Raumordnungspolitik. Realisierungsprogramm 2000-2003

Durrer Adalbert · Nationalrat · Obwalden · Christlichdemokratische Fraktion

Einmal pro Legislatur bringt der Bundesrat dem Parlament das Realisierungsprogramm zur Raumordnungspolitik zur Kenntnis. Dieses Programm umfasst Massnahmen, die im Hinblick auf den Vollzug der Raumordnung für die nächsten vier Jahre wesentlich sind. Es umschreibt auch Verantwortlichkeiten und zeitliche Abläufe. Zum dritten Mal haben wir heute ein Realisierungsprogramm zur Kenntnis zu nehmen, das Programm für die Jahre 2000-2003. Eine erste Reihe solcher Massnahmen hatte der Bundesrat 1989 beschlossen, damals ging es um Vollzugslücken in der Raumplanung. 1996 schaffte der Bund dann eine materielle und strategische Grundlage für die Verbesserung der Koordination seiner raumwirksamen Tätigkeiten. Das war die Grundlage, um parallel dazu ein zweites Realisierungsprogramm 1996-1999 zu erlassen.

Das Realisierungsprogramm 2000-2003 baut auf dem letzten Programm auf, zieht im ersten Teil Bilanz. Dazu wird der Berichterstatter französischer Zunge noch Detailausführungen machen. Es setzt aufgrund der veränderten Ausgangslage neue Prioritäten der Raumordnungspolitik. Der Bundesrat will mit dem festgelegten Rahmen sicherstellen, dass die verschiedenen Sachpolitiken des Bundes das Konzept der Nachhaltigkeit unterstützen und kohärent auf die Raumordnungspolitik, insbesondere auf die Grundzüge der Raumordnung Schweiz, ausgerichtet sind. Deshalb legt er in Kapitel 3, dem eigentlichen Programmteil, die Handlungsgrundsätze für die raumwirksam tätigen Bundesstellen und die Massnahmen für die kommenden vier Jahre fest. Konkret schlägt der Bundesrat in 6 Aktionsfeldern und 16 Handlungsgrundsätzen 31 konkrete Massnahmen vor. Ich verschone Sie, indem ich diese Massnahmen nicht im Einzelnen erwähne; Sie können sie im Programm selber nachlesen. Im Anhang präsentiert er in Form von Objektblättern die detaillierten Angaben über die geleistete Arbeit und die Entwicklungen seit 1996, die mittelfristige Ausrichtung und die bis 2003 vorgesehenen Massnahmen.

Die UREK hat sich am 12. Februar 2001 in Anwesenheit des neuen Direktors des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE), Pierre-Alain Rumley, intensiv mit diesem Realisierungsprogramm auseinander gesetzt. Diskussionsplattform bildete neben dem eigentlichen Programm ein Hearing mit sechs Expertinnen und Experten aus verschiedenen raumordnungsrelevanten Bereichen, die sich zu vier schriftlich unterbreiteten Fragen zu äussern hatten.

Die erste Frage war: Macht das Realisierungsprogramm 2000-2003 aus Ihrer Sicht Sinn? Insgesamt wurde dieses Realisierungsprogramm befürwortet; die Effizienzsteigerung der Raumordnungsinstrumente, das Konzept der Nachhaltigkeit und die Raumordnungspolitik wurden als Zielsetzungen unterstützt.

Kritiken und Anregungen gingen in folgende Richtung: Es wurde die zu einseitige Gliederung in ländliche und städtische Räume kritisiert. Die längerfristige kulturpolitische Perspektive über zwei Generationen wurde vermisst, die nicht mehr durch die Dichte der Bauwerke, sondern eben durch die bessere Erreichbarkeit von urbanen Angeboten geprägt ist, also durch die Mobilität. Angeregt wurden im Weiteren eine bessere Vereinheitlichung der Begriffe bei den verschiedenen Massnahmen und eine verstärkte Priorisierung.

Die zweite Frage war: Welches sind die wichtigsten Probleme, welche die Raumplanung in den nächsten Jahren zu lösen haben wird? Hier eine kurze Zusammenfassung: Vonseiten des Kantonsvertreters wurde die Idee eines Bundesrichtplanes ins Spiel gebracht. Angesprochen wurden der nach wie vor sehr hohe Flächenbedarf, das Planungsdefizit bei der Festlegung von Wirtschaftsstandorten, der nach wie vor anhaltende Druck auf die Landwirtschaftsböden, die Verkehrsproblematik, die bessere Integration des Umweltschutzes in die Raumplanung, die Entwicklung der Kernstädte und Agglomerationen, Entwicklungsvorstellungen über den ländlichen Raum sowie die Vereinheitlichung des Bau- und Planungsrechtes. Vonseiten der Sachversicherungen, die auch kompetent vertreten waren, wurde anhand konkreter Beispiele aufgezeigt, dass die Raumplanung im Bereich der Naturgefahren noch erhebliche Defizite mit grossen ökonomischen Folgen aufweist. Die Raumplanung könnte hier dazu beitragen, Kosten zu sparen. Dies weniger im Bereich der Planung als eben mehr in der konkreten Umsetzung durch bessere Zusammenarbeit von Bund, Kantonen und Gemeinden und bessere Information.

Die dritte Frage war: Wo orten Sie aus Ihrer Sicht Handlungsbedarf? Diese Frage richtete sich an das ARE, also an das Bundesamt für Raumentwicklung. Hier wurden eine verstärkte Zusammenarbeit innerhalb der Verwaltung gefordert, eine Zusammenarbeit mit allen Ebenen der Politik, der Wirtschaft und mit weiteren Interessengruppen sowie ein stärkeres Engagement des Bundes bei der Grundlagenarbeit auch zugunsten der unteren staatlichen Instanzen, also der Milizbehörden in unserem Lande. Kritisch beleuchtet wurde die Rolle des ARE im Sinne der Nachführung der Realität statt der vorausschauenden Planung.

Es kam der Eindruck auf, dass man letztlich eher nur Vollzugsarbeit und weniger vorausschauende, vorausdenkende Arbeit leistet. Vom ARE wurde gefordert, mehr für das Image der Raumplanung in Politik und Gesellschaft zu tun. Sehr positiv wurde der Wechsel des ARE vom EJPD zum UVEK bewertet; zu schmale personelle und finanzielle Ressourcen wurden thematisiert und da und dort auch angemahnt.

Die vierte Frage an die Experten war: Stimmt die Prioritätensetzung des Realisierungsprogrammes mit den von Ihnen festgestellten Problemen in der Raumplanung überein? Grundsätzlich wurde die Prioritätensetzung positiv gewürdigt; aber zum Teil wurde die Priorisierung in dem Sinne bemängelt, dass sie eher einer Auflistung und Addition von Massnahmen denn einer politischen Gewichtung entspreche.

In der Diskussion in der UREK selber wurde das Realisierungsprogramm insgesamt positiv aufgenommen. Ich möchte trotzdem auf einige Defizite hinweisen, will das aber nicht als Kritik an der bundesrätlichen Vorlage gewertet wissen, die insgesamt einen guten Eindruck hinterlässt.

Vermisst wurde ein klares Bekenntnis, in Konsequenz zu den bundesrätlichen Legislaturzielen, zur Kohäsion, zur dauerhaften dezentralen Besiedlung des Landes und damit auch zum Service public im Sinne der flächendeckenden Grundversorgung mit den elementaren Ver- und Entsorgungsleistungen. Verpasst wurde unseres Erachtens die Chance, die Querschnittfunktion der Raumplanung in den verschiedenen Sachpolitiken aufzuzeigen. So fehlt eine vertiefte Auseinandersetzung mit den raumrelevanten Auswirkungen des neuen Finanzausgleichs oder auch mit der Energiepolitik. Man muss sich bewusst sein: Jeder überbaute Quadratmeter Fläche in der Schweiz erhöht auch den Energieverbrauch. Es besteht nach wie vor der Eindruck, dass sich die Raumordnungspolitik stark auf den Städteverbund Schweiz reduziert oder fokussiert und dass der ländliche Raum zu stark marginalisiert wird, dass also die Raumordnungspolitik dort mehr oder weniger nur eine Feigenblattfunktion hat.

Entgegen den Forderungen von Hearingsteilnehmern nach neuen Instrumenten - also Sachplanungen des Bundes, Bundesrichtplan - wurde in der Diskussion mehr die Verwesentlichung der bestehenden Planungsinstrumente gefordert. Dies beispielsweise im Landschaftsschutz mit dem bestehenden Dickicht und den Überschneidungen von Inventaren, Planungen und Erlassen, unter denen anwendende Behörden, aber letztlich auch die Grundeigentümer sehr zu leiden haben, insbesondere dort, wo es auch um intensive Nutzungen des ländlichen Raumes, der landwirtschaftlichen Böden geht.

Zusammenfassend danke ich namens der Kommission dem Bundesrat für das gute Realisierungsprogramm. Sein wahrer Gehalt und seine Qualität werden aber von seiner konsequenten, beharrlichen Umsetzung abhängen. Beim vergangenen Programm ist das sehr gut gelungen. Wir erwarten auch, Herr Bundespräsident, dass den konstruktiven Anregungen aus der Diskussion in der Kommission und aus unseren Ausführungen heute im Rahmen des Möglichen Rechnung getragen wird.

Ich beantrage Ihnen, vom Realisierungsprogramm 2000-2003 positiv Kenntnis zu nehmen.

Schmid Odilo · Nationalrat · Wallis · Christlichdemokratische Fraktion

Lors de sa séance du 12 février 2001, la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie avait à son ordre du jour les mesures en matière de politique d'organisation du territoire au niveau fédéral, dont notamment le programme de réalisation 2000-2003. A part M. Pierre-Alain Rumley, directeur de l'Office fédéral du développement territorial (ODT), et Mme Anne-Marie Betticher, Section infrastructures, prenaient part à la séance divers experts qui, lors d'une audition, discutaient après la séance de l'aménagement territorial en général et du programme proposé. Le directeur précité expliquait le rapport de la Confédération sur les mesures en matière de politique d'organisation du territoire et le programme de réalisation 2000-2003.

Dans sa première partie, le rapport résume le bilan du programme de réalisation 1996-1999. Pour cette période, des 30 mesures préconisées, toutes ont été réalisées. La tâche primordiale de l'ODT est la mise en oeuvre de la politique d'organisation du territoire. Dans le rapport 2000-2003, les mesures préconisées comprennent en tout 16 champs d'action: agriculture, forêts, dangers naturels, nature et paysage, environnement, politique générale des transports, transports ferroviaires, transport routier, aviation civile, poste et télécommunications, énergie, économie des eaux, défense nationale, politique régionale, sports, loisirs et tourisme et, finalement, logement et rénovation de l'habitat.

Dans le rapport, qui est en votre possession, ces champs d'action sont étalés d'une manière exhaustive. Il n'est donc pas nécessaire de les expliquer ici en détail. Cependant, M. Rumley cite nommément les exemples suivants:

1. Concepts et plans sectoriels de compétence fédérale. Sont explicitement nommés les plans sectoriels qui sont traités actuellement, tel que le plan sectoriel du rail, ainsi que celui de la route. M. Rumley ne dément pas un certain retard en la matière.

2. Coordination. Dans ce domaine, un renforcement du travail de coordination à l'intérieur de la Confédération s'impose et il est d'importance primordiale que tous les domaines concernés en la matière soient coordonnés.

3. Définition d'une politique des agglomérations. Vu la concentration massive autour des grands centres, l'importance d'une politique cohérente en la matière n'est pas à discuter. M. Rumley met le doigt sur le soutien de la coordination horizontale dans les agglomérations.

4. Développement de l'espace rural. Sont à promouvoir, d'une part, le développement durable du pays rural en tant qu'espace économique et vital et, d'autre part, la complémentarité entre les pays ruraux et les agglomérations autour des grands centres. Dans ce domaine, la coordination des différents secteurs concernés, soit la politique des régions, de l'agriculture et des forêts, est importante.

5. Collaboration avec l'Europe. Celle-ci est concernée par la stratégie du Conseil fédéral quant au principe en matière de politique suisse de l'organisation du territoire et vise une collaboration entre partenaires voisins comprenant tous les secteurs. L'office concerné s'applique à épuiser toutes les possibilités disponibles à notre pays non membre de l'UE, vu l'impossibilité d'une politique d'organisation du territoire sans une collaboration étroite avec les régions limitrophes.

Ceci dit, divers experts ont eu l'occasion de se prononcer sur le programme de réalisation 2000-2003. Nous sommes généralement d'avis que le programme présenté est très raisonnable et bien conçu. Cependant, le problème des priorités à suivre subsiste. Vu la complexité des programmes présentés, l'établissement d'un bilan et d'un contrôle des stratégies à suivre quant à la réalisation des principes de l'organisation territoriale suisse est important et primordial. Cette tâche incombe en premier lieu au Parlement, car il s'agit de définir clairement la politique à suivre quant au nouveau phénomène de l'urbanisation. L'organisation du territoire qui, dans ses débuts, n'a été conçue qu'afin de contenir le développement exponentiel des lotissements qui risquaient de déborder, est aujourd'hui devenue presque la seule plate-forme politique où l'on se penche sérieusement sur les problèmes de l'urbanisation de la Suisse et de la marche à suivre quant au règlement pour le développement durable futur.

Dans ce contexte, il est important de souligner que l'aménagement du territoire ne peut être conçu sans prendre en considération la politique nationale des ressources, c'est-à-dire l'énergie, les eaux, les vivres et les matériaux.

Permettez-moi de me pencher spécialement sur la nécessité pour l'Office fédéral du développement territorial d'agir face au problème des dangers naturels. M. Michael Kohler, en tant qu'expert-assureur, met le doigt sur le fait qu'il existe bel et bien des instruments pour la mise en oeuvre de l'aménagement du territoire en matière de dangers naturels, mais qu'il y a encore des lacunes, telles que les cartes de dangers qui manquent toujours. En général, dans ce domaine, nous nous trouvons sur le bon chemin. L'instrumentation, le savoir et les expériences pour une mise en oeuvre réaliste, conséquente et praticable existent. Il est donc nécessaire que le devoir légal de 1979, dont les cartes de dangers font partie, soit suivi dans un contexte réaliste.

Le développement du territoire est un moyen important et incontournable pour une protection durable contre les dangers naturels.

Là, la Confédération a donc le devoir de fournir le travail de base. Les expériences vécues ces dix dernières années avec les dangers naturels tels que les avalanches, les éboulements, les inondations, les séismes, etc., nous imposent impérativement une gestion de celui-ci. Pour mieux cerner les problèmes des dangers naturels et de la force majeure en général, l'aménagement du territoire ou la protection des objets ne suffit pas, sans que le sens des responsabilités et les scrupules de tout un chacun ne se développent. Une communication préventive comprenant l'information des gens qui vivent sur un territoire s'impose donc.

M. Durrer vous a informés sur les importants aspects, plus spécifiques, de l'aménagement du territoire.

Leuenberger Moritz · BPR-M · Bundesrat · Zürich

Zunächst möchte ich den beiden Kommissionssprechern dafür danken, dass sie Ihnen den Bericht hier in knappen, kompetenten Worten dargelegt haben. Ich möchte aber auch der Kommission danken, die sich dieses Berichtes sehr ausführlich angenommen, Hearings dazu durchgeführt hat - dabei war ich selbst nicht zugegen, das Protokoll aber war sehr ausführlich, und ich konnte mir Ihre Diskussion, danach lesend, verinnerlichen. In der Tat: Ich glaube, dass das eine bereichernde Diskussion war, die uns sehr viel gebracht hat. Wir alle wissen ja, dass im Bereich der Raumplanung auf Bundesebene das Ganze halt generell ein bisschen abstrakt - negativ könnte man sagen: schwammig - ausfallen muss. Die Kompetenz ist bei den Kantonen, die Sache fällt dann bei den Gemeinden an. Von daher sind diese Diskussion und das Gespräch mit den Experten, die Sie eingeladen haben und die sich zu den Fragen, die Sie formuliert haben, geäussert haben, sehr wertvoll gewesen.

Die Raumplanung muss sich mit dem Phänomen auseinander setzen, dass sich der Mensch auf dieser Erde immer mehr ausbreitet. Der Flächenbedarf nimmt zu, und zwar sowohl von der Wirtschaft als auch vom Wohnen her. Der Mensch breitet sich aus, beansprucht mehr Wohnraum - ob jemand nun Mieter oder Hauseigentümer ist, spielt keine Rolle. Die Mobilität nimmt zu, was heisst, dass das Strassen- und Schienennetz ebenfalls wächst, was eine effiziente Raumordnung einerseits schwierig, andererseits aber auch notwendig macht.

Der Bund will vier Hauptstossrichtungen - oder, militärisch gesagt, Strategien - verfolgen. Zunächst will er die städtischen Räume ordnen, Stadt und Land miteinander vernetzen. Weiter will er ländliche Räume stärken, was bedeutet, dass für den ländlichen Raum der rasche wirtschaftliche Strukturwandel eine besonders grosse Herausforderung darstellt. Dann will er die Natur- und Landschaftsräume schonen. Schliesslich will er die Schweiz in Europa einbinden - wohlverstanden raumplanerisch -; die konzeptionellen Vorstellungen zur räumlichen Weiterentwicklung unseres Landes verlangen ein aktives Engagement in der grenzüberschreitenden Raumordnung. Das schweizerische Städtenetz muss ins europäische Netz der Grossstädte eingebunden werden.

Aufgrund der veränderten Ausgangslage setzt das vorliegende Programm neue Prioritäten. Herr Durrer hat Sie davor verschont, diese 31 prioritären Bundesmassnahmen im Einzelnen darzulegen. Ich verzichte auch darauf und lege Ihnen einfach die Lektüre des Berichtes - aber auch des Kommissionsprotokolles - ans Herz. Ich danke Ihnen für die wohlwollende Aufnahme des Berichtes und für die kritische Auseinandersetzung damit.

Präsident (Hess Peter, Präsident): Die Kommission beantragt, vom Bericht Kenntnis zu nehmen.

Angenommen - Adopté