Einsicht in die individuellen Erledigungsstatistiken der eidgenössischen Richter

Verfahrensbeitrag

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Stamm, Geissbühler, Heer, Kaufmann, Nidegger, Reimann Lukas, Schwander)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Stamm, Geissbühler, Heer, Kaufmann, Nidegger, Reimann Lukas, Schwander)

Donner suite à l'initiative

Schwander Pirmin · Mit-M · Nationalrat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Mit meiner parlamentarischen Initiative will ich die gesetzlichen Voraussetzungen dafür schaffen, dass die Mitglieder der Gerichtskommission, der Finanzkommission und/oder der Geschäftsprüfungskommission uneingeschränkt Einsicht in die internen individuellen Erledigungsstatistiken der einzelnen Richterinnen und Richter erhalten, und zwar sowohl beim Bundesgericht als auch beim Bundesstrafgericht und beim Bundesverwaltungsgericht.

Ich bitte Sie aus folgenden drei Gründen, meiner parlamentarische Initiative Folge zu geben:

1. Die vorgeschlagene Massnahme ist ein geeignetes Mittel, um die Funktion des Parlamentes besser wahrzunehmen. Als Wahlbehörde und als Oberaufsichtsbehörde muss das Parlament die Effizienz der Arbeitsweise der einzelnen Richterinnen und Richter beurteilen können. Nur so hat das Parlament Gewähr, selbst beurteilen zu können, welches die richtige Anzahl Richterstellen ist. Ich erinnere an die heftigen Diskussionen über die Verordnung der Bundesversammlung vom 23. Juni 2006 über die Richterstellen am Bundesgericht.

2. Die erwähnte Verordnung der Bundesversammlung über die Richterstellen am Bundesgericht sieht vor, dass die Gerichte ein Controllingverfahren einzurichten haben. Im Zusammenhang mit der erwähnten Verordnung schreibt der beigezogene Experte, Professor Lienhard, in seinem Gutachten: "Richtig erscheint insbesondere, die Anzahl der bearbeiteten Dossiers der einzelnen Richterinnen und Richter und die von ihnen dafür aufgewendete Zeit selbst der Gerichtskommission grundsätzlich nicht offenzulegen" - jetzt kommt der wichtige Satz -, "auch wenn es sich dabei um nicht unwesentliche Indikatoren zur Wahrnehmung der Wiederwahlfunktion bzw. für die Festlegung der Zahl der Richterinnen und Richter handelt." Mit anderen Worten sagt er, dass die Kenntnis der Anzahl Dossiers pro Richterin und Richter und der für deren Bearbeitung aufgewendeten Zeit für die Wahrnehmung unserer Funktion als Wahlbehörde und als Gesetzgeber wesentlich ist. Die Anzahl der Dossiers pro Richter und die aufgewendete Zeit sind wesentlich für die Beurteilung; sie sind wesentlich dafür, dass wir unsere Funktion als Parlament wahrnehmen können.

3. Ein weiterer Punkt scheint mir wesentlich zu sein, denn heute lautet Artikel 2 Absatz 1 der erwähnten Verordnung: "Das Bundesgericht richtet ein Controllingverfahren ein, das dem Parlament", also uns, "als Grundlage für die Oberaufsicht und für die Festlegung der Zahl der Richterinnen und Richter dient." Wie wollen wir unsere Funktionen, die ich soeben erwähnt und zitiert habe, wahrnehmen, wenn unsere Aufsichtskommissionen, die Finanzkommission und die Geschäftsprüfungskommission, gar keine richtige Einsicht in das Controllingverfahren der Bundesgerichte haben? Ich muss hier noch erwähnen, dass die Gerichte bereits ein entsprechendes Controllingsystem eingeführt haben. Es geht nur noch darum, dass wir über unsere Aufsichtskommission Einsicht nehmen können. Wie wollen wir eines Tages ohne Einsicht entscheiden, ob wir die richtige Anzahl Richterinnen und Richter festgelegt haben?

Wir könnten im Rahmen der ersten Phase der Behandlung dieser parlamentarischen Initiative noch darüber diskutieren, ob wir die Fälle unterteilen wollen. Ein Gegenargument, das immer wieder angeführt wird, ist nämlich, dass nicht alle Fälle gleich gross seien. Wir könnten also in dieser ersten Phase darüber diskutieren, ob wir nicht eine Unterteilung in komplexe Fälle, grosse Fälle und/oder Routinefälle machen wollen. So oder so brauchen wir ein Instrument, um unsere Aufsichtsfunktion und unsere Gesetzgebungsfunktion im Sinne unserer eigenen Verordnung wahrzunehmen.

Aus diesen drei Gründen bitte ich Sie, meiner parlamentarischen Initiative Folge zu geben. Ich danke Ihnen für Ihre Unterstützung.

Stamm Luzi · Mit-M · Nationalrat · Aargau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die Minderheit beantragt Ihnen, der parlamentarischen Initiative Folge zu geben. Das bringt mit sich, dass ich Ihnen mit anderen Worten dasselbe sage wie mein Vorredner Schwander, also der Initiant. Ich sage es aber aus einer ganz anderen Optik, nämlich aus jener der Praxis. Ich bin seit den Achtzigerjahren mit dem Gerichtssystem konfrontiert, und es entspricht einer alten Erfahrung, dass Sie Statistiken nicht gut beurteilen können, wenn Sie nicht die Möglichkeit erhalten, wirklich hinter die Kulissen zu schauen. Dass die Kommissionen, die sich mit der Frage beschäftigen müssen, wie viele Angestellte, wie viele Richterstellen man braucht, Einsicht haben müssen, scheint mir offensichtlich zu sein. Dass die Kommissionen, die die Entscheide fällen, möglichst viel Transparenz erhalten, scheint mir sowieso begrüssenswert. Es spricht ja nichts dagegen, diese Transparenz zu schaffen. Die allfällige Betroffenheit von Richtern, die sich dann individuell gegenseitig in die Statistik schauen müssen, schadet ja nicht. Das ist auch kein Vorwurf an die Richter. Aber es ist eine klare Tatsache, dass es Richter gibt, die weniger effizient sind. Es gibt auch Richter, die sehr viel arbeiten, aber nie zu einem Ende finden. Das muss keine Kritik an der Qualität sein; es kann sich trotzdem um einen guten Richter handeln. Aber diejenigen, die entscheiden müssen, wie viele Stellen sie bewilligen, müssen in die individuellen Statistiken Einsicht haben.

Es wird jetzt gesagt, dass das Controlling auf gutem Wege sei, dass das institutionalisiert werde. Aber das genügt nicht. Man muss auch hinter die Zahl der erledigten Fälle schauen und prüfen können, was sich allenfalls dahinter verstecken könnte. So hat ein Richter vielleicht wenige, dafür aber ausserordentlich komplexe Fälle erledigt, oder ein Fall betrifft mehrere Angeklagte auf komplexe Weise. Das meine ich mit individueller Statistik, in die man Einsicht haben sollte.

Ich nenne ein weiteres Beispiel: Denken Sie an das Bundesverwaltungsgericht, das mit komplexen Entscheiden zu den Banken, den USA usw. in letzter Zeit sehr viele Schlagzeilen gemacht hat. Beim Bundesverwaltungsgericht gibt es aber auch sehr viele Fälle, die identisch sind und gar nicht viel Arbeit verursachen. Das muss doch jemand von der Kommission, der beurteilen will, wie viele Richter man braucht, sehen können. Er muss und darf doch lesen können, dass ein Richter zum Beispiel zwanzig Fälle erledigt hat und der andere zweihundert. Weshalb hat der eine zwanzig und der andere zweihundert Fälle erledigt? Vielleicht ist das so, weil die zweihundert Fälle faktisch identische Asylentscheide betrafen und es bei den zwanzig Fällen um hochkomplexe Fälle ging. Es ist also positiv, wenn die Entscheidungsträger, die bei uns in den Kommissionen sitzen, in die individuellen Statistiken Einsicht haben.

Deshalb bitte ich Sie, dieser parlamentarischen Initiative Folge zu geben.

Vischer Daniel · Mit-M · Nationalrat · Zürich · Grüne Fraktion

Die Mehrheit der Kommission empfiehlt Ihnen mit einem Verhältnis von 15 zu 8 Stimmen, der parlamentarischen Initiative Schwander keine Folge zu geben. Es wurde auch eine Stellungnahme der GPK eingeholt. Sie war einstimmig gegen Folgegeben. Die Finanzkommission sprach sich mit 13 zu 11 Stimmen für Folgegeben aus. So weit die äusseren Daten der Beratung.

Was will die Initiative? Sie will uneingeschränkte Einsicht in die internen Statistiken des Bundesgerichtes, des Bundesstrafgerichtes und des Bundesverwaltungsgerichtes ermöglichen, namentlich in die individuellen Erledigungsstatistiken der einzelnen Richterinnen und Richter. Die Einsicht soll also nicht irgendwie abgestuft sein, sondern uneingeschränkt, vor allem bezüglich der Erledigungsstatistiken der einzelnen Richter und Richterinnen.

Die Mehrheit der Kommission hat die Ausführungen der Minderheit zur Kenntnis genommen. Sie sind Ihnen dargelegt wurden, ich muss sie nicht repetieren. Es geht um mehr Transparenz, bessere Kontrolle der Gerichte, bessere Grundlagen für die Gerichtskommission in Bezug auf die Festsetzung der Zahl der Richter und deren Wiederwahl. Die einen sprechen aus der Optik des Parlamentes. Der Minderheitssprecher, Herr Stamm, ist ein bewährter Kämpfer aus der Gerichtspraxis; er war ja Richter und ist heute Anwalt.

Die Kommissionsmehrheit hat sich mit dieser Argumentation nicht zufriedengegeben, sie hat eine andere Optik. Sie erwog zum Ersten, dass das Bundesgericht bereits ein Controllingverfahren eingeführt hat, das drei Stufen umfasst: Auf der ersten Stufe steht der Geschäftsbericht, auf der zweiten Stufe stehen zusätzliche Berichte und Statistiken zu den Abteilungen, zu Richterinnen und Richtern, Gerichtsschreiberinnen und Gerichtsschreibern sowie zur Justizverwaltung. All das geht an die GPK. Auch da gibt es Unterlagen über die durchschnittlichen Fallkosten pro Abteilung und jene des Gesamtgerichtes, über das Verhältnis des Zeitaufwands für die Rechtsprechung und für die Administration, über die Rechtsmittelhäufigkeit und die Urteilsbeständigkeit, aufgeschlüsselt nach Kantonen und Rechtsmaterien. Es wird auch über die Bildung der Spruchkörper Bericht erstattet. Auf der dritten Stufe schliesslich baut das Bundesgericht ein noch detaillierteres internes Controlling auf, das u. a. die individuellen Erledigungsstatistiken der einzelnen Richterinnen und Richter sowie der Gerichtsschreiberinnen und Gerichtsschreiber erfasst.

Die Kommission meint, dass diese nun eingebauten, bewährten Controllingsysteme eigentlich der Gerichtskommission oder der Aufsichtskommission GPK oder allenfalls einer neuen Aufsichtskommission genügend Möglichkeiten der Einsicht und der Kontrolle der Gerichte und der Tätigkeit der Richter und Richterinnen geben. Sie geht davon aus, dass das Ansinnen der parlamentarischen Initiative zu weit geht. Das sind interne Gerichtsunterlagen, womit es im Grunde genommen ein Eingriff in die Gewaltenteilung wäre, sollte das Parlament der Initiative zustimmen.

Sodann geht die Mehrheit aber auch davon aus, dass die Erledigungsstatistiken pro Einzelrichterin und -richter zu falschen Schlussfolgerungen führen könnten. Ein Gericht ist eben nicht einfach ein Fliessband. Die nunmehr hochgelobten Effizienzkriterien, die in gewissen Teilen der Verwaltung heute vielleicht als üblich gelten, sind nicht einfach tel quel auf ein Gericht übertragbar. Ein Richter, der z. B. bei der Analyse langsamer, dafür aber bei der Urteilsfindung schneller arbeitet, kann nicht einfach mit einem anderen Richter verglichen werden. Es kommt auch auf das Endresultat inklusive Begründung an. Die Kommission warnt davor, dass die Einsicht in diese Statistiken, die einen Einbruch in das Gewaltenteilungsprinzip beinhaltet, das Parlament zu falschen Schlussfolgerungen bringen könnte. Wir haben heute gute Aufsichtsmöglichkeiten. Nützen wir diese zuerst einmal vollumfänglich aus, bevor wir nach neuen rufen.

Lüscher Christian · Mit-M · Nationalrat · Genf · Freisinnig-demokratische Fraktion

C'est le 20 novembre 2009 que la Commission des affaires juridiques de notre conseil a procédé à l'examen préalable de l'initiative parlementaire Schwander, déposée le 12 juin 2009. La commission, après avoir délibéré, propose, par 15 voix contre 8, de ne pas donner suite à l'initiative parlementaire. Vous avez d'ores et déjà entendu le représentant de la minorité.

Que demande cette initiative parlementaire? Elle vise à créer les bases légales nécessaires afin que les membres de la Commission judiciaire ainsi que les membres des Commissions des finances et des Commissions de gestion puissent consulter sans la moindre restriction, c'est-à-dire de manière illimitée, les statistiques internes des tribunaux de la Confédération, et notamment se renseigner sur le nombre d'affaires closes par chaque juge.

Quelles ont été les considérations de la commission pour proposer à notre conseil de ne pas donner suite à cette initiative parlementaire? D'abord, la commission est partie d'un constat incontesté, à savoir que les commissions de surveillance doivent pouvoir disposer des informations pertinentes afin d'exercer pleinement leurs fonctions, notamment à l'égard des tribunaux de la Confédération. La Commission judiciaire doit, elle aussi, avoir accès aux informations qui lui sont nécessaires pour préparer la réélection des juges. Actuellement, la situation est la suivante, et Monsieur Schwander l'a bien expliqué: c'est l'article 2 de l'ordonnance de l'Assemblée fédérale du 23 juin 2006 sur les postes de juges au Tribunal fédéral qui a permis au Tribunal fédéral d'établir "une procédure de contrôle de gestion qui sert de base au Parlement pour exercer la haute surveillance et déterminer le nombre de juges".

Le système de contrôle de gestion est exercé à trois niveaux. A un premier niveau, le rapport de gestion contient des informations générales, notamment sur la nature, le nombre et la durée des affaires. A un deuxième niveau, les Commissions de gestion reçoivent des rapports et des statistiques supplémentaires à l'échelon des cours, des juges, des greffiers et de la gestion administrative des organes juridictionnels. Enfin, à un troisième niveau, le Tribunal fédéral met en place un système de contrôle de gestion interne encore plus détaillé qui comprend notamment des statistiques individuelles des juges et des greffiers concernant le nombre d'affaires closes. Le Tribunal fédéral a imposé la même procédure de contrôle de gestion à l'ensemble des tribunaux de première instance de la Confédération.

En plus du droit général à l'information, qui est prévu à l'article 150 de la loi sur le Parlement, les commissions de surveillance ont le droit d'interroger directement tous les services, autorités ou personnes assumant des tâches pour le compte de la Confédération et d'obtenir qu'ils leur remettent les documents dont elles ont besoin. Les Commissions de gestion et le Tribunal fédéral sont par ailleurs convenus que celui-ci informerait spécialement les Commissions de gestion si des constatations mettaient sérieusement en cause l'aptitude professionnelle ou personnelle de tel ou tel juge, étant précisé que les Commissions de gestion sont tenues de communiquer de telles constatations à la Commission judiciaire.

Lors de ses travaux, la Commission des affaires juridiques de notre conseil a consulté la Commission de gestion de notre conseil qui a proposé, à l'unanimité, de ne pas donner suite à l'initiative parlementaire Schwander. La Commission des finances de notre conseil a également été consultée et elle a décidé de donner suite à cette initiative, par 13 voix contre 11. La Commission judiciaire a, quant à elle, renoncé à se prononcer sur la nécessité de pouvoir consulter les statistiques individuelles et nominatives des juges, estimant que cela concernait en premier lieu les commissions de surveillance.

La majorité de la commission propose donc de ne pas donner suite à l'initiative parlementaire Schwander. Elle estime que les bases légales en vigueur et les instruments actuellement à disposition sont suffisants, car ils permettent aux commissions de surveillance et à la Commission judiciaire d'avoir accès à toutes les informations nécessaires pour accomplir leurs tâches et avoir une vue d'ensemble qui assure le bon contrôle des tribunaux.

Pour l'exercice de la haute surveillance, des données anonymes doivent être élaborées, de sorte à permettre d'évaluer le fonctionnement d'un tribunal ou d'une de ses sections.

Des données nominatives sont en revanche nécessaires en tant qu'instrument de gestion interne; un tel instrument correspond au troisième niveau du système de contrôle de gestion du Tribunal fédéral. Sur la base de l'article 153 de la loi sur le Parlement, les commissions de surveillance peuvent avoir accès aux données contenues dans le contrôle de gestion interne des tribunaux si elles font valoir que ceci est nécessaire pour l'exercice de la haute surveillance dans un cas déterminé. Pour déterminer le nombre de juges, des données anonymes concernant le travail des juges sont également largement suffisantes. Il serait donc disproportionné que des commissions parlementaires entières aient accès de manière illimitée aux statistiques nominatives relatives aux affaires traitées par chaque juge. Une telle pratique irait en outre à l'encontre de l'indépendance de la justice qui est garantie par la Constitution. La majorité de la commission est par ailleurs d'avis que des statistiques quantitatives ne donnent pas des informations pertinentes sur la qualité du travail accompli; ces statistiques ne tiennent en particulier pas compte de la complexité des différentes affaires et risquent d'amener à des conclusions erronées. C'est la raison pour laquelle la majorité se rallie à la Commission de gestion de notre conseil et à une forte minorité de sa Commission des finances.

Je ne saurais terminer mon intervention sans souhaiter, au nom de la Commission des affaires juridiques, du groupe libéral-radical et du Parti libéral genevois, un excellent anniversaire à notre collègue Martine Brunschwig Graf.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 60 Stimmen

Dagegen ... 119 Stimmen