitung von Nationalrat Kurt Fluri der Grundsatzfragen annimmt und sich nicht nur vertieft mit der Praxis auseinandersetzt, sondern sich Gedanken darüber macht, ob mit Blick auf die Verfassung Präzisierungsbedarf besteht.

Ich komme zum Fall Tinner; ich schicke etwas voraus und nehme Bezug auf die Antwort des Bundesrates: Dass Verfügungen nicht zu befristen sind, ist auch der GPDel bekannt. Wenn sich der Bundesrat jedoch wie im Fall Tinner wiederholt und bloss implizit auf seinen Beschluss vom 14. November 2007 abstützt, ist die Frage nach einer Befristung nicht abwegig. Es kann kaum sein, dass ein einmal gestützt auf die Artikel 184 und 185 der Bundesverfassung erlassener Beschluss des Bundesrates noch eineinhalb Jahre später Nachwirkungen zeigt und ungeachtet des Zeitablaufs neue Sachverhalte darunter subsumiert werden können. Ich weise insoweit auf die Bundesratsbeschlüsse vom 11. Februar und vom 24. Juni 2009 hin.

Das EJPD bzw. der Bundesrat hat die im Dezember 2008 bei der Bundesanwaltschaft aufgefundenen Aktenkopien de facto beschlagnahmt, ohne das zu diesem Zeitpunkt zuständige Eidgenössische Untersuchungsrichteramt zu informieren oder einzubeziehen. Der Bundesrat hat am 11. Februar 2009 zwar beschlossen, die aufgefundenen Kopien zu triagieren und die NPT-relevanten Unterlagen in die Obhut der IAEA zu überführen und die nicht-NPT-relevanten Akten für das Strafverfahren zur Verfügung zu halten. Zum Umstand, dass er die Akten vorgängig beschlagnahmt hatte, äusserte er sich indessen nicht. Dieser Entscheid stützte sich formal nicht einmal auf die Bundesverfassung ab und kann deshalb nur dahingehend interpretiert werden, dass der Beschluss vom 14. November 2007 vollzogen werden sollte. Dem Untersuchungsrichteramt ist dieser Entscheid nicht eröffnet worden.

Am 24. Juni 2009 hat der Bundesrat auf Ersuchen der GPDel erneut einen Entscheid gefällt. Der Beschluss selber stützt sich nicht formal, sondern wiederum implizit auf die Notrechtsbestimmung der Verfassung ab. Dieser Entscheid ist hinlänglich bekannt: Die Akten betreffend Atombombendesign wurden durch Platzhalter ersetzt und sollten anschliessend vernichtet werden. Die übrigen, die Urananreicherung betreffenden Akten werden den Justizbehörden zusammen mit den Platzhaltern in geeigneter Form zugänglich gemacht.

Im Antrag des EJPD vom 23. Juni 2009 war mit Blick auf die sich einander gegenüberstehenden Interessen nebst dem Aspekt der Sicherheit zwar noch die Rede von weiteren innen- und aussenpolitisch relevanten Aspekten wie der Kohärenz mit den bisherigen Entscheiden des Bundesrates, also insbesondere mit dem Entscheid vom November 2007. Aufgeführt war auch das Anliegen der Strafverfolgungsbehörden, ein korrektes Verfahren gemäss der institutionell vorgesehenen Zuständigkeitsordnung zu führen; das Anliegen der Beschuldigten bezüglich eines fairen Verfahrens; die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz gemäss NPT; die Anliegen der USA und der IAEA sowie die Haltung von Öffentlichkeit und Parlament und dabei insbesondere auch jene der GPDel.

Aus der Antwort des Bundesrates auf die Interpellation geht nun aber hervor, dass sich bei der tatsächlich erfolgten Güterabwägung offenbar bloss noch die allgemeinen sicherheitspolitischen Interessen der Schweiz und der Weltgemeinschaft an einer Nichtexistenz von Unterlagen über das Atombombendesign und die Interessen der Strafverfolgungsbehörden sowie die Bedenken der GPDel gegenüberstanden. Ausschlaggebend für den Entscheid des Bundesrates waren die allgemeinen sicherheitspolitischen Interessen und dabei insbesondere die Gefahr der Erpressbarkeit. Die sachliche und zeitliche Dringlichkeit leitete der Bundesrat aus der blossen Existenz der aufgefundenen Atombombenbaupläne ab.

Die GPDel ist der Auffassung, dass diese Argumentation den Anforderungen der entsprechenden Artikel in der Bundesverfassung nicht genügt. Die GPDel ist nach einer umfassenden und intensiven Auseinandersetzung mit der Thematik zur Überzeugung gelangt, dass die blosse Existenz der noch vorhandenen Atombombenbaupläne - für sich allein betrachtet - keine unmittelbare und mittelbare schwere Störung oder Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz im Sinn von Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung darstellt. Ausserdem hat die IAEA die Auffassung der GPDel bestätigt, dass es aus Sicht der völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz zulässig ist, die aufgefundenen Atombombenbaupläne für die Zwecke der Strafverfolgung zu verwenden. Darüber hinaus bestehen nach wie vor keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass die Schweiz mit konkreten Erpressungsversuchen konfrontiert worden wäre oder mit solchen rechnen muss. Derartige bloss abstrakte Aspekte vermögen nach dem Verständnis der GPDel jedenfalls keine schwere Störung der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder äusseren Sicherheit darzustellen.

Schliesslich vermochte der Bundesrat auch nicht auf nachvollziehbare Art und Weise darzulegen, weshalb ein Zuwarten mit der Vernichtung nicht möglich wäre. Aus der Sicht der Delegation sind die vom Bundesrat erwähnten Gründe zwar durchaus bedenkenswert, sie wiegen aber weder im Hinblick auf die innere und äussere Sicherheit der Schweiz, noch im Hinblick auf die Dringlichkeit, noch im Hinblick auf die anderen tangierten Rechtsgüter derart schwer, dass sie einen solch schweren und weitgehenden Eingriff in die Unabhängigkeit der Justiz rechtfertigen würden. Eine unzeitgemässe Zerstörung von Beweismitteln ist nach Auffassung der GPDel nicht verhältnismässig.

Die Delegation hat dem Bundesrat kürzlich mitgeteilt, dass sie die Bemühungen und Anstrengungen im Zusammenhang mit der Erstellung von Platzhaltern begrüsst, aber dennoch der Überzeugung ist, dass mit der Vernichtung der Pläne zugewartet werden sollte, zumindest bis zum Vorliegen eines erstinstanzlichen Urteils. Im Strafverfahren gegen die Mitglieder der Familie Tinner geht es nicht darum, der Wahrheitsfindung als solcher zum Durchbruch zu verhelfen. Dies ist angesichts der umfassenden Vernichtungsaktion des Bundesrates im Frühling 2008, gestützt auf seinen Beschluss vom 14. November 2007, ohnehin nicht mehr möglich. Der GPDel ging es nach dem Auffinden von Aktenkopien im Dezember 2008 ausschliesslich darum, soweit möglich eine ordentliche Abwicklung des Strafverfahrens zu erlauben, indem die Ende 2008 aufgefundenen Aktenkopien bzw. Beweismittel nicht ohne Not zur Unzeit vernichtet werden.

In dieser Hinsicht vermag der Beschluss des Bundesrates vom 24. Juni 2009 nicht zu befriedigen. Der Bundesrat anerkennt in seiner Antwort, dass sein Beschluss vom 24. Juni 2009 Massnahmen beinhaltet, die faktisch zu einer Kollision der Zuständigkeiten von Exekutive und Judikative führen können. Dies war aber nicht erst seit dem 24. Juni 2009 der Fall. Vielmehr entstand der Zuständigkeitskonflikt in dem Moment, als das EJPD zur Beschlagnahmung der aufgetauchten Akten schritt. Weil der Beschluss vom 11. Februar 2009 den Organen der Strafverfolgung nicht kommuniziert wurde, wurde der Zuständigkeitskonflikt nicht früher publik. Wie sich ein solcher Zuständigkeitskonflikt auswirken kann, haben dann auch die Ereignisse dieses Sommers gezeigt.

Artikel 173 Absatz 1 Buchstabe i der Bundesverfassung sieht vor, dass die Bundesversammlung Zuständigkeitskonflikte zwischen den obersten Bundesbehörden entscheidet. Es stellt sich deshalb die Frage, welche Bestimmungen der Bundesverfassung Vorrang haben. Sind es die Notrechtsbestimmungen gemäss Artikel 185 Absatz 3 und Artikel 184 Absatz 3, worauf sich der Bundesrat beruft, oder ist es die Kollisionsnorm gemäss Artikel 173 Absatz 1 Buchstabe i? Darauf geben weder der Beschluss des Bundesrates vom 24. Juni 2009 noch die Antwort des Bundesrates auf die Interpellation eine Antwort. Die GPDel ist der Meinung, dass es bei dieser Konstellation Sache der Bundesversammlung ist, eine Antwort zu geben.

Abschliessend noch ein Wort zur parlamentarischen Oberaufsicht: Die GPDel beansprucht weder ein vorgängiges Konsultations- noch ein Mitentscheidungsrecht. Sie hält jedoch entschieden an ihren umfassenden Informationsrechten fest, die im Fall Tinner vor allem vom ehemaligen Vorsteher des EJPD nicht garantiert wurden. Ich erinnere daran, dass die GPDel zwar um den Fall Tinner wusste und auch immer wieder darüber informiert wurde, vom Entscheid, die Akten zu vernichten, aber lediglich aufgrund einer Indiskretion erfuhr.

Nachdem die Vorsteherin des EJPD die GPDel im Januar 2009 über die Mitte Dezember 2008 wiederaufgetauchten Akten informiert hatte, war die GPDel kraft ihres verfassungsmässigen Auftrages und angesichts der Vorgeschichte nicht nur berechtigt, sondern geradezu verpflichtet, in dieser Angelegenheit eine begleitende Oberaufsicht über den Bundesrat auszuüben. Eine begleitende Oberaufsicht bedeutet im Einzelfall auch, dass die GPDel den Bundesrat mit mehr oder weniger starkem Nachdruck auf ein verhältnismässiges Verhalten einzuschwören versucht. Die GPDel hat dies auf einer soliden Grundlage getan; ich verweise auf ihren Bericht vom 19. Januar 2009.

Die begleitende Oberaufsicht durch die GPDel war nicht wirkungslos. Sie hat immerhin dazu geführt, dass Fortschritte erzielt werden konnten, beispielsweise hinsichtlich der Erstellung von Platzhaltern, der Regelung der Zugangsmodalitäten bezüglich der Unterlagen über die Urananreicherung und letztlich auch bezüglich Ordner 10, welcher Unterlagen über die Geschäftsbeziehungen der Tinners mit der CIA enthält. Die GPDel nimmt für sich in Anspruch, entscheidend dazu beigetragen zu haben, dass der Bundesrat Ende Juni 2009 nicht nur über das weitere Schicksal der Aktenkopien betreffend Atombombendesign, sondern auch über jenes der viel umfangreicheren Akten betreffend Urananreicherung entschieden hat.

Nicht finden konnten sich Bundesrat und GPDel in der Frage der sofortigen Vernichtung bzw. der weiteren Aufbewahrung der Atombombenbaupläne. Die GPDel bedauert dies. Angesichts der Bedeutung des Proliferationsfalles Tinner liegt es nach ihrer Auffassung im Interesse der Schweiz, die wiederaufgefundenen Aktenkopien zumindest bis zum Vorliegen eines erstinstanzlichen Urteils aufzubewahren. Auch das internationale Ansehen der Schweiz, ihre Glaubwürdigkeit und Ernsthaftigkeit bei der Proliferationsbekämpfung stehen auf dem Spiel. Die GPDel hat dies dem Bundesrat kürzlich im Sinne einer abschliessenden Beurteilung mitgeteilt. Damit hat sie ihre Arbeit in der Angelegenheit Tinner eingestellt.

Stadler Hansruedi · Mit-M · Ständerat · Uri · Fraktion CVP/EVP/glp

Ich denke, die Interpellation richtet den Fokus vor allem auf die Anwendung von Notrecht. Wir müssen aber sicher zur Kenntnis nehmen, dass der Fall Tinner die Exekutive, die Legislative und auch die Gerichte vor zahlreiche Herausforderungen gestellt hat.

Ausgangspunkt ist der Entscheid des Bundesrates vom 14. November 2007, Akten im Fall Tinner zu vernichten. Wir haben in unserem Bericht vom Januar dieses Jahres kritisiert, dass sich der Bundesrat nach unseren Wahrnehmungen bis am 14. November 2007 immer nur punktuell mit dem Fall Tinner befasst hat. Wir vermissten eine Gesamtstrategie und einen kohärenten Lösungsansatz. Ebenfalls kritisierten wir den Informationsfluss aus dem federführenden Departement in den Bundesrat und das Instrumentarium der Entscheidvorbereitung für den Bundesrat. Schlussendlich hat ein Bereich unseres Nachrichtendienstes nach unserer Beurteilung die Brisanz und die Dynamik des Falls Tinner für die Schweiz zu lange verkannt. So weit meine Vorbemerkungen; das können Sie alles im Bericht der Geschäftsprüfungsdelegation vom Januar nachlesen. Das ist insoweit zum Teil bereits Geschichte.

Jetzt sind vor bald einem Jahr Kopien eines Teils dieser vernichteten Akten aufgetaucht. Dies ist einerseits peinlich, weil das Auftauchen von Akten, vor allem von vom Inhalt her sensiblen Akten, wieder eine Reihe von neuen Fragen aufwirft. Diese stehen zwar heute nicht zur Diskussion, sind aber doch von einer bestimmten Relevanz. Es sind Fragen wie beispielsweise: Wie werden sensible Akten aufbewahrt und registriert? Auf der anderen Seite stand der Bundesrat bereits wieder vor der Frage, ob auch diese Akte als Ganzes oder teilweise vernichtet werden sollen.

Zur Frage der Aktenvernichtung generell: Die Vernichtung von sensiblen Akten ist in einem Rechtsstaat generell heikel. Ob irgendwelche Akten für eine Strafverfolgung relevant sind, spielt vorerst noch keine Rolle.

Der Bundesrat hat im Zusammenhang mit seinem Vernichtungsentscheid vom November 2007 den Eindruck erweckt, dass es eine völkerrechtliche Verpflichtung, insbesondere vonseiten der IAEA, gebe, dass Atombomben-Baupläne unverzüglich vernichtet werden müssen. Die GPDel vertrat dabei schon immer die Meinung, dass der Besitz von Kernwaffenplänen durch die Schweiz völkerrechtlich auf die Dauer nicht gestattet ist. Bis heute vertreten wir jedoch in der GPDel ebenfalls die Meinung, dass es keine völkerrechtliche Verpflichtung gibt, die 58 Seiten Atombombendesign vor dem Abschluss eines Strafverfahrens sofort zu vernichten. So lesen wir auch die Beurteilung der IAEA.

Ich komme zu folgendem Zwischenergebnis:

1. Das Atombombendesign gehört zu den hochsensiblen Akten.

2. Auf die Dauer darf die Schweiz diese Akten nicht besitzen.

3. Eine sofortige Vernichtung ist völkerrechtlich nicht zwingend.

4. Geboten ist aber, dass die heiklen, sensiblen Akten sicher aufbewahrt werden.

5. Die Schweiz ist ein souveräner Staat. Zum Kernbereich der Souveränität gehört, dass ein solcher Staat auch sensible Akten sicher aufbewahren kann.

Nun komme ich zum ganzen Bereich der Notrechtsdiskussion. Es ist unbestritten, dass der Bundesrat unmittelbar - gestützt auf die Absätze 3 der Artikel 184 und 185 der Bundesverfassung - eine Notverordnungs- und Notverfügungskompetenz hat. Die Berufung des Bundesrates auf Artikel 185 Absatz 3 hat uns aber nicht überzeugt. Wir haben uns nämlich gefragt: Worin liegt denn die "eingetretene oder unmittelbar drohende schwere Störung der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder äusseren Sicherheit", wie sie in Absatz 3 von Artikel 185 als Voraussetzung gefordert ist?

Ebenso kann man sich fragen, inwieweit es sich hier um die Wahrung der Interessen des Landes im Sinne von Artikel 184 Absatz 3 der Bundesverfassung handelt oder gehandelt hat. Aber wir haben hier bei Absatz 3 eine sehr offene Umschreibung. Mit anderen Worten: Der Bundesrat hat einen sehr weiten Ermessensspielraum bei der Anwendung von Artikel 184 Absatz 3. Aber auch eine solche Notverfügung, die sich unmittelbar auf Absatz 3 abstützt, muss notwendig, zeitlich dringend, im überwiegenden öffentlichen Interesse und schlussendlich verhältnismässig sein. Und nach unserer Beurteilung war der Entscheid für die Aktenvernichtung vom November 2007 - ich betone: vom November 2007 - in zweifacher Hinsicht unverhältnismässig: Die unverzügliche Vernichtung war unverhältnismässig, und die integrale Vernichtung praktisch sämtlicher beschlagnahmter Akten war unverhältnismässig.

Womit ist die Notrechtskompetenz des Bundesrates zu vergleichen? Das Notrecht ist für den Bundesrat, was die Pistole für den Polizisten ist. Es ist da, um möglichst nie gebraucht zu werden. So habe ich es irgendwo einmal gelesen. Ich bin überzeugt, dass heute auch der Bundesrat findet, dass er in letzter Zeit die Pistole zu häufig ziehen musste.

Jetzt komme ich zu den aufgetauchten Kopien. Dem Bundesrat ist dafür zu danken, dass er diese Kopien nicht sofort vernichtet hat. Der Bundesrat hat im Frühjahr bereits einen Teil der Akten ohne Einschränkung den Strafverfolgungsbehörden zur Verfügung gestellt. Das ist positiv zu vermerken.

Der Bundesrat hat anders als im Frühjahr 2008 eine zweite Triage der Akten vorgenommen und diese Akten den Strafverfolgungsbehörden zur Verfügung gestellt. Schlussendlich steht der sogenannte Ordner 10 den Strafverfolgungsbehörden unter einem bestimmten Einsichtsregime offen. Da bleiben noch die 58 Seiten zum Atombombendesign. Diese wurden durch sogenannte Platzhalter ersetzt, und diese Platzhalter stehen den Strafverfolgungsbehörden zur Verfügung. Auch steht anscheinend notfalls ein Vertreter der IAEA als Experte zur Verfügung. Somit müssen wir erwähnen - und das möchte ich positiv unterstreichen, dass sämtliche Akten - das heisst die aufgetauchten Kopien - den Strafverfolgungsbehörden in irgendeiner Form zur Verfügung stehen.

Jetzt gibt es noch eine Differenz: Der Bundesrat sagt, für die 58 Seiten genügten diese Platzhalter, man könne diese Akten deshalb jetzt vernichten. Das Bundesgericht und die Strafverfolgungsbehörden sagen, das genüge nicht, sie müssten sich allenfalls noch über den Inhalt der 58 Seiten vergewissern können. Was könnte man in dieser Situation machen? Es gäbe einen dritten Lösungsansatz: Vorerst stehen den Strafverfolgungsbehörden allein die Platzhalter zur Verfügung, die 58 Seiten zum Atombombendesign bleiben in der Obhut der Bundesrates und werden bis zum Abschluss des Verfahrens nicht vernichtet. Tauchen im Strafverfahren Fragen auf, sollen diese durch den Experten der IAEA beantwortet werden, der notfalls nochmals Einsicht in diese 58 Seiten nehmen könnte. Nach Abschluss des Strafverfahrens werden dann die Akten vernichtet.

Ich erlaube mir noch folgende persönliche Beurteilung der Relevanz der Akten: Die 58 Seiten sind hochbrisant. Ob sie für das Strafverfahren überhaupt relevant sind, ist dann eine ganz andere Frage. Zur Gilde der Rechtsanwälte gehörend, muss ich Ihnen sagen: Verkaufen wir die Strafverteidiger nicht für dumm. Als Strafverteidiger würde ich behaupten, die entlastenden Akten für meinen Klienten seien nicht in diesen 58 Seiten, sondern exakt in jenen Akten gewesen, die im Frühjahr 2008 der Vernichtungsaktion zum Opfer gefallen seien. Wie das ein Richter letztlich beurteilen wird, habe ich nicht zu prophezeien. Wenn dadurch aber einem Schuldspruch ein Teil der Basis entzogen wird, hat man die Konsequenz zu tragen.

Noch eine letzte Bemerkung zum Verhältnis von Staatsrecht und Strafrecht: Hier kann es effektiv Interessenkonflikte geben. Zweifelsohne ist es eine Aufgabe der Strafverfolgungsbehörden - und das erwarten die Bürgerinnen und Bürger auch von der dritten Gewalt -, den Sachverhalt möglichst umfassend abzuklären. Aber die Wahrheitserforschung hat bereits im Strafprozess ihre Grenzen, zum Beispiel mit dem Zeugnisverweigerungsrecht oder mit dem Amtsgeheimnis. Aber in diesem konkreten Fall hat jetzt auch der Bundesrat vor allem mit dem integralen Vernichten der Akten im Frühjahr 2008, das heisst gestützt auf den ersten Vernichtungsentscheid vom 14. November 2007, eine Grenze gesetzt. Wir haben zweifelsohne eine Konfliktsituation, die nur durch eine umsichtige Güterabwägung halbwegs befriedigend gelöst werden kann.

Das Fehlen einer solchen umsichtigen Güterabwägung haben wir bei der Aktenvernichtung im Frühjahr 2008 bemängelt. Was die wiederaufgetauchten Kopien anbetrifft, sind wir schlussendlich bei einem Ergebnis angelangt, bei dem der Bundesrat wesentlich entgegengekommen ist. Würde der Bundesrat nun noch betreffend die 58 Seiten so verfahren, wie ich dies als dritten Weg skizziert habe, so könnte man auch dieses Kapitel zu einem befriedigenden Abschluss bringen.

David Eugen · Mit-M · Ständerat · St. Gallen · Fraktion CVP/EVP/glp

Ich möchte auch noch eine Überlegung anschliessen, auch zum Titel dieser Interpellation: "Handhabung von Notrecht durch den Bundesrat". Ich bin auch besorgt darüber, wie die Dinge sich entwickeln, nicht nur aufgrund des Falls Tinner, der hier einlässlich bearbeitet und behandelt worden ist. Für mich ist auch die Herausgabe der 250 Kundendaten ein sehr schwerwiegender Fall. Auch die Einrichtung eines Sondergerichtes im Fall Libyen ist ein schwieriger Fall, den ich nicht verstehen kann.

Ich denke, der Bundesrat ist mehr und mehr geneigt, die Grundsätze des Rechtsstaates im Auslandverkehr infrage zu stellen, wenn von ausländischen Staaten Druck ausgeübt wird. Das ist für mich eine gefährliche Entwicklung. Die Berechenbarkeit des Staates, die Willkürfreiheit des Staates, die Bindung des Staates an die Gesetze auf der einen Seite und der Schutz der Grundrechte, der damit verbunden ist, auf der anderen Seite, das sind beides riesige Vorteile, die die Schweiz hat. Diese haben einen ausserordentlich hohen Stellenwert. Sie sind viel wichtiger als viele ökonomische Punkte, aber - das möchte ich unterstreichen - sie stärken in enormem Ausmass auch den ökonomischen Standort Schweiz. Der Wohlstand in unserem Land hängt zu einem ganz grossen Teil davon ab, dass die Leute, die bei uns leben und die zu uns kommen, wissen, dass die Schweiz ein gesetzestreuer Staat ist und dass wir die Grundrechte der Einzelnen durch die Gerichte schützen. Wenn man diese zwei Punkte aufgibt, muss es dafür ganz gewichtige Gründe geben. In den Fällen, die hier in den letzten Jahren aufgetreten sind, insbesondere in den drei Fällen, die wir jetzt immer wieder behandelt haben, ist das nach meiner Überzeugung überhaupt nicht gegeben.

Der Bundesrat schreibt in der Antwort, er habe eine sorgfältige Interessen- und Güterabwägung vorgenommen. Es macht mich besorgt, dass der Bundesrat die Güter anders wertet. Es macht mich besorgt, dass er zu solchen Schlussfolgerungen kommt, wenn er die Güter, die ich vorhin geschildert habe, einander gegenüberstellt: den Rechtsstaat Schweiz auf der einen Seite und die ausländischen Interessen - diese bestehen, das möchte ich gar nicht verneinen - auf der anderen Seite.

Der Bundesrat spricht in einem Satz auch von der Erpressbarkeit der Schweiz. Ich bin vollends davon überzeugt, dass das willkürliche Abweichen vom Rechtsstaat im Einzelfall die Erpressbarkeit erhöht. Je mehr Präjudizien in diese Richtung man schafft, je mehr man damit den ausländischen Staaten zeigt, dass die Schweizer Regierung im Einzelfall - mit diesem Notrecht - einfach von den Gesetzen abweichen und Dinge zulassen kann, die die Gesetze eigentlich nicht gestatten, umso mehr wird das zur Kenntnis genommen und umso erpressbarer wird die Schweiz. Ich finde, dass die Gesetze den Bundesrat vor Erpressung schützen und ihn eigentlich gegenüber ausländischen Begehren, von unserer Rechtsordnung abzuweichen, standfest machen sollten. Wir haben ja ein System, mit dem wir Gesetze ändern können; das ist auch gut so. Allerdings stimmt es, dass die Änderung von Gesetzen langsam vor sich geht; sie beansprucht Zeit - ein Jahr, zwei Jahre oder vielleicht noch mehr. Das wollen viele ausländische Staaten nicht hinnehmen. Sie finden, wir sollten die Gesetze sofort ändern, wenn sie ihnen bei irgendeiner Geschichte nicht genehm sind. Es gibt natürlich immer wieder sachliche Gründe dafür, Gesetze zu ändern, und es können in Abwägung ausländischer Bedürfnisse oder Standards - diese werden ja immer mehr international gesetzt - Gesetze angepasst werden; das ist ganz klar. Wenn es auch sachliche Gründe gibt, Gesetze zu ändern, nehmen wir doch in Anspruch, dass wir unsere Verfahren einhalten und unsere Regeln genau nach diesen Verfahren ändern, dass wir es also nicht via Notrecht tun - im Schnellverfahren, auf dem Weg von Regierungsbeschlüssen.

Meine Bitte an den Bundesrat ist also eigentlich die, bei der Güterabwägung in Zukunft diese Gesichtspunkte mehr in Rechnung zu ziehen, auch langfristig zu denken. Es mag im Moment sehr nahe liegen, solche Schritte zu machen. Aber die Langzeitwirkung dieser Schritte kann für unser Land enorm schädlich sein. Daher bitte ich den Bundesrat, zur alten Praxis zurückzukehren und eigentlich auf die Artikel, die betreffend Notrecht erwähnt worden sind, mit äusserster Zurückhaltung zurückzugreifen.

Inderkum Hansheiri · 2VP-M · Ständerat · Uri · Fraktion CVP/EVP/glp

Ich glaube, man kann Kollege Janiak und den Mitunterzeichnern nur dankbar sein, dass sie diese Thematik zum Gegenstand einer Interpellation gemacht haben. Es ist zwar eine Interpellation, die einen klaren Bezug zum Fall Tinner hat, was in den Ausführungen des Interpellanten wie auch in den Ausführungen von Kollege Stadler zum Ausdruck gekommen ist. Meine Ausführungen sind aber, wie diejenigen von Kollege David, losgelöst vom Fall Tinner zu verstehen, ich möchte allerdings die Akzente etwas anders setzen, als sie jetzt von Kollege David gesetzt worden sind.

Wir kommen nicht um die Feststellung herum, dass sich heute im international veränderten Umfeld die Fälle häufen, in denen sich Staaten, insbesondere Kleinstaaten, und insbesondere auch die Schweiz, mit ausserordentlichen Situationen konfrontiert sehen. Es muss daher staatliche Regeln geben, die bestimmen, wer - d. h. welche Staatsorgane - zuständig ist und notabene auch verpflichtet ist, in solchen ausserordentlichen Situationen zu handeln, und welche Instrumente zur Verfügung stehen. Die Bundesverfassung sieht solche Instrumente vor, wir haben es gehört; es betrifft vor allem Artikel 184 Absatz 3 und Artikel 185 Absatz 3.

Es wurde wiederholt der Begriff "Notrecht" erwähnt. Ich möchte jetzt keine Behauptung aufstellen, aber ich glaube, Sie finden den Begriff "Notrecht" nirgendwo in der Staatsrechtslehre, sondern es handelt sich um in der Verfassung verankerte Massnahmen für ausserordentliche Situationen, die sich, ich sage es nochmals, in Zukunft wahrscheinlich häufen werden. Die erwähnten Verfassungsbestimmungen sind so konzipiert, dass es eben allein der Bundesrat ist, der in einem konkreten Fall zu prüfen hat, ob die Voraussetzungen für den Erlass einer entsprechenden Verordnung oder einer Verfügung gegeben sind. Der Bundesrat hat dann auch zu entscheiden.

Ich sage nochmals, dass die oberste Staatsführung in bestimmten ausserordentlichen Situationen und Lagen handeln können muss, ohne dass dies der Zustimmung des Parlamentes oder der Überprüfung durch eine Gerichtsinstanz bedarf. Das macht von der Sache her durchaus Sinn, ja, es ist auch für einen direktdemokratischen Staat wie die Schweiz gerade in der heutigen Zeit unabdingbar. Natürlich ist es Sache der parlamentarischen Aufsicht und insbesondere der GPDel, durch geeignete Instrumentarien und Mechanismen dafür zu sorgen, dass der Bundesrat von den ihm von der Bundesverfassung verliehenen Kompetenzen möglichst zurückhaltend Gebrauch macht; da bin ich durchaus gleicher Meinung wie die Kollegen David, Janiak und Stadler. Es ist ja in diesem Zusammenhang auch auf den sehr beachtens- und lesenswerten Bericht der GPDel vom 19. Januar 2009 hinzuweisen. Letztlich - und ich betone es nochmals - ist es aber allein Sache des Bundesrates, in einem konkreten Anwendungsfall zu entscheiden, und der Bundesrat trägt ja dann zumindest auch die politische Verantwortung.

Aber nochmals: Ich glaube, es ist gut, dass wir über diese Thematik einmal diskutieren konnten - in diesem Sinn nochmals herzlichen Dank an den Interpellanten!

Widmer-Schlumpf Eveline · BR-F · Bundesrat · Graubünden

Vorerst einmal teile ich die Auffassung von Herrn Ständerat Stadler, dass es sehr sensibel ist, Akten zu vernichten, die grundsätzlich für eine Strafverfolgung zur Verfügung stehen sollten. Das macht man ja auch nicht leichthin. Ich werde auf den Fall Tinner noch zu sprechen kommen.

Die Diskussion ist sinnvoll und wichtig, weil man sich dabei auch Gedanken über die Anwendung der Artikel 184 und 185 machen kann, wie Herr Ständerat Inderkum ausgeführt hat. Ich meine, dass das nicht im Zusammenhang mit dem Fall Tinner geschehen soll, man kann sich grundsätzlich die Frage stellen, wie man die Artikel 184 und 185 auslegen soll, welches die Grenzen sein sollen. Ich möchte auch betonen, dass es nicht Notrecht ist, das hat Herr Ständerat Inderkum ausgeführt; es ist innerhalb des Gesetzes. Wir bewegen uns also nicht ausserhalb des gesetzlichen Rahmens, sondern im Rahmen der Bundesverfassung. Auch der Bundesrat hat die Handlungen, die Sie beanstanden, gestützt auf die Bundesverfassung vorgenommen.

Es ist wichtig, Herr Ständerat David hat es auch gesagt, dass der Staat berechenbar ist, dass wir uns an unsere Rechtsordnung halten. Die Bindung an die Rechtsordnung ist ein Qualitätszeichen der Schweiz. Diese Auffassung teile ich. Aber noch einmal: Wir haben ja nicht einfach willkürlich ein Gesetz abgeändert oder willkürlich etwas gemacht, was in der Bundesverfassung nicht vorgesehen ist. Man kann darüber diskutieren, wie weit die Auslegung gehen soll, aber was hier beschlossen und umgesetzt wurde, war innerhalb der Anlage der Bundesverfassung. Für mich - das sage ich bereits an dieser Stelle, werde es aber am Schluss noch einmal betonen - ist auch die Gewaltenteilung etwas sehr Wesentliches, und mit Bezug auf die klare Gewaltenteilung hat es hier einige Friktionen gegeben, aber nicht vonseiten des Bundesrates.

Was ist geschehen? Warum stellt sich diese Frage noch einmal bzw. warum hat man sie nochmals diskutiert? Herr Ständerat Janiak hat darauf hingewiesen, dass im Dezember 2008 plötzlich Akten aus diesem Verfahren aufgefunden wurden, kopierte Akten aus diesem Verfahren, und zwar nicht etwa zwei Aktenmäppchen oder ein paar Blätter, sondern 39 Ordner. Da stellt sich tatsächlich die Frage - sie wurde auch hier gestellt: Wie registriert man solche als geheim deklarierten Akten, wie legt man solche Akten ab?

Wir überprüfen auch, wer sich allenfalls in Bezug auf das Registrieren von Akten, die man in einem zugänglichen Archiv aufbewahrt, nicht korrekt verhalten hat. Aber das ist eine andere Schiene. Das müssen wir einfach machen, um Rechtssicherheit zu gewähren.

Es ist im Übrigen nicht so, dass diese Akten beschlagnahmt wurden. Sie waren bei der Bundesanwaltschaft. Weder die Departementsvorsteherin des EJPD noch sonst irgendjemand hat diese Akten beschlagnahmt. Der Bundesrat hat beschlossen, dass diese Akten gleich aufbewahrt werden sollen wie die ursprünglichen Akten und dass im Wesentlichen eine Gleichbehandlung stattfinden soll. Es war dann natürlich nicht eine vollständige Gleichbehandlung, sondern wir haben infolge des Beschlusses vom 14. Dezember 2007 hier sehr zurückhaltend gleich behandelt.

Ich möchte einleitend nicht allgemein, sondern zum Fall Tinner festhalten, dass wir verschiedene Missverständnisse mit der GPDel haben ausräumen können. Ich war bis heute eigentlich der Auffassung, dass die wesentlichsten Differenzen beseitigt werden konnten. Nachdem ich Herrn Janiak zugehört habe, bin ich nicht mehr ganz sicher, ob das tatsächlich der Fall ist.

Wir teilen in jedem Fall die in der Interpellation geäusserte Auffassung, dass der Bundesrat von seinem Verordnungsrecht nach den Artikeln 184 Absatz 3 und 185 Absatz 3 der Bundesverfassung nur restriktiv Gebrauch machen soll. Diese Bestimmungen der Bundesverfassung dienen nicht dazu, dem Bundesrat eine Möglichkeit zu geben, in die Angelegenheiten der Justiz einzugreifen, und vor allem auch nicht dazu, gerichtliche Verfolgungen von Straftaten zu verhindern. Das ist nicht die Absicht der Bestimmungen. Vielmehr ist die Absicht die - das ergibt sich aus dem Wortlaut dieser Verfassungsbestimmungen -, dafür zu sorgen, dass der Bundesrat in ganz bestimmten Situationen die Interessen des Landes wahren beziehungsweise bereits eingetretenen oder drohenden Schäden, schweren Störungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren und äusseren Sicherheit begegnen kann.

Diese Ziele können unter der Bedingung, dass die genannten Voraussetzungen erfüllt sind, natürlich auch Massnahmen notwendig machen, die faktisch dann zu einer Einschränkung im Strafprozess führen können. Das heisst, dass im Strafprozess gewisse Dinge nicht möglich sind, die ohne diese Einschränkung möglich wären. Herr Stadler hat darauf hingewiesen, dass es im Zusammenhang mit der Wahrheitsfindung in einem Strafprozess auch andere Einschränkungen gibt. Es gibt zum Beispiel die Möglichkeit, das Zeugnis zu verweigern. Wenn von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht wird, haben Sie auch keine lückenlose Beweisführung. Das ist nicht einfach per se nicht möglich, sondern ist in der Anlage unserer Strafprozessordnung so gegeben.

Der Bundesrat hat am 24. Juni 2009 entschieden, die bei der Bundesanwaltschaft wiederaufgetauchten Akten den Strafverfolgungsbehörden mehrheitlich zur Verfügung zu stellen. Wir haben die Akten in drei Gruppen eingeteilt. Im Frühjahr haben wir eine erste Triage vorgenommen und die entsprechenden Akten sofort den Strafverfolgungsbehörden zur Verfügung gestellt. Das hat der Untersuchungsrichter gewusst, auch wenn er sich etwas anders geäussert hat. Wir haben dann eine zweite Triage gemacht und haben am 24. Juni 2009 darauf hingewiesen. Es gab noch über 1000 Seiten, die im Verfahren noch nicht zur Verfügung standen. Von diesen über 1000 Seiten haben wir 58 Seiten herausgenommen. Diese 58 Seiten haben wir durch sogenannte Platzhalter ersetzt.

Worum geht es in diesen 58 Seiten? Es geht allein um Zeichnungen - Atombombendesign, das für den Strafprozess gar nicht verwendet werden kann. Diese 58 Seiten können in einem Strafprozess nicht als Beweismittel gelten. Was gelten kann, sind die Platzhalter. In diesen Platzhaltern wird der Inhalt der Zeichnungen genau umschrieben. Diese Zeichnungen verstehen Sie nicht, wenn Sie nicht Atomphysiker sind - und die meisten Juristen sind nicht Atomphysiker. Strafverteidiger könnten sie nicht benutzen. Es dient den Strafverteidigern mehr, wenn Platzhalter zur Verfügung gestellt werden. Das haben wir gemacht. Mit Platzhaltern verstehen sogar Anwälte, was in diesen Zeichnungen enthalten ist. Diese Platzhalter stehen dem Strafprozess auch zur Verfügung. Der Vertreter der IAEA hat im Übrigen bestätigt, dass das auch für ein Strafverfahren absolut hinreichend ist. Er wäre auch bereit zu bezeugen, was hinter diesen Platzhaltern an Zeichnungen steht.

Jetzt muss ich sagen, dass man in einem Strafverfahren ja wohl nicht noch viel weiter gehen kann. Irgendwo müssen wir sagen, dass wir jetzt über Dinge diskutieren, die der Bürger auf der Strasse wahrscheinlich nicht mehr versteht. Ich meine auch, dass wir jetzt wirklich nur noch über die Zeichnungen diskutieren, die man im Strafverfahren nicht brauchen kann, die aber aus Sicherheitsgründen entsorgt werden sollen; das hat auch der Vertreter der IAEA gesagt; über den Zeitpunkt hat er sich nicht geäussert, das wissen Sie, aber wohl über die Tatsache, dass das getan werden soll. Jetzt diskutieren wir noch über diese Dinge.

Herr Ständerat Janiak hat gesagt, die GPDel hätte den Bundesrat dazu gebracht, sich mehr oder weniger verhältnismässig zu verhalten. Wenn Sie einmal die ursprüngliche Situation ansehen, das Aktenmaterial und die 39 Ordner, und dies dann mit den 58 Seiten vergleichen, die für den Strafprozess nicht benötigt werden, dann sehen Sie doch, dass wir uns mehr als verhältnismässig verhalten haben. Im Übrigen sagt das Bundesstrafgericht, dies reiche ihm nicht, es möchte - das habe ich heute von Ihnen gehört - für das Strafverfahren auch noch die Unterlagen über das Atombombendesign, diese 58 Seiten, zur Verfügung haben. Das Bundesstrafgericht weiss aber ganz genau, dass es diese Zeichnungen für den Prozess nicht verwenden kann - aber das ist eine Nebenfrage.

Zur Frage der Oberaufsicht durch die Bundesversammlung: Selbstverständlich bestreitet der Bundesrat in keiner Art und Weise, dass die GPDel die Oberaufsicht hat. Das ist absolut anerkannt. Was von unserer Seite her geltend gemacht wurde, ist, dass die GPDel nach Auffassung des Bundesrates weder einen Anspruch auf eine vorgängige Konsultation noch einen Anspruch auf Mitentscheidung hat. Aber das ist ja auch nie bestritten worden. Wir möchten auch nicht, dass eine Oberaufsicht dazu führt - das ist wieder eine Frage der Kompetenzen, der Zuständigkeiten -, dass die Verantwortungen in einem Fall letztlich vermischt werden. Das möchten Sie nicht und möchten wir nicht; es muss jeder genau wissen, wofür er verantwortlich ist. Es würde sich in einem anderen Zusammenhang aber lohnen, über die Frage der Auslegung und der Anwendung der Artikel 184 und 185 der Bundesverfassung eingehend zu diskutieren. Abschliessend möchte ich Ihnen noch sagen: Was sich Anfang Juli 2009 zwischen Untersuchungsrichter, Bundesstrafgericht und anderen zugetragen hat, hat dem Ansehen der Strafverfolgung, dem Ansehen der Justiz im gröbsten Masse geschadet. Ich denke, als Vertreterin oder Vertreter eines Rechtsstaats kann man das so nicht akzeptieren. Es war natürlich vor allem sehr bemühend, dass die Kantonspolizei mitinvolviert war und missbraucht wurde, um einen Schlagabtausch durchzuführen. Das darf es in einem Rechtsstaat nicht geben. Als ich gehört habe, dass die Berner Kantonspolizei vom Untersuchungsrichter aufgeboten worden sei, in meinem Bundesamt für Polizei einen Tresor zu beschlagnahmen - Berner Kantonspolizisten, selbstverständlich bewaffnet; stellen Sie sich das einmal vor -, habe ich wirklich gedacht, ich sei im falschen Film. Das kann es ja wohl nicht sein. Das Beste an der ganzen Angelegenheit ist, dass man einen Tresor mitgenommen hat, in dem sich gar nicht das befand, von dem man glaubte, es befinde sich darin. Das ist wirklich eines Rechtsstaats unwürdig; dagegen wehre ich mich.

Jede Institution in diesem Staat, jede Gewalt in diesem Staat muss wissen, wo ihre Grenzen sind. Dafür stehe ich ein. Ich denke, die Exekutive muss das wissen und muss sich daran halten. Wenn Sie von der GPDel aus in dieser Beziehung etwas beanstanden, dann haben Sie in diesem Fall zum Teil Recht. Wir halten uns künftig daran. Aber die Strafverfolgungsbehörden müssen sich im gleichen Masse an ihre Grenzen halten. Sonst passiert das, was Herr David erwähnt hat; sonst wird der Rechtsstaat wirklich unberechenbar. Dagegen müssen wir uns wehren, und dagegen wehre ich mich auch.

Berset Alain · P-M · Ständerat · Freiburg · Sozialdemokratische Fraktion

L'objet est ainsi liquidé. Je prends congé de Madame la conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf qui nous a accompagnés pour nos travaux ce matin. Je lui souhaite une très bonne suite de journée.

Schluss der Sitzung um 11.05 Uhr

La séance est levée à 11 h 05