Kriegsmaterialausfuhr. Menschen- und Kindesrechte

Hess Peter · P-M · Nationalrat · Zug · Christlichdemokratische Fraktion

Die Kommission beantragt mit 12 zu 10 Stimmen, der Initiative keine Folge zu geben.

Eine Kommissionsminderheit (Haering, Banga, Bernasconi, Cuche, Garbani, Günter, Jutzet, Polla, Wiederkehr, Zäch) beantragt, der Initiative Folge zu geben.

Polla Barbara · Nationalrat · Genf · Liberale Fraktion

La Suisse est un pays phare en termes de respect des droits de la personne. Notre pays se veut un modèle en la matière. Le rapport exhaustif sur la politique suisse des droits de l'homme, dont nous avons longuement débattu lors de notre session d'automne, n'en est que l'un des témoins. Cette politique exemplaire est suivie de près, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du pays. Il nous appartient donc d'améliorer constamment nos actions et nos lois en la matière. C'est une responsabilité nationale et internationale que la Suisse s'est attribuée et se doit donc d'assumer.

Par ailleurs, la prospérité de la Suisse repose sur son économie, son industrie et très largement sur ses exportations, parmi lesquelles ses exportations de matériel de guerre. Je fais partie de ceux qui soutiennent cette industrie et qui pensent qu'elle n'est pas incompatible avec le respect des droits de la personne, mais encore faut-il l'affirmer. Alors, on dit: "Mais les droits de l'homme sont dans l'ordonnance." Certes, mais une ordonnance n'est pas le lieu où s'affirme le respect des droits de l'homme et de l'enfant. De telles conditions-cadres très larges ont leur place dans la loi. C'est là qu'elles sont vues, c'est là qu'elles sont lues et c'est là qu'elles ont force de symbole. Le droit des enfants, quant à lui, il n'est mentionné nulle part. Alors, la question a été posée en commission, s'il était vraiment justifié de spécifier le droit des enfants. Sur la base de la politique suisse, la réponse est très clairement oui. Pourquoi la Suisse aurait-elle signé la Convention relative aux droits de l'enfant? Pourquoi aurait-elle précisé dans son message que le respect des droits de l'enfant nécessite des règles spécifiques? Pourquoi la Suisse aurait-elle encore signé récemment, le 7 septembre 2000, le Protocole additionnel à la Convention des droits de l'enfant concernant l'engagement des enfants dans des conflits armés? Pourquoi cet engagement pour le respect des droits de l'enfant, si ce n'est justement la conviction affirmée de façon répétée par la Suisse de son importance fondamentale pour le développement durable de notre humanité? Je suis convaincue que personne dans ce Conseil national ne souhaite voir nos armes arriver entre les mains d'enfants soldats. Ils sont pourtant près d'un demi-million de par le monde.

Heureusement, et grâce à la vigilance du SECO notamment - je le souligne -, ce n'est pas le cas aujourd'hui. Comprenez-moi bien, il n'y a de ma part aucune velléité de critique de la pratique actuelle, au contraire j'en suis plus que satisfaite. Mais il s'agit en fait de remédier ici à une réelle lacune de la loi, et non de procéder à une critique de la pratique. En affirmant haut et fort, c'est-à-dire dans la loi, que notre pratique est exemplaire, nous contribuons, fût-ce modestement, aux progrès des droits de l'homme et de l'enfant. Car, en la matière, l'affirmation n'est jamais déclamatoire, elle est fondamentale.

Etant donné le poids accordé aux droits de l'homme et de l'enfant dans notre politique générale, dans notre politique extérieure en particulier, étant donné l'importance que la Suisse accorde aux droits de l'homme et de l'enfant, l'intégration de ces droits dans la loi sur le matériel de guerre constitue un acte parfaitement en harmonie avec le reste de notre politique et un acte en parfaite continuation de la pratique actuelle.

J'aimerais encore ajouter que l'unanimité trouvée ici dans ce Conseil, lors de notre session d'automne sur la ratification de la Convention de La Haye sur la protection des enfants ne peut rester qu'une unanimité théorique. Elle devrait aujourd'hui même se concrétiser aussi dans la législation en matière d'exportation de matériel de guerre.

Je vous remercie de donner suite à cette initiative.

Haering Barbara · Nationalrat · Zürich · Sozialdemokratische Fraktion

Die Parlamentarische Initiative Polla greift eine Diskussion auf, die wir vor einigen Jahren - in unseren Kommissionen und hier im Rat - intensiv geführt haben. Sie greift die Diskussion um das Kriegsmaterialgesetz auf, insbesondere die Frage, auf welcher Ebene des Staates und der Rechtsetzung die Kriterien der Rüstungskontroll- und der Waffenausfuhrpolitik festgelegt werden sollen.

Die SP-Fraktion hat sich damals intensiv und mit Nachdruck dafür eingesetzt, dass diese Kriterien - wie sie beispielsweise im Bericht des Bundesrates über die Aussenpolitik der Schweiz in den Neunzigerjahren explizit verankert und politisch abgestützt sind - Eingang ins Kriegsmaterialgesetz finden.

Frau Polla schlägt nun die Aufnahme eines zusätzlichen Kriteriums vor. Ich denke, wir müssen aus der Diskussion in der Kommission den Schluss ziehen, dass wir, wenn schon, alle Kriterien, die heute in der Verordnung und im Bericht des Bundesrates verankert sind, auf die grundlegende Stufe des Gesetzes heben, die die grundlegende Politik der Waffenausfuhr festlegt. Dort sind diese Kriterien richtig verankert und nicht nur Deklamation.

Engelberger Eduard · Nationalrat · Nidwalden · Freisinnig-demokratische Fraktion

Die Sicherheitspolitische Kommission hat an ihrer Sitzung vom 24. November 2000 die Parlamentarische Initiative Polla eingehend beraten. Gemäss der Initiative sollen die Menschenrechte - ergänzt durch die Kinderrechte - im Kriegsmaterialgesetz und nicht nur in der entsprechenden Verordnung festgelegt werden, wie die Antragstellerin betonte.

Im geltenden Kriegsmaterialgesetz (KMG) sind die Grundsätze der Bewilligungsvoraussetzungen für Auslandgeschäfte in den Artikeln 22 bis 24 geregelt. Artikel 22 lautet, dass Herstellung, Vermittlung, Ausfuhr und Durchfuhr von Kriegsmaterial für Empfänger im Ausland nur dann bewilligt werden können, wenn sie dem Völkerrecht, den internationalen Verpflichtungen und den Grundsätzen der schweizerischen Aussenpolitik entsprechen. Die Bewilligungskriterien jedoch sind in der Kriegsmaterialverordnung (KMV) geregelt, und zwar sehr umfassend in Artikel 5 Buchstaben a bis e. So lautet Buchstabe b, dass die Situation im Innern des Bestimmungslandes zu berücksichtigen sei, namentlich bezüglich der Respektierung der Menschenrechte. Die Diskussion um die Definition und Festlegung der Grundsätze und der Bewilligungskriterien und deren Platzierung im Gesetz oder in der Verordnung bildete eines der Kernelemente der Revision des KMG, wie das Frau Haering auch sagte. Damals, am 13. Dezember 1996, entschied sich der Nationalrat, die Grundsätze ins Gesetz aufzunehmen. Der Nationalrat entschied sich weiter mit 113 zu 50 Stimmen ganz eindeutig für die Aufführung der Bewilligungskriterien in der Verordnung. Dem haben sich dann auch Bundesrat und Ständerat angeschlossen, vor allem deshalb, weil man dem Bundesrat die Handlungsfreiheit zukommen lassen wollte, in eigener Kompetenz zu reagieren und die Kriterien je nach politischer und wirtschaftlicher Ausgangslage zu ändern, d. h. zu verschärfen oder unter Umständen auch zu lockern. Das Gesetz wurde dann als Gegenentwurf zur Volksinitiative "für ein Verbot der Kriegsmaterialausfuhr" dem Volk am 8. Juni 1997 unterbreitet; das Gesetz wurde vom Volk angenommen und die Initiative massiv verworfen.

Bei der Vorprüfung der Parlamentarischen Initiative Polla konzentrierte sich die Kommission im Besonderen auf zwei Punkte:

1. Auf materieller Ebene stellte sich die Frage, ob die Kinderrechte explizit zu erwähnen seien.

2. Auf formeller Ebene ging es darum, wo diese Rechte gegebenenfalls erwähnt werden sollten. Was den materiellen Aspekt betrifft, fragte sich die SiK des Nationalrates, ob die Kinderrechte bereits im weiter gefassten Begriff der Menschenrechte inbegriffen seien. Da sich diese Frage nicht eindeutig beantworten lässt, sollen die Kinderrechte nach der Meinung der Kommissionsmehrheit in der Verordnung ausdrücklich unter den Bewilligungskriterien erwähnt werden.

Die Achtung der Menschenrechte gilt zu Recht als wichtiges Kriterium unserer Politik betreffend die Kontrolle der Kriegsmaterialausfuhr; von gleicher Bedeutung soll damit auch die Einhaltung der Kinderrechte sein.

Deshalb hat die grosse Mehrheit der Kommission - mit 14 zu 4 Stimmen bei 1 Enthaltung - dem Kommissionspostulat zugestimmt, in welchem der Bundesrat aufgefordert wird, die Einhaltung der Kinderrechte in Artikel 5 Buchstabe b der Verordnung im Anschluss an die Menschenrechte ausdrücklich als Bewilligungskriterium zu erwähnen. Damit war auch die Frage der formellen Ebene beantwortet, denn nach der Meinung der Kommissionsmehrheit gehört die Erwähnung der Kinderrechte nicht in das Kriegsmaterialgesetz, sondern eben in die Kriegsmaterialverordnung.

Obschon die Einhaltung der Menschen- und Kinderrechte als Kriterium für die Beurteilung von Gesuchen zur Kriegsmaterialausfuhr grosses Gewicht hat, sind auch die anderen in Artikel 5 KMV genannten Kriterien von Bedeutung: die Erhaltung des Friedens, die internationale Sicherheit, die regionale Stabilität, die Bestrebungen der Schweiz in der Entwicklungszusammenarbeit, das Verhalten des Bestimmungslandes gegenüber der Staatengemeinschaft und hinsichtlich des Völkerrechtes sowie die Haltung der Länder, die sich zusammen mit der Schweiz an internationalen Exportkontrollregimes beteiligen. Es schien deshalb von der Gesetzessystematik her nicht angebracht, ein bestimmtes Bewilligungskriterium im KMG und nicht in der Verordnung festzuschreiben.

Zudem kam die Mehrheit der Kommission auf materieller Ebene zum Schluss, dass kein Notstand und kein Handlungsbedarf bestehe, um eine Umplatzierung in das Kriegsmaterialgesetz vorzunehmen.

Die Mehrheit der Kommission stellte ohne Zweifel fest, dass sich die Bewilligungsbehörden und der Bundesrat konsequent und strikte an Gesetz und Verordnung halten und dass die bisherige Praxis keine Zweifel offen lässt, dass Missbräuche im Bereich der Menschen- und Kinderrechte auf jeden Fall ausgeschlossen werden können.

Aktenkundig ist, dass noch nie in ein Bestimmungsland geliefert wurde, wo die Menschenrechte verletzt werden und wo es auch Kindersoldaten gibt.

So erklärte die Verwaltung bei der Anhörung in der Kommission zuhanden des Protokolls, es spiele ihr keine Rolle, ob die Bestimmung in der Verordnung oder im Gesetz stehe, denn sie habe sich vorbehaltlos an die gesamte Gesetzgebung zu halten und der Bundesrat selber sehe wohl keine Veranlassung, seine eigene Verordnung zu umgehen.

Aus all diesen Gründen beantragt Ihnen die Mehrheit der Kommission - der Entscheid fiel mit 12 zu 10 Stimmen -, der Initiative keine Folge zu geben und dem Kommissionspostulat zuzustimmen.

Eine Kommissionsminderheit schliesst sich den Argumenten der Initiantin an und beantragt, der Parlamentarischen Initiative Folge zu geben. Insbesondere müsste der Einhaltung der Menschen- und Kinderrechte mehr Gewicht gegeben werden. So wäre die Erwähnung im Kriegsmaterialgesetz ein starker symbolischer Akt und würde Zeugnis einer beispielhaften Politik auf diesem Gebiet.

Ich komme zur Motion der Kommissionsminderheit (00.3613), die verlangt, dass sämtliche Bewilligungskriterien aus Artikel 5 KMV ins KMG übertragen werden. Die Kommissionsmehrheit ist der Meinung, dass es keinen Anlass gibt, auf den vor vier Jahren - nach eingehender Diskussion - gefassten Grundsatzentscheid im Nationalrat zurückzukommen, die Rahmenbedingungen ins KMG und die Bewilligungskriterien in die KMV aufzunehmen. Die Praxis hat gezeigt, dass der seinerzeitige Entscheid sinnvoll war und keine Umsetzungsprobleme mit sich gebracht hat. Die Bewilligungskriterien in der Verordnung zu belassen heisst auch, dem Bundesrat mehr Spielraum einzuräumen.

Bei diesem Antrag kann man dann nicht mehr sagen, wie es Frau Polla mit ihrem Antrag für die Kinderrechte zu Recht in Punkt 4 erwägt, sie wolle die Rüstungsindustrie nicht beeinträchtigen.

Die Kommission lehnt die Motion der Minderheit mit 12 zu 10 Stimmen ab.

Ich bitte Sie, zusammenfassend nochmals im Namen der Mehrheit der Kommission, der Parlamentarischen Initiative Polla keine Folge zu geben, die Motion der Minderheit (Haering) abzulehnen und dem Kommissionspostulat zuzustimmen.

Bugnon André · Nationalrat · Waadt · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Lors de sa séance du 24 novembre 2000, la Commission de la politique de sécurité du Conseil national a discuté de l'initiative parlementaire Polla. Celle-ci demandait qu'une disposition de la loi fédérale sur le matériel de guerre prévoie la subordination de l'exportation du matériel de guerre au respect des droits de l'homme et de l'enfant dans le pays de destination.

Le complément des considérations de l'auteur de l'initiative apportées oralement lors de la séance en commission sont les suivantes: "La notion du respect des droits de l'homme figure au sein de l'article 5 de l'ordonnance sur le matériel de guerre qui précise les critères d'autorisation. Elle devrait être complétée par celle du droit de l'enfant qui n'y figure pas expressément. En effet, il convient d'éviter à tout prix que la Suisse n'exporte du matériel de guerre dans des pays qui utilisent des enfants soldats. Il existe en Suisse un consensus en la matière pour reconnaître que la question des droits de l'enfant est importante. Cette unanimité s'est vérifiée à l'occasion des délibérations qui ont eu lieu lors de la session d'automne 2000 sur la ratification de la Convention de La Haye relative à la protection des enfants. Cette unanimité n'apparaît nulle part au sein de la législation en matière d'exportation de matériel de guerre.

La Suisse pratique une politique des droits de l'homme très active. Les délibérations qui ont eu lieu durant la session d'automne 2000 sur le rapport en matière de la politique suisse des droits de l'homme en ont été le reflet. Puisque nous voulons que cette politique soit exemplaire, il convient de faire figurer ces éléments au sein de la loi fédérale sur le matériel de guerre. Cette proposition ne vise pas à entraver l'industrie d'armement qui, au contraire, ne peut que profiter d'une pratique exemplaire en la matière. Voilà les éléments qui sont défendus par l'auteur de l'initiative.

Toutefois, il est important d'insister sur le fait que le but recherché par cette proposition est d'inclure dans le texte législatif idoine une disposition traitant des droits de l'homme et de l'enfant, ceci en complément des critères concernant les respects des droits de l'homme qui se trouvent dans l'ordonnance sur le matériel de guerre. La connaissance du fait que des enfants guerriers soient engagés dans certains conflits a également été un élément influent pour inciter l'auteur de l'initiative à déposer sa proposition."

Lors du débat, la commission a traité de cet objet en deux volets, à savoir:

1. la question matérielle, soit de savoir si l'on doit expressément faire référence à la question des droits de l'enfant;

2. la question formelle, soit de savoir où cette référence devrait, le cas échéant, être faite.

Sur le plan matériel, la Commission de la politique de sécurité s'est posé la question de savoir si les droits de l'enfant étaient inclus dans la notion plus large des droits de l'homme. N'ayant pas pu donner de réponse définitive, elle est d'avis que ceux-ci devraient faire expressément partie des critères d'autorisation. Si le respect des droits de l'homme est considéré à juste titre comme un critère important dans notre politique de contrôle d'exportation du matériel de guerre, celui des droits de l'enfant apparaît aux yeux de la commission comme d'égale importance.

Aux yeux de la commission, il apparaît absolument hors de question que la Suisse exporte du matériel de guerre dans un pays utilisant des enfants soldats. La pratique actuelle va tout à fait dans le sens du respect des droits de l'enfant, et même si tout indique qu'une telle exportation semble hautement improbable - pour ne pas dire plus - la commission est d'avis que l'inscription de ce principe permettra de lever toute équivoque en la matière. Celle-ci constitue de plus un acte de portée symbolique fort, qui renforce notre politique traditionnelle de respect des droits de l'homme. La Suisse ayant également ratifié la Convention sur la protection des enfants, la prise en compte des droits de l'enfant comme critère d'autorisation constitue également un message positif vis-à-vis de l'extérieur. Sur le plan matériel donc, la commission se rallie aux arguments de l'auteur de l'initiative.

Sur le plan formel, en revanche, la commission est en désaccord avec le texte de l'initiative. En effet, elle estime que la mention du respect des droits de l'enfant doit être insérée au sein de l'ordonnance sur le matériel de guerre, et non au niveau de la loi fédérale sur le matériel de guerre. La commission est d'avis que, même si la question du respect des droits de l'homme et de l'enfant est un critère essentiel à prendre en compte lors de l'examen d'une demande d'autorisation d'exporter du matériel de guerre, elle n'est toutefois pas le seul élément qui entre en ligne de compte. Les autres critères mentionnés à l'article 5 de l'ordonnance sont également importants, à savoir notamment le maintien de la paix, de la sécurité internationale et de la stabilité régionale, les effort déployés par la Suisse en matière de coopération au développement, l'attitude du pays de destination envers la communauté internationale, son respect du droit international public, ainsi que la conduite adoptée par les pays qui, comme la Suisse, sont affiliés aux régimes internationaux de contrôle des exportations.

Dans cette optique, il apparaît peu opportun, pour des raisons de systématique, de mentionner tel ou tel critère dans la loi fédérale sur le matériel de guerre et d'en laisser d'autres dans l'ordonnance sur le matériel de guerre. Un tel procédé donnerait un poids surdimensionné aux critères sélectionnés, au détriment des autres critères.

En résumé et après un bon débat de fond sur l'initiative et constatant qu'il n'a pas été possible de donner une réponse définitive sur la question de savoir si les droits de l'enfant sont automatiquement inclus dans la notion des droits de l'homme ou non, votre commission a admis le principe que ceux-ci doivent faire partie des critères d'autorisation. Toutefois, elle considère que ces critères doivent figurer dans l'ordonnance sur le matériel de guerre et non pas dans la loi fédérale.

C'est pourquoi votre commission demande au Conseil national, par 12 voix contre 10, de ne pas donner suite à l'initiative sous la forme présentée. En revanche, elle propose, par 17 voix contre 4 et avec 1 abstention, de transmettre au Conseil fédéral un postulat demandant de faire figurer expressément les droits de l'enfant dans l'ordonnance sur le matériel de guerre lors de sa prochaine révision, ce qui ne saurait tarder si le Parlement accepte prochainement le projet de déréglementation de quatre lois fédérales touchant l'armement. Ce projet de déréglementation est actuellement à l'étude. Comme argument principal pour soutenir ce postulat, la commission, même si elle est d'avis que la réglementation et la pratique actuelle vont dans le sens du respect des droits de l'enfant, estime que l'inscription de ce principe dans l'ordonnance sur le matériel de guerre enlèvera définitivement toute équivoque à ce sujet.

Le postulat qui est déposé par la Commission de la politique de sécurité est le suivant: "Le Conseil fédéral est invité à introduire la notion des 'droits de l'enfant' comme critère d'autorisation pour les marchés passés avec l'étranger au sein de l'article 5 lettre b de l'ordonnance sur le matériel de guerre."

En conclusion, la majorité de votre commission vous recommande de ne pas donner suite à l'initiative, de ne pas accepter la proposition et la motion de la minorité et de transmettre le postulat de la commission au Conseil fédéral.

Polla Barbara · Nationalrat · Genf · Liberale Fraktion

D'abord, j'aimerais remercier M. Bugnon qui a vraiment pris la peine de présenter mes arguments avec beaucoup de détails, et je lui en suis fort reconnaissante.

Ensuite, j'aimerais dire, bien entendu, que nous soutiendrons le postulat de la CPS-CN 00.3614, qui propose donc d'inscrire la notion de "droits de l'enfant" dans l'ordonnance sur le matériel de guerre, et non pas dans la loi fédérale sur le matériel de guerre, même si cet accord trouvé au sein de la commission pour, en fait, venir à la rencontre de mon initiative parlementaire ne répond pas vraiment à mon souhait qui était que justement ces conditions-cadres très larges des droits de l'homme et de l'enfant soient inscrites dans la loi.

Enfin, en ce qui concerne la proposition Haering, je vais personnellement la soutenir, mais en fait, au titre des votes précédents lors de l'établissement de cette loi, du fait que mon groupe estime que si les droits de l'homme et de l'enfant font effectivement partie des conditions-cadres qui devraient se trouver dans la loi à côté du droit international, l'ensemble des détails de l'article 5 de l'ordonnance sur le matériel de guerre doit effectivement, par ailleurs, rester dans l'ordonnance. Donc, si personnellement je soutiens la proposition Haering, mon groupe ne me suivra pas à cet égard.

Hess Peter · P-M · Nationalrat · Zug · Christlichdemokratische Fraktion

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben .... 72 Stimmen

Dagegen .... 85 Stimmen